TAR Brescia, sez. I, sentenza 2016-01-27, n. 201600170

N. 00170/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00319/2013 REG.RIC.

N. 00322/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 319 del 2013, proposto da:
C L, C V, P B, P P, O V, F GLLINI, D T, F T, L F, F S, rappresentati e difesi dagli avv. R F S e G B, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Moretto 56;

contro

COMUNE DI REDONDESCO, rappresentato e difeso dall'avv. M P, con domicilio presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;

nei confronti di

CONSORZIO STRADE VICINALI AD USO PUBBLICO DI REDONDESCO, non costituitosi in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 322 del 2013, proposto da:
VILMA ZANELLA, rappresentata e difesa dall'avv. Marika Dolci, con domicilio eletto presso l’avv. Chiara Nicoli in Brescia, via Einaudi 26;

contro

COMUNE DI REDONDESCO, rappresentato e difeso dall'avv. M P, con domicilio presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;

nei confronti di

CONSORZIO STRADE VICINALI AD USO PUBBLICO DI REDONDESCO, non costituitosi in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 319 del 2013:

- della deliberazione consiliare n. 44 del 28 novembre 2012, con la quale è stato approvato lo statuto del “Consorzio Strade Vicinali ad Uso Pubblico di Redondesco”;

quanto al ricorso n. 322 del 2013:

- della deliberazione consiliare n. 44 del 28 novembre 2012, con la quale è stato approvato lo statuto del “Consorzio Strade Vicinali ad Uso Pubblico di Redondesco”;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Redondesco;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2015 il dott. M P;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Redondesco, con deliberazione consiliare n. 44 del 28 novembre 2012, ha approvato il nuovo statuto del “Consorzio Strade Vicinali ad Uso Pubblico”, istituito ai sensi degli art. 1, 2, 5 del DL Lgt. 1 settembre 1918 n. 1446, e dell’art. 14 della legge 12 febbraio 1958 n. 126. Nello statuto è stato inserito il nuovo elenco delle strade vicinali soggette al pubblico transito.

2. Lo statuto e il relativo elenco sostituiscono i corrispondenti atti approvati dal Comune con le deliberazioni consiliari n. 69 e 70 del 20 marzo 1990, modificati con le deliberazioni consiliari n. 54 e 55 del 20 dicembre 2003. Una successiva modifica, introdotta con deliberazione del commissario straordinario n. 10 del 24 marzo 2011 e basata sulla relazione tecnica dell’ing. G F, è stata annullata in autotutela con deliberazione consiliare n. 42 del 21 settembre 2011 (l’annullamento era finalizzato a consentire a tutti gli utenti delle strade vicinali l’effettiva partecipazione al procedimento).

3. In sintesi, nel 1990 erano state classificate a uso pubblico 19 strade vicinali ( Barchetto, Bosco, Bologne S. Cassiano, Pozzo, Rosario, S. Pietro Santuario, Cinzia, Bologne Mezzastrada, Bologne Gornino, S. Pietro Bellacqua, Brede, S. Zeno, Buca, Fienili Bassi, Merighi, Malpasciuto, Piva, Feniletto, Gerole );
nel 2003 il numero è stato ridotto a 7, con una diversa individuazione dei tratti stradali ( Bologne S. Cassiano, S. Pietro Santuario, Feniletto Malcantone tratto-1, Campi Bonelli, Obicelli, Buca e Covelli, Brede );
nel 2011 sono invece stati individuati 19 tratti stradali a uso pubblico ( Bologne S. Cassiano, S. Pietro Santuario, Feniletto Malcantone tratto-1, Campi Bonelli, Obicelli, Buca e Covelli, Brede, S. Pietro Bellacqua, Fienili, Barchetto, Pozzo, Rosario, Cinzia, Bologne Mezzastrada, Bologne Gornino, S. Zeno, Buca, Gerole, Tartarello );
infine, nel 2012, con la deliberazione consiliare n. 44/2012, previa verifica tecnica dell’ing. F, sono state classificate a uso pubblico 18 strade vicinali ( Bologne S. Cassiano, S. Pietro Santuario, Feniletto Malcantone, Campi Bonelli, Obicelli, Buca e Covelli, S. Pietro Bellacqua, Fienili, Barchetto, Pozzo, Rosario, Cinzia, Bologne Mezzastrada, Bologne Gornino, S. Zeno, Buca, Gerole, Tartarello ).

4. L’art. 9 del nuovo statuto pone il 40% delle spese consortili a carico del Comune e il restante 60% a carico dei consorziati. Per la ripartizione dell’onere tra questi ultimi sono individuati cinque parametri (superficie dei terreni con accesso sulla strada vicinale, fabbricati abitati, fabbricati non abitati ma in uso al fondo, strutture e aree di uso pubblico o di pubblico transito, attività svolte). In particolare, per le attività diverse dall’agricoltura è prevista una compartecipazione in misura tripla. Se un terreno ha accessi su più strade vicinali, il criterio di ripartizione è rimesso al consiglio di amministrazione del Consorzio. I progetti dei lavori relativi a ciascuna strada devono essere approvati da un numero di utenti della strada con almeno i 600/1000 della spesa totale (compreso il concorso del Comune, pari a 400/1000).

5. L’art. 14 del nuovo statuto, nel disciplinare l’assemblea generale e l’assemblea delle singole strade, consente la delega, purché scritta, ma solo a favore di un altro consorziato, nonché a favore del coniuge o di parenti fino al terzo grado.

6. Contro il nuovo statuto del Consorzio, e contro la nuova classificazione delle strade vicinali, hanno proposto impugnazione i signori Carlo Leonardi, Carla Visentini, Paolo Bazzotti, Pierluigi Patander, Ornella Varini, Franco Gollini, Domizio Tomasi, Fiorenzo Tomasi, Luisa Ferretti, Franca Sassi, proprietari di fondi su cui insistono alcune delle strade vicinali classificate a uso pubblico.

7. Nel ricorso, notificato il 14 marzo 2013 e depositato il 9 aprile 2013 (ricorso n. 319/2013), sono formulati vari profili di censura, che si possono così riassumere: (i) violazione delle garanzie procedimentali di cui all’art. 2 del DL Lgt. 1446/1918;
(ii) carenza dei presupposti e difetto di motivazione, in quanto non vi sarebbero indizi da cui si possa desumere il carattere pubblico della viabilità sulle strade vicinali in questione (v. relazione tecnica dell’arch. L G e del geom. R T);
(iii) violazione del diritto di rappresentanza, a causa delle restrizioni imposte alla delega assembleare (v. art. 14 dello statuto).

8. Un altro proprietario di terreni con accesso sulle strade vicinali, la signora V Z, ha presentato impugnazione contro la deliberazione consiliare n. 44/2012, con atto notificato il 14 marzo 2013 e depositato il 9 aprile 2013 (ricorso n. 322/2013).

9. Le censure sono in gran parte sovrapponibili o analoghe a quelle dell’altro ricorso (per gli aspetti tecnici, v. relazione del geom. C P). Vi sono però due profili ulteriori: (i) violazione dell’art. 51 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 (All. F), in quanto nella disciplina di ripartizione degli oneri (v. art. 9 dello statuto) non viene utilizzato il criterio dell’uso effettivo della strada vicinale;
(ii) travisamento dei fatti, in quanto tra tutti i mappali della ricorrente solo il n. 33 ha l’accesso diretto sulla strada vicinale Buca e Covelli , mentre agli altri si accede dalla strada vicinale Coello , non classificata tra quelle soggette al pubblico transito.

10. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione di entrambi i ricorsi.

11. In data 10 marzo 2015 il sindaco ha depositato una relazione illustrativa, secondo quanto richiesto dal TAR con le ordinanze interlocutorie n. 1177 e 1178 del 6 novembre 2014. I ricorrenti del ricorso n. 319/2013 hanno replicato con una nuova relazione tecnica dell’arch. Gandolfi, depositata il 16 settembre 2015.

12. Vista la stretta connessione delle questioni proposte, i due ricorsi devono essere riuniti e trattati congiuntamente.

13. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sulla giurisdizione

14. A proposito della giurisdizione, si osserva che la presente controversia riguarda, da un lato, l’approvazione di un nuovo statuto per un consorzio che gestisce le strade vicinali soggette al pubblico transito, e dall’altro la ricognizione di tali strade all’interno dello statuto stesso. Per entrambe le questioni la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo, venendo in esame un provvedimento che definisce, sulla base di poteri autoritativi, quale sia l’interesse pubblico viabilistico in relazione alla rete stradale minore.

15. Non viene attratta nella controversia alcuna questione privatistica, né relativamente alla proprietà del sedime stradale, né sotto il profilo dell’esistenza di servitù di transito a favore di altri fondi. Il Comune ha infatti operato sul fondamento dell’art. 14 della legge 126/1958, ossia come ente responsabile dei diritti pubblici di transito sulle strade vicinali. In questa prospettiva, l’accertamento di un uso pubblico sulle strade vicinali ha il valore di un atto regolatorio vincolante per i privati. La legittimità di tale accertamento dipende dal corretto utilizzo dei principi amministrativi in materia di strade pubbliche.

Sulla procedura di approvazione dello statuto

16. I ricorrenti lamentano la mancata applicazione dell’art. 2 del DL Lgt. 1446/1918, ma la norma descrive in realtà la procedura che deve essere seguita nel caso in cui il consorzio sia promosso da alcuni utenti delle strade vicinali. Tale disciplina non è estensibile per analogia quando l’iniziativa di costituire il consorzio, o di cambiarne le regole, sia assunta direttamente dall’amministrazione in esecuzione dell’obbligo stabilito dall’art. 14 della legge 126/1958.

17. Nella fattispecie del consorzio obbligatorio, che è quella oggetto del presente giudizio, valgono le regole generali sulla partecipazione procedimentale. L’amministrazione è quindi tenuta a coinvolgere gli interessati come gruppo, e a fornire in via preliminare ogni utile informazione, per consentire un dibattito informato e arrivare poi a una decisione che tenga conto di ogni possibile contributo istruttorio. Nello specifico, questo è avvenuto con le riunioni convocate dal sindaco nel giugno 2012 per la presentazione del nuovo statuto (v. doc. 6 del Comune).

Sulla classificazione a uso pubblico

18. Una strada vicinale è soggetta al pubblico transito quando può essere percorsa indistintamente da tutti i cittadini, per una molteplicità di usi, e con una pluralità di mezzi (v. TAR Brescia 11 novembre 2008 n. 1602).

19. Non può essere negata la presenza del pubblico transito solo perché materialmente la strada vicinale si presenta disagevole in alcuni tratti e poco frequentata nel complesso. Non è neppure rilevante il numero ordinario di utilizzatori. Tutte queste sono situazioni di mero fatto, talvolta occasionali, e comunque reversibili. A maggior ragione, non è necessario che siano già presenti le caratteristiche tecniche codificate nel DM 5 novembre 2001 ( Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade ). Questa disciplina vale integralmente solo per le nuove strade, ed è un punto di riferimento per i lavori di sistemazione strutturale, peraltro con la condizione implicita che la situazione materiale dei luoghi consenta di effettuare gli interventi di adeguamento.

20. Contrariamente alle servitù reciproche dei frontisti e alla comunione ex collatione privatorum agrorum , dove i proprietari, mediante comportamenti ripetuti nel tempo, limitano il proprio diritto e si fanno reciproche concessioni per raggiungere i rispettivi fondi, la presenza di un pubblico transito richiede che sia individuato almeno un elemento riconducibile a un uso collettivo. Gli elementi utili a tale scopo sono vari e non tassativi. Devono comunque rivelare che il passaggio sulla strada non avviene solo per la coltivazione del fondo, ma per curare interessi più ampi, connessi alla partecipazione alla vita sociale. Se questi elementi sono stabilizzati e risalenti nel tempo costituiscono anche prova del titolo del pubblico transito, il quale normalmente consiste nella protrazione dell’uso ab immemorabili .

21. Il principale elemento che identifica la soggezione al pubblico transito è il collegamento con la viabilità comunale e provinciale, circostanza che fa presumere l’utilizzazione delle strade vicinali come percorsi di completamento della rete viaria principale. Sono indicatori utili anche la vicinanza a edifici o spazi di interesse civile o religioso, la presenza sul percorso di aggregati abitativi più ampi delle cascine isolate, e il collegamento con il reticolo idrico minore, la cui gestione è tradizionalmente considerata di interesse pubblico. Possono infine valere anche indicatori più recenti, come le infrastrutture per servizi pubblici. In questo caso, la natura pubblica del transito deriva dall’irreversibile trasformazione dei luoghi in seguito alla realizzazione dell’opera.

22. Nello specifico, la documentazione tecnica elaborata dal Comune (e sintetizzata nella relazione del sindaco depositata il 10 marzo 2015) sembra idonea a individuare per ciascuna strada vicinale uno o più elementi riconducibili a un uso collettivo. In particolare:

(a) strada Bologne S. Cassiano : collega una strada comunale e l’abitato di Bologne Alte con la rete delle strade vicinali del Comune di Mariana Mantovana;

(b) strada S. Pietro Santuario : è il collegamento tra la strada provinciale e il romitorio di S. Pietro Santuario;

(c) strada Feniletto Malcantone : assieme alla strada Tartarello collega ad anello due punti della ex strada provinciale, all’altezza del cimitero comunale;

(d) strada Campi Bonelli : collega la ex strada provinciale allo storico santuario dei Campi Bonelli;

(e) strada Obicelli : collega l’abitato al depuratore intercomunale;

(f) strada Buca e Covelli : collega la strada provinciale con una strada comunale, e si presenta completamente asfaltata;

(g) strada S. Pietro Bellacqua , collega la strada provinciale con una strada comunale, e si inserisce nel reticolo idraulico;

(h) strada Fienili : forma un anello con la strada provinciale, ed è affiancata da importanti fossi di irrigazione e scolo;

(i) strada Barchetto : collega strade comunali e la strada vicinale Bologne S. Cassiano , ed è affiancata da fossi di irrigazione e scolo;

(j) strada Pozzo : collega una strada comunale e la strada vicinale Bologne Gornino , ed è affiancata da fossi di irrigazione e scolo;

(k) strada Rosario : collega una strada comunale con l’incrocio tra le strade vicinali Cinzia e Bologne Mezzastrada , ed è affiancata da fossi di irrigazione e scolo;

(l) strada Cinzia : è il proseguimento della strada vicinale Bologne Mezzastrada , e chiude ad anello le strade vicinali sulla strada comunale;

(m) strada Bologne Mezzastrada : connette tre strade vicinali completandone il reticolo, ed è affiancata da fossi di irrigazione e scolo;

(n) strada Bologne Gornino : connette due strade comunali intersecando altre strade vicinali, ed è affiancata da fossi di irrigazione e scolo;

(o) strada S. Zeno : connette la strada vicinale Buca e Covelli con una strada comunale;

(p) strada Buca : si collega alla strada vicinale Buca e Covelli , ed è affiancata da fossi di irrigazione e scolo;

(q) strada Gerole : connette la ex strada provinciale, all’altezza del cimitero comunale, con la viabilità del Comune di Acquanegra sul Chiese;

(r) strada Tartarello : in congiunzione con la strada vicinale Feniletto Malcantone si innesta in due diversi punti della ex strada provinciale.

Sulla partecipazione al Consorzio

23. Una volta accertato il presupposto per la costituzione di un consorzio di gestione delle strade vicinali soggette al pubblico transito, è necessario verificare la legittimità dell’individuazione dei consorziati e dei criteri di riparto della spesa consortile.

24. Per quanto riguarda il primo problema, non si ritiene condivisibile la tesi esposta nel ricorso n. 322/2013, in base alla quale potrebbero essere coinvolti solo i proprietari dei fondi con accesso posizionato direttamente sulla strada vicinale. In realtà, l’art. 51 comma 1 della legge 2248/1865 (all. F) pone l’obbligo di riparazione e conservazione delle strade vicinali a carico di quanti ne fanno uso per recarsi alle loro proprietà, indipendentemente dalla circostanza che i fondi siano contigui alla strada. Spetta quindi all’amministrazione stabilire, in base all’esperienza e allo stato dei luoghi, se un terreno sia collegato all’una o all’altra delle strade vicinali che servono una determinata zona. Non contano le preferenze dei proprietari, che potrebbero anche essere opportunistiche. Occorre invece valutare il percorso più diretto e funzionale, ossia quello che (se non vi fosse l’obbligo di partecipare alle spese consortili) qualunque proprietario utilizzerebbe per raggiungere il fondo.

25. Fatta questa premessa, non sembra, nello specifico, che la scheda della strada vicinale Buca e Covelli contenga un’individuazione arbitraria dei mappali di pertinenza. Appare irrilevante che per raggiungere il fondo non adiacente alla strada vicinale il proprietario debba percorrere anche altre strade minori, non soggette al pubblico transito.

26. Relativamente ai criteri di riparto delle spese consortili, invece, la tesi del ricorso n. 322/2013 appare condivisibile, con alcune precisazioni.

27. I criteri codificati nei primi due commi dell’art. 9 dello statuto del Consorzio applicano in modo solo parziale i due principi rinvenibili nella legislazione, che sono (a) l’uso delle strade vicinali e (b) il “ consumo notevole ” delle stesse (v. art. 9 del DL Lgt. 1446/1918). L’uso può essere considerato proporzionale alla superficie dei terreni, ma questo è solo il dato di partenza, che deve essere ponderato per individuare (o approssimare) il grado effettivo di utilizzazione delle strade vicinali da parte dei proprietari dei fondi (per l’uso collettivo interviene invece il contributo del Comune).

28. È quindi corretto tenere conto dell’insistenza di edifici, e della destinazione urbanistica degli stessi, nonché del fatto che siano o meno abitati o utilizzati da un certo tempo. Ma è parimenti necessario valutare la frequenza e l’intensità con cui le strade vicinali sono utilizzate dai proprietari dei fondi. La situazione del proprietario che non svolge attività agricola, o comunque ha rinunciato a coltivare un determinato terreno, è evidentemente diversa da quella dell’imprenditore agricolo in attività che utilizza sistematicamente le strade vicinali con trattori e altri mezzi agricoli. Ancora diversa è la situazione degli imprenditori non agricoli, particolarmente quando percorrano le strade vicinali con mezzi pesanti. La regolamentazione comunale deve essere in grado di identificare con ragionevole precisione i soggetti che fanno un consumo notevole delle strade vicinali. Il peso economico deve infatti gravare in misura maggiore su chi ha maggiori responsabilità nella causazione delle spese di manutenzione e riparazione. Vi sono poi margini (utilizzabili discrezionalmente dall’amministrazione) per attenuare l’onere a favore dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse.

29. Infine, occorre sottolineare che i fondi devono essere associati a una specifica strada vicinale, per non moltiplicare gli oneri a carico dei proprietari. Pertanto, non è possibile rimettere al consiglio di amministrazione del Consorzio il potere di individuare ulteriori criteri di imputazione delle spese consortili nel caso in cui un terreno abbia accessi su strade vicinali diverse. Il compito del consiglio di amministrazione è piuttosto quello di ripartire la spesa tra più strade vicinali interessate da uno stesso intervento avente carattere unitario, ad esempio quando una strada sia la prosecuzione dell’altra.

Sulla facoltà di delega

30. La limitazione della facoltà di delega prevista dall’art. 14 dello statuto per la partecipazione alle assemblee appare legittima. L’inserimento dei proprietari nei consorzi che gestiscono le strade vicinali soggette al pubblico transito non è espressione dei sottostanti diritti privatistici, ma è una forma di coinvolgimento obbligatorio in un progetto con caratteri di mutualità. Di conseguenza, la disciplina che può essere richiamata per analogia, quanto alle procedure di formazione della volontà consortile, è quella delle società cooperative.

31. Al riguardo, gli art. 2372 e 2539 del codice civile prevedono direttamente delle limitazioni al potere di rappresentanza, e consentono allo statuto di introdurre ulteriori restrizioni.

Conclusioni

32. Il ricorso n. 319/2013 deve essere respinto, e lo stesso vale per il ricorso n. 322/2013, per la parte in cui contiene argomenti sovrapponibili o analoghi.

33. Il ricorso n. 322/2013 deve invece essere accolto in relazione alla censura che tratta della ripartizione delle spese consortili, come precisato ai punti precedenti. Di conseguenza, viene annullato l’art. 9 dello statuto del Consorzio, limitatamente ai primi due commi. L’effetto conformativo della pronuncia vincola il Comune a elaborare una nuova disciplina del riparto delle spese consortili, con criteri rispettosi delle indicazioni sopra esposte, e previa interlocuzione pubblica con tutti i soggetti interessati. Il termine ragionevole per l’approvazione della nuova disciplina è fissato in sei mesi dal deposito della presente sentenza.

34. Il carattere limitato e parziale dell’accoglimento e la complessità dei problemi posti dalla gestione delle strade vicinali consentono l’integrale compensazione delle spese di giudizio in entrambi i ricorsi.

35. Il contributo unificato del ricorso n. 322/2013 è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6- bis .1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.