Pubblicato il 17/01/2018

N. 00574/2018 REG.PROV.COLL.

N. 13402/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13402 del 2015, proposto da:
Azienda Agricola Pasquinelli Ss Agr, Energy Service Company Agroenergetica Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati G V, A N, G R, G F Z, con domicilio eletto presso lo studio Studio Legale Gianni,Origoni,Grippo&Partners in Roma, via delle Quattro Fontane N.20;

contro

Gestore dei Servizi Energetici Gse Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati A P, M A F, A G, S F, con domicilio eletto presso lo studio S F in Roma, via Giovanni Antonelli, 4;

per l'annullamento, previa sospensiva

- del provvedimento prot. GSE/P20150068992 del 6 agosto 2015, con cui il Gse ha disposto il parziale diniego della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi presentata dalla società ricorrente;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, inclusa in particolare la richiesta di integrazione dell’RSE;

nonché per la condanna

della resistente al risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici Gse Spa e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 novembre 2017 la dott.ssa M G V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente introdotto le ricorrenti in epigrafe, illustrata la disciplina delle incentivazioni nel settore dell’efficienza energetica di cui al d.m. 28.12.2012, nel premettere di aver realizzato un intervento consistente nella installazione di un impianto di riscaldamento a biomassa e di aver presentato richiesta di verifica e certificazione (RVC) dei risparmi ai sensi della scheda 40E allegata al citato d.m., hanno chiesto l’annullamento del provvedimento, meglio specificato in epigrafe, con cui il Gse, all’esito dell’interlocuzione procedimentale, ha respinto in parte la domanda, riconoscendo un numero di titoli di efficienza energetica (TEE o certificati bianchi) inferiore a quelli richiesti (73 semestrali anziché 238 semestrali).

A sostegno del ricorso hanno dedotto:

1) Violazione del d.m. 28.12.2012, in particolare art. 12 e scheda tecnica 40E, dell’art. 4 Linee guida di cui all’all. A, delib. Aeeg n. 103/2003, dell’art. 3 l. n. 241/90;
eccesso di potere per illogicità manifesta, disparità di trattamento, difetto di motivazione;
carenza di potere: il Gestore avrebbe respinto la richiesta degli istanti sulla base di un elemento, il “fabbisogno termico effettivo” della struttura, non previsto dalla disciplina di riferimento e in contrasto con il metodo standardizzato;
in tal modo esso avrebbe modificato, senza averne il potere, una norma attualmente valida, con ulteriore lesione dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento;

2) Violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/90;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione: non solo il Gse non avrebbe inviato il doveroso preavviso di rigetto, ma nulla avrebbe osservato a fronte delle deduzioni dei ricorrenti di aver fornito a mero titolo collaborativo i dati poi utilizzati per il diniego.

Tanto esposto, hanno avanzato le domande riportate in epigrafe.

Si sono costituiti in resistenza il Gse e il Ministero dell’economia e delle finanze.

All’odierna udienza, in vista della quale le parti hanno depositato ulteriori documenti e memorie, anche di replica, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. I ricorrenti contestano la determinazione del Gestore di riconoscere solo parte dei TEE richiesti per l’intervento realizzato ai sensi della scheda 40E d.m. 28.12.2012, relativa alla “Installazione di impianto di riscaldamento alimentato a biomassa legnosa nel settore della serricoltura”.

Il provvedimento è così motivato:

- “la scheda 40E si applica all’installazione di un impianto di riscaldamento alimentato a biomassa legnosa nelle serre, sia nelle nuove realizzazioni serricole, sia in sostituzione di dispositivi esistenti alimentati da fonte non rinnovabile”;

- “il valore di Risparmio Specifico Lordo (RSL – espresso in tep/mq/anno), indicato nella scheda tecnica 40E, rappresenta il risparmio di combustibile fossile derivante dall’impiego di una caldaia alimentata a biomassa, ovverosia il consumo di combustibile che avrebbe avuto una ipotetica caldaia alimentata da fonte fossile utilizzata per soddisfare il fabbisogno di energia termica per il riscaldamento della serra oggetto dell’intervento”;

- “il valore di RSL richiesto dal proponente […] è pari a 0,0252 tep/mq/anno, corrispondente al consumo di combustibile fossile necessario per soddisfare un fabbisogno termico annuale della serra pari a 0,0227 tep/mq/anno. Tale valore è ottenuto considerando il rendimento medio della caldaia alimentata da fonte fossile pari a 0,9”;

- “dalla documentazione trasmessa dal proponente si evince che il fabbisogno termico della serra […] è pari a 0,0066 tep/mq/anno”;

- “per soddisfare il fabbisogno sopra indicato, una ipotetica caldaia alimentata da fonte fossile, con rendimento pari a 0,9, avrebbe consumato 0,0073 tep/mq/anno di combustibile, risparmiato, invece, grazie alla caldaia a biomassa installata […]”;

- il RSL richiesto dal proponente (0,0252 tep/mq/anno) “è circa il 350% di quello effettivo (0,0073 tep/mq/anno) derivante dall’installazione della caldaia a biomassa […]. Il risparmio di energia richiesto […] è superiore all’effettivo quantitativo di combustibile fossile risparmiato dalla caldaia a biomassa installata per soddisfare il fabbisogno della serra”.

Muovendo da tali rilievi, il Gestore ha pertanto riconosciuto un numero di TEE “pari all’effettivo fabbisogno della serra […] ed al reale risparmio di combustibile fossile” (73 titoli di tipo II, determinato applicando all’“unità fisica di riferimento”, ossia alla “superficie di serra riscaldata”, un coefficiente pari al rapporto tra il risparmio indicato e quello effettivo).

2. Con il primo motivo i ricorrenti, illustrate nel dettaglio le modalità di computo dei risparmi attraverso il metodo di valutazione c.d. standardizzato adottato dalla scheda 40E, e rimarcata la peculiarità consistente nell’irrilevanza di “misurazioni dirette”, dipendendo il valore del RSL da una serie di parametri prefissati (quali il materiale di copertura, la zona climatica, il rapporto tra superficie del fabbricato e superficie del suolo coltivato), hanno dedotto di aver fatto puntuale applicazione dei criteri previsti, dai quali il Gestore si sarebbe illegittimamente discostato mediante l’introduzione di un elemento, il “fabbisogno termico effettivo” della struttura, non contemplato dalla disciplina di riferimento e in contrasto con il metodo standardizzato stesso (differente dai metodi di valutazione “analitica” e “a consuntivo”, nei quali rileverebbero misure dirette o comunque i programmi di misura proposti dagli interessati).

Il Gse avrebbe in tal modo modificato, senza averne il potere (ossia ignorando il meccanismo procedimentalizzato di eventuale revisione e aggiornamento delle schede disciplinato dagli artt. 12 d.m. 28.12.2012 e 4.3 Linee guida Aeeg n. 9/11), una norma attualmente valida, sulla base della quale gli operatori avrebbero basato le proprie scelte d’investimento, con ulteriore lesione dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento.

La sussistenza dei vizi dedotti sarebbe altresì confermata dalla prassi osservata dal Gestore in fattispecie identiche, caratterizzate dall’applicazione dei criteri della scheda 40E, dal chiarimento (poi eliminato) originariamente e per lungo tempo riportato nella relativa sezione “faq” circa l’irrilevanza delle effettive ore di funzionamento della caldaia e dalla procedura informatizzata predisposta per l’inoltro delle domande (all’esito dell’inserimento dei dati richiesti sarebbe lo stesso sistema a dare il valore di RSL).

Il Gse sostiene, in contrario, di aver dato puntuale attuazione alla disciplina dell’incentivazione, siccome delineata dai dd.mm. 20.7.2004 (a loro volta attuativi dei dd.lgss. nn. 79/1999 e 164/2000) e ispirata al canone di fondo della corrispondenza tra i TEE e “il risparmio di energia primaria effettivamente conseguito dall’impianto, da valutare in relazione al consumo evitato di combustibile fossile effettivamente realizzato con l’utilizzo delle fonti rinnovabili” (artt. 2 ss. dd.mm. 20.7.2004 cit., confermati dai dd.mm. 21.12.2007 e 28.12.2012, art. 4). I relativi controlli spetterebbero al Gestore stesso: le “schede tecniche” da esso adottate sarebbero uno “strumento di semplificazione” messo a disposizione degli interessati, i quali sarebbero però comunque tenuti a produrre la documentazione attestante i risparmi energetici prodotti, al fine di consentire l’espletamento delle necessarie verifiche. L’art. 6, co. 1, d.m. 28.12.2012 attribuirebbe infatti al Gse il compito di valutare e certificare la “riduzione dei consumi di energia primaria effettivamente conseguita dai progetti sulla base delle tipologie di intervento ammesse”, funzione ancora più pregnante alla luce della natura di aiuto di Stato riconosciuta a queste misure (come da regolamenti CE nn. 800/2008 e 651/2014).

Nel caso in esame, il Gestore avrebbe riscontrato una discrasia tra il risparmio di energia indicato nella RVC e quello effettivamente ottenuto (derivante dall’effettuazione dell’intervento), conseguente alla diversità tra il “fabbisogno termico annuale” dichiarato, superiore a quello “effettivo”. Di qui, la riduzione dei titoli riconosciuti, necessaria per evitare la sovraincentivazione dell’impianto e per remunerare l’“effettiva quantità” di energia risparmiata attraverso l’utilizzo della caldaia a biomasse.

2.1. Giova dare brevemente conto della disciplina di riferimento.

Il meccanismo incentivante per cui è controversia è stato introdotto dagli artt. 9, co. 1, d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, e 16, co. 4, d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164, che hanno previsto, tra gli obblighi connessi, rispettivamente, al servizio di distribuzione dell’energia elettrica e a quello di distribuzione del gas naturale, quelli di perseguire l’incremento dell’efficienza energetica negli usi finali nonché l’efficienza energetica e lo sviluppo delle fonti rinnovabili.

In attuazione di queste disposizioni sono stati emanati i dd.mm. 24.4.2001, che hanno delineato le modalità di funzionamento degli incentivi in argomento.

Sulla base di detti dd.mm. l’Autorità per l’energia elettrica e il gas: i) con deliberazione 27 dicembre 2002, n. 234/02, ha approvato le prime 8 schede tecniche per la quantificazione dei risparmi di energia primaria (relativi agli interventi di cui agli artt. 5, co. 1, di detti dd.mm.);
ii) con deliberazione 18 settembre 2003, n. 103/03, ha adottato le “linee guida” per “la preparazione, l’esecuzione e la valutazione consuntiva dei progetti” nonché per la definizione dei criteri e delle modalità di rilascio dei TEE (in attuazione dell’art. 5, co. 5, dd.mm. citt.), recante la disciplina (tra l’altro) dei “metodi di valutazione dei risparmi” e l’individuazione dei “metodi di valutazione standardizzata”, che “consentono di quantificare il risparmio specifico lordo annuo dell’intervento attraverso la determinazione dei risparmi relativi ad una singola unità fisica di riferimento (di seguito: UFR), senza procedere a misurazioni dirette” (cfr. artt. 3 e 4).

L’art. 4, co. 4, lett. c), d.lgs. 30 maggio 2008, n. 115, attuativo della dir. 2006/32/CE in materia di “efficienza degli usi finali dell’energia” e di “servizi energetici”, ha demandato all’Enea (Unità di efficienza energetica) il compito di predisporre (conformemente alla dir. 2006/32 cit.) “proposte tecniche per la definizione dei metodi per la misurazione e la verifica del risparmio energetico ai fini della verifica del conseguimento degli obiettivi indicativi nazionali, da approvarsi secondo quanto previsto dall’articolo 3, comma 2”, nonché di definire in tale ambito “metodologie specifiche per l’attuazione del meccanismo dei certificati bianchi, approvate con le modalità di cui all’articolo 3, comma 2, con particolare riguardo allo sviluppo di procedure standardizzate che consentano la quantificazione dei risparmi senza fare ricorso a misurazioni dirette” (enf. agg.;
ai sensi di detto art. 3, co. 2, lett. b, “ai fini della misurazione del contributo delle diverse misure di risparmio energetico agli obiettivi nazionali” si applicano “per la misurazione e la verifica del risparmio energetico, i metodi approvati con decreti del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare”, su proposta di Enea e secondo le modalità di cui all’all. IV dir. 2006/32/CE).

In materia di “efficienza energetica”, l’art. 30, co. 1, lett. a), d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 – richiamata l’“esigenza di procedere in tempi brevi all’attuazione delle attività” previste dal d.lgs. n. 115/08 cit. “ai fini del conseguimento degli obiettivi congiunti di sviluppo delle fonti rinnovabili e promozione dell’efficienza energetica” – ha demandato a Enea di effettuare le attività in esso previste, tra cui in particolare, ai sensi dell’art. 4, co. 4, lett. c), d.lgs. n. 115/08 cit., quella di redigere e trasmettere al Ministero dello sviluppo economico “almeno 15 schede standardizzate per la quantificazione dei risparmi nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi, con particolare riguardo ai seguenti settori/interventi: […] viii. apparecchiature ad alta efficienza per il settore residenziale, terziario e industriale, quali ad esempio gruppi frigo, unità trattamento aria, pompe di calore, elettrodomestici anche dotati di etichetta energetica;
l’ENEA sviluppa procedure standardizzate che consentano la quantificazione dei risparmi con l’applicazione di metodologie statistichee senza fare ricorso a misurazioni dirette” (enf. agg.).

Con deliberazione 27 ottobre 2011, EEN 9/11, l’Autorità per l’energia elettrica e il gas ha approvato le “nuove Linee guida” (in sostituzione di quelle allegate alla delib. n. 103/03) aventi a oggetto, tra l’altro, la “definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica” (per l’ultrattività di dette Linee guida ai sensi dell’art. 6, co. 2, d.m. 28.12.2012, v. di questa Sezione, ex aliis, la sent. 11 luglio 2017, n. 8204).

L’art. 4 ribadisce la disciplina dei “metodi di valutazione standardizzata”, i quali “consentono di quantificare il risparmio specifico lordo annuo dell’intervento attraverso la determinazione dei risparmi relativi ad una singola unità fisica di riferimento (di seguito: UFR), senza procedere a misurazioni dirette” (co. 4.1).

La disposizione precisa, ancora:

- co. 4.2: che “l’UFR, il risparmio specifico lordo annuo conseguibile per UFR (di seguito: RSL), i valori dei coefficienti di addizionalità e di durabilità vengono definiti per ogni tipologia di intervento attraverso apposite schede tecniche per la quantificazione dei risparmi, emanate a seguito di consultazione pubblica (di seguito: schede tecniche di valutazione standardizzata). […]”;

- co. 4.3: che dette schede “possono essere aggiornate alla luce dell’evoluzione normativa, tecnologica e del mercato, previa consultazione dei soggetti interessati entro il 28 febbraio ovvero entro il 31 agosto di ogni anno. Le versioni aggiornate delle schede tecniche si applicano a tutte le richieste di verifica e certificazione presentate in data posteriore, rispettivamente, al 30 giugno ovvero al 31 dicembre del medesimo anno. Per aggiornamento si intende la modifica parziale o totale del contenuto della scheda tecnica, ovvero la sua revoca. Il mero recepimento di obblighi o di standard tecnici minimi definiti per legge non costituisce aggiornamento di schede tecniche”;

- co. 4.4: che “per i progetti standardizzati la quota di risparmio netto integrale riconosciuta nell’ambito della richiesta di verifica e certificazione […] è calcolata come prodotto del numero di UFR oggetto dell’intervento, del RSL di cui al precedente comma 4.2, del coefficiente di addizionalità e del coefficiente di durabilità, a decorrere dall’inizio del semestre nel corso del quale la richiesta stessa è stata presentata (nel seguito: periodo di riferimento della richiesta)”.

Il successivo art. 13, sulla “Documentazione da trasmettere per le verifiche e le certificazioni”, prevede che per i “progetti standardizzati” i richiedenti inoltrino, tra l’altro:

- lett. f): il “prospetto di rendicontazione, per ogni tipologia di intervento inclusa nel progetto, riepilogativo della procedura di calcolo e dei risparmi di cui si richiede la verifica e certificazione, includendo almeno le seguenti informazioni:

i. data di prima attivazione dell’intervento;

ii. numero di UFR oggetto dell’intervento;

iii. risparmio specifico lordo per UFR così come determinato nelle schede tecniche di valutazione standardizzata di cui all’articolo 4, comma 4.2;

iv. risparmio totale lordo attribuibile all’intervento nel periodo di riferimento della richiesta di verifica e di certificazione;

v. quota di risparmio netto integrale attribuibile all’intervento nel periodo di riferimento della richiesta di verifica e di certificazione”;

- lett. g): il “risparmio totale netto attribuibile al progetto nel periodo di riferimento della richiesta di verifica e di certificazione”.

L’art. 12, co. 1, d.m. 28.12.2012, “approvazione nuove schede”, dispone che “Ai sensi dell’art. 30, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 28/2011 sono approvate le schede tecniche predisposte dall’ENEA di cui all’allegato 1 del presente decreto”. I successivi commi 2 e 3 disciplinano le modalità di introduzione di nuove schede.

La scheda tecnica 40E è inclusa in detto all. 1.

Va precisato, da ultimo, che con il d.m. 22.12.2015 (recante “Revoca e aggiornamento delle schede tecniche del meccanismo di incentivazione dei certificati bianchi”) questa scheda è stata revocata, sulla premessa (tra le altre) che “il meccanismo dei «certificati bianchi» trae le proprie coperture a valere sulle tariffe dell’energia elettrica e del gas e che si rende necessario evitare il rischio di sovraincentivazione dell’intervento di efficienza energetica, coerentemente con i principi di economicità e buon andamento della pubblica amministrazione” e considerata “l’esigenza di garantire il pieno rispetto dei meccanismi incentivanti alla disciplina comunitaria sugli Aiuti di Stato in materia di energia ed ambiente, la quale espressamente vieta la sovra remunerazione dei costi sostenuti per gli interventi di efficienza energetica, al fine di evitare il rischio di future procedure di infrazione nei confronti dell’Italia”.

2.2. Dal riportato quadro normativo si evince che il “metodo di valutazione standardizzata”, introdotto nel 2002 e confermato dalla disciplina susseguitasi nel tempo, prescinde totalmente dall’effettuazione di “misurazioni dirette”, non venendo in alcun modo contemplata la rilevanza di dati diversi da quelli contenuti nelle singole “schede tecniche”.

Esso permette di stabilire a priori il risparmio ottenibile per ciascuna “unità fisica di riferimento”, da intendere come “il prodotto, l’apparecchio, il componente di impianto o la grandezza fisica definita ai fini della valutazione del risparmio indicata nelle schede tecniche di valutazione standardizzata” (v. art.