Pubblicato il 14/05/2024

N. 09512/2024 REG.PROV.COLL.

N. 11911/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 11911 del 2019, proposto da:
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M G, F G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio M G in Roma, corso Vittorio Emanuele II 187;

contro

Autorità per Le Garanzie Nelle Comunicazioni - Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della DELIBERA AGCOM -OMISSIS- AVENTE AD OGGETTO LA IRROGAZIONE DI SANZIONI PER VIOLAZIONE DELLA DIRETTIVA SULLE CARTE DI SERVIZI.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni – Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 aprile 2024 la dott.ssa Rita Luce e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società -OMISSIS- ha provveduto a emanare la Carta dei Servizi Postali che è accessibile sul sito web “-OMISSIS-”, cliccando alla voce “chisiamo” e poi alla sottovoce “Carta della qualità -OMISSIS-” e ivi scaricabile.

L’AGCOM, con atto n. -OMISSIS-, del 23 aprile 2019, ha contestato alla società la mancanza della modulistica per la domanda di conciliazione e risoluzione delle controversie dinanzi all’Autorità e la mancanza della numerazione telefonica gratuita per i servizi di assistenza clienti.

La ricorrente ha presentato, con nota del 16 maggio 2019, le proprie osservazioni.

Con determina n. -OMISSIS- l’Autorità ha confermato gli addebiti di violazione dell’art 7, comma 2 e dell’art. 8, comma 3, lett. f) dell’allegato A alla citata delibera n. 413/14/CONS e violazione del combinato disposto dell’art. 8, comma 1, comma 3, lett. e) e comma 5, dell’allegato A alla citata delibera n. 413/14/CONS, applicando la sanzione di euro 60.000,00.

La società ha impugnato la suindicata determina chiedendone l’annullamento.

Si è costituita in giudizio la AGCOM chiedendo il rigetto del ricorso.

Pervenuta alla udienza pubblica di smaltimento del 19 aprile 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è parzialmente fondato per le considerazioni che seguono.

In data 24 gennaio 2019, a seguito di attività di vigilanza svolta per la verifica del rispetto della citata “Direttiva” è emerso che sul sito web di -OMISSIS-, il cui marchio è di proprietà della società -OMISSIS-, società titolare di licenza individuale e di autorizzazione generale per l’offerta al pubblico di servizi postali, non risultavano pubblicate le informazioni a tutela dei clienti, relative:

- alla modulistica per presentare la domanda di conciliazione e il formulario per la risoluzione

delle controversie dinnanzi all’Autorità ai sensi della delibera n. 184/13/CONS;

- ai riferimenti di servizi gratuiti per assistenza clienti ma al contrario viene indicato un numero non gratuito (-OMISSIS-);

In considerazione di tali mancanze, sono state contestate alla Società le seguenti violazioni:

1) violazione dell’art 7, comma 2 e dell’art. 8, comma 3, lett. f) dell’allegato A alla delibera n. 413/14/CONS;

2) violazione del combinato disposto dell’art. 8, comma 1, comma 3, lett. e) e comma 5, dell’allegato A alla delibera n. 413/14/CONS.

Sul punto, la società ricorrente sostiene che la violazione era stata accertata in sede preistruttoria in data 24 gennaio 2019 ma era, poi, venuta meno a distanza di poco tempo ovvero in data 21 maggio 2019, e, quindi, prima dell’adozione della delibera impugnata. Nella stessa determina impugnata, infatti, l’Autorità contestava alla ricorrente la mancanza della modulistica per la domanda di conciliazione e di quella per la risoluzione delle controversie dinanzi all’Autorità, riferendo che “all’epoca della consultazione del sito da parte dei competenti uffici dell’Autorità, svolta in data 24 gennaio 2019, come riportato nella relazione sulle risultanze preistruttorie nonché nel citato atto di contestazione, non risultavano presenti i suddetti moduli” (v. atto impugnato, pag. 4).

Però subito dopo l’Autorità precisava che “Da una verifica effettuata in data 4 luglio 2019, tale documentazione risulta effettivamente presente”.

In data 21.5.2019 la ricorrente trasmetteva via PEC all’Autorità gli scritti difensivi nei quali ha attestato con relativi allegati la presenza della modulistica sul sito.

L’Autorità, quindi, aveva definitivamente ingiunto la sanzione pecuniaria di euro 10.000 senza tenere in alcun conto il fatto che la violazione era stata integralmente rimossa mediante l’addizione della modulistica conforme a quanto prescritto dalla medesima Autorità.

Il motivo è infondato.

Nelle Linee guida sulla quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’AGCOM (delibera n. 265/15/CONS) si legge, all’articolo 3.2, che: “L’importo base della sanzione può, e non necessariamente deve, essere aumentato o diminuito in considerazione dell’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione da parte dell’agente stesso”;
nell’applicazione del criterio “può inoltre assumere rilievo il momento storico (prima

o dopo l’avvio del procedimento sanzionatorio) in cui l’agente abbia concretamente intrapreso le iniziative finalizzate alla rimozione o attenuazione delle conseguenze della violazione da parte dell’agente stesso”.

Nel caso che ci occupa, AGCOM ha accertato che, all’epoca della consultazione del sito da parte dei suoi Uffici, avvenuta in data 24 gennaio 2019, non risultavano presenti sul sito web -OMISSIS- i moduli relativi relativa alla domanda di conciliazione dinanzi all’operatore postale e all’istanza per la presentazione della controversia all’Autorità. Risulta, altresì, che la Società ha provveduto alla rimozione della condotta illecita soltanto dopo l’avvio del procedimento sanzionatorio, ossia successivamente alla notifica dell’atto di contestazione, dandone informazione alla Autorità nei propri scritti difensivi in sede di contraddittorio procedimentale.

Di tali circostanze in fatto, non contestate dalla ricorrente, la AGCOM dà atto nel provvedimento impugnato con la conseguenza che il provvedimento gravato risulta congruamente motivato.

Il ravvedimento della società è stato comunque valutato dall’Autorità che ha irrogato una sanzione di diecimila euro, prossima al minimo edittale (cinquemila euro) in ragione dei criteri dettati dalle già citate Linee Guida di cui alla delibera 265/15/CONS.

Con riferimento alla seconda violazione, invece, la Autorità contesta alla ricorrente di aver fornito sul proprio sito un numero unico non gratuito per il servizio di assistenza clienti, in violazione di quanto previsto dal combinato disposto dell’art. 8, comma 1, comma 3, lett. e) e comma 5, della delibera n. 413/14/CONS recante “Direttiva generale per l’adozione da parte dei fornitori di servizi postali delle carte dei servizi”. Deduce, infatti, la AGCOM che “La possibilità, offerta da -OMISSIS- sul proprio sito, di fornire un contatto on-line alla clientela per ottenere informazioni sulle spedizioni, sulle informazioni commerciali e su eventuali segnalazioni o reclami, è una libera scelta della Società e certo non vale a compensare la circostanza che il servizio telefonico di assistenza sia a pagamento”. -OMISSIS-, in sostanza, mette a disposizione dell’utenza un numero telefonico, ma ciò non sarebbe sufficiente in quanto tale numero telefonico non risulta gratuito.

Sul punto, la ricorrente rileva che alcuna violazione sarebbe stata commessa, fornendo essa tutte le modalità di assistenza prescritte dall’art. 8, comma 1, della Direttiva.

Al riguardo, la Società richiama quanto previsto dall’articolo 8, comma 1, della Direttiva ai sensi della quale “Il servizio di assistenza è accessibile telefonicamente, anche nelle ore pomeridiane, nonché in via telematica tramite un apposito indirizzo di posta elettronica”. La Società riterrebbe di essere perfettamente adempiente. -OMISSIS- richiama, inoltre, quanto previsto dal comma 3 dell’articolo 8 della Direttiva ai cui sensi “I fornitori di servizi postali rendono disponibile sul proprio sito web, presso tutti i locali propri e dei soggetti di cui si avvalgono: … e) i riferimenti dei

servizi gratuiti di assistenza clienti”.

Ad avviso della Società il suddetto obbligo deve essere interpretato in via alternativa: l’operatore sarebbe tenuto a fornire gratuitamente il servizio di assistenza o telefonicamente o via posta elettronica. Non essendo ravvisabile alcuna disposizione normativa che specifichi che l’assistenza telefonica deve essere gratuita, -OMISSIS- sarebbe perfettamente adempiente, fornendo alla clientela un servizio di assistenza gratuita via posta elettronica, nonché un servizio di assistenza on -line (cliccando sulla voce -presente sul sito- Contattaci) per ottenere informazioni sulle spedizioni, sulle informazioni commerciali e su eventuali segnalazioni o reclami.

La stessa considerazione, ad avviso della parte, vale altresì per la presunta violazione del comma 5 dell’articolo 8, che prevede che “La comunicazione pubblicitaria può rinviare a servizi di assistenza clienti che comunichino all’utente, a titolo gratuito, tutte le informazioni sul servizio nelle modalità da quest’ultimo richieste” in quanto la Società comunicherebbe via posta elettronica all’utente tutte le informazioni richieste. Il cliente, in conclusione, ad avviso di -OMISSIS-, sarebbe perfettamente tutelato attraverso procedure trasparenti e facilmente accessibili.

Il motivo è infondato.

La Direttiva approvata con delibera n. 413/14/CONS. stabilisce che “I fornitori di servizi postali garantiscono un servizio di assistenza, adeguato alle esigenze degli utenti, per segnalare disservizi, ottenere informazioni sulle caratteristiche e sui prezzi dei servizi forniti, sulle modalità di fatturazione, sulle procedure di reclamo e di conciliazione. Il servizio di assistenza è accessibile telefonicamente, anche nelle ore pomeridiane, nonché in via telematica tramite un apposito indirizzo di posta elettronica. Il numero telefonico e l’indirizzo email di assistenza clienti sono indicati nel sito web del fornitore, nella carta dei servizi, nonché nei contratti e nella documentazione di fatturazione, laddove previste” (art 8 comma 1);
il comma 3 precisa che “i fornitori di servizi postali rendono disponibile sul proprio sito web, presso tutti i locali propri e dei soggetti di cui si avvalgono”, tra l’altro, “e) i riferimenti dei servizi gratuiti di assistenza clienti”.

A tutela degli utenti dei servizi postali, quindi, l’art. 8 della delibera AGCOM n. 413/14/CONS, impone ai fornitori di servizi postali di garantire un adeguato livello di assistenza clienti sicura e chiara, attraverso canali telefonici e telematici;
tale servizio di assistenza deve essere accessibile telefonicamente, anche nelle ore pomeridiane, nonché in via telematica, tramite un apposito indirizzo di posta elettronica. Il numero di telefono e l’indirizzo mail a cui inoltrare richieste e reclami deve poi essere indicato sul sito web del fornitore, nella carta dei servizi, nei contratti e eventuali documenti di fatturazione.

Ciò detto, come correttamente evidenziato dalla AGCOM nella determina impugnata, la Direttiva delinea due modalità di assistenza ai clienti, che vengono individuate nel servizio telefonico ed in quello telematico attraverso un apposito indirizzo di posta elettronica;
la Direttiva non prevede che tali forme di assistenza siano alternative. Deve inoltre sottolinearsi che la previsione della pubblicazione di un numero gratuito sul sito dell’operatore, nel contesto del citato articolo 8, va letta alla luce dell’obiettivo, esplicitato dalla predetta norma, che i fornitori di servizi postali garantiscano “un servizio di assistenza, adeguato alle esigenze degli utenti, per segnalare disservizi, ottenere informazioni sulle caratteristiche e sui prezzi dei servizi forniti, sulle modalità di fatturazione, sulle procedure di reclamo e di conciliazione”. Ed invero, l’articolo 8, comma 3, lett. e), della Direttiva, nell’elencare le informazioni che devono essere disponibili sul web, contempla inequivocabilmente servizi gratuiti di assistenza alla clientela.

Il Collegio è, dunque, dell’avviso, stante quanto appena evidenziato, che la conclusione della non necessaria gratuita del servizio telefonico non possa essere condivisa. La possibilità, offerta da -OMISSIS- sul proprio sito, quindi, di fornire un contatto on-line alla clientela per ottenere informazioni sulle spedizioni, sulle informazioni commerciali e su eventuali segnalazioni o reclami, è una libera scelta della Società e non può compensare la circostanza che il servizio telefonico di assistenza fornito ai clienti sia a pagamento.

Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente contesta, invece, l’entità della sanzione, irrogata da AGCOM, con riferimento alla seconda violazione, rilevando che, mentre nell’atto di contestazione era stata preannunciata una sanzione di 10.000 euro, nel provvedimento definitivo l’importo della sanzione era stato quintuplicato: tale incremento sarebbe vessatorio e rappresenterebbe una violazione del principio di imparzialità, di cui all’art. 97 della Costituzione. Sarebbe stato violato anche l’art. 11 della legge 689/1981, laddove imporrebbe all’Autorità di tenere conto, nella quantificazione della sanzione, “della personalità dell’agente”;
-OMISSIS-, infatti, non era mai stata destinataria di sanzioni, da parte della Autorità. La sanzione doveva essere, quindi, ridotta.

Sempre con riferimento alla entità della sanzione, la ricorrente deduce, ancora, con il quinto motivo di ricorso, che AGCOM, ai fini della determinazione della sanzione, avrebbe potuto prendere in considerazione soltanto il dato del fatturato relativo al settore postale, risultante dal detto bilancio 2018, che rappresenta un terzo di quello, preso a riferimento dalla Autorità.

A fronte della contestazione iniziale, quindi, ove era stato prospettato un addebito di complessivi euro 20.000,00 con applicazione del cumulo giuridico per due delle contestate violazioni, -OMISSIS- aveva presentato i propri scritti difensivi confidando nell’archiviazione o nell’accettazione degli impegni ad eliminare le violazioni, ed in ogni caso, a salvaguardia della sana gestione, aveva previsto in via del tutto cautelativa un accantonamento per euro 20.000,00. Invece, inaspettatamente, si trova a dover fronteggiare una voce di spesa triplicata.

In linea generale, i criteri generali di cui fare applicazione in sede di commisurazione delle sanzioni pecuniarie sono rinvenibili nell'ambito dell'art. 11 della l. 689 del 1981, per il quale, "nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche" (cfr. ex multis, Cons. St., Sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4799).

Orbene , nel caso in esame, con riferimento alla violazione dell’articolo 8, comma 1, comma 3, lett. e) e comma 5 della Direttiva, per avere la società ricorrente fornito, sul sito web, un numero non gratuito per il servizio di assistenza clienti, la Autorità ha rilevato, nel caso in esame, che “tale condotta rappresenta un aggravio ingiustificato, in termini economici, per la clientela che necessita di informazioni sul servizio, in quanto condiziona ad un onere aggiuntivo, e non previamente determinabile, l’esercizio del diritto ad ottenere informazioni sul servizio offerto”. Nel valutare, poi, la personalità dell’agente ovvero che “non risultano essere state irrogate, in precedenza, sanzioni specifiche da questa Autorità” e nel considerare le sue condizioni economiche, AGCOM ha ingiunto il pagamento della sanzione di euro 50.000.

Rileva il Collegio che, effettivamente, in sede di contestazione, AGCOM aveva prospettato, con riferimento specifico alla seconda violazione, l’importo di euro 10.000;
la sanzione applicata in via definitiva risulta, invece, di un importo ben maggiore. Una così marcata maggiorazione della somma ingiunta alla società- che risulta addirittura quintuplicata rispetto alla sua previsione originaria- appare irragionevole oltre che immotivata e, pertanto, suscettibile di annullamento.

Per tale ragione, il motivo di ricorso va in questi termini accolto con annullamento, in parte qua , della determina impugnata e con il conseguente onere della Autorità di rideterminarsi con precipuo riferimento all’ammontare della sanzione irrogata.

Non resta, a questo punto, che esaminare il quarto motivo di ricorso con il quale la ricorrente invoca l’errore sul fatto, esente da colpa, per escludere la punibilità della condotta;
dalla data di entrata in vigore della Direttiva sulle Carte di Servizi (2014), l’Autorità, infatti, non avrebbe sollevato alcun rilievo né posto in essere alcuna attività di orientamento e/ o interpretazione della Direttiva, per evitare errori da parte degli operatori.

Il motivo è infondato atteso che l’operatore postale non può lamentare una scarsa informazione da parte di AGCOM per giustificare una propria incolpevole ignoranza sugli obblighi derivanti dal titolo che lo abilita all’esercizio dell’attività postale;
l’art 11 del Regolamento sui titoli abilitativi (allegato A della delibera 129/15/Cons dell’11 marzo 2015), al comma 2 lett c), sancisce l’obbligo per il soggetto titolare di autorizzazione generale di rispettare le disposizioni della Direttiva Generale sulla Carta dei Servizi, adottata con Delibera 413/14/Cons.;
come rilevato dalla Autorità in sede difensiva, poi, la Direttiva sulle Carte di Servizi è, tra l’altro, disponibile sul sito web dell’Autorità fin dal 31 luglio 2014. L’adozione di tale delibera, inoltre, è stata preceduta dalla delibera n. 48/14/CONS del 30 gennaio 2014, recante: “Avvio del procedimento relativo alla direttiva generale per l’adozione da parte dei fornitori di servizi postali delle carte dei servizi”, con la quale è stato sottoposto a consultazione pubblica lo schema di direttiva. Al procedimento di consultazione hanno partecipato vari operatori postali e associazioni di questi ultimi le cui posizioni sono esplicitate nelle premesse della delibera 413/14/Cons.

Con l’ultimo motivo di ricorso, la ricorrente sostiene, infine, che l’interpretazione data dall’Autorità alle disposizioni recate dall’articolo 14 bis del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, rubricato: “Integrazione dei poteri dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni”, che prevedono l’applicabilità dell’istituto degli impegni esclusivamente al settore delle comunicazioni elettroniche, violerebbe gli articoli 3 e 97 della Costituzione;
la norma, come interpretata dall’Autorità, risulterebbe incostituzionale in quanto opererebbe una discriminazione tra gli operatori economici, pur essendo tutti vigilati dalla AGCOM, in violazione dell’art. 3 della Costituzione. Chiede, pertanto, a questo Tribunale di sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14 bis del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, rubricato: “Integrazione dei poteri dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni” viola gli artt. 3 e 97 della Costituzione laddove, riferendo la facoltà di presentazione degli impegni soltanto agli operatori del settore delle comunicazioni elettroniche, escludendo quelli del settore postale benché parimenti sottoposti alla vigilanza dell’AGCOM, violerebbe l’art. 3 della Costituzione.

Il motivo va respinto.

L’art. 13, comma 1, del Regolamento, in materia di impegni stabilisce che “Entro trenta giorni dalla notifica dell’atto di contestazione, a pena di decadenza, l’operatore al quale sia stata contestata una

violazione in materia di fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, purché abbia cessato la condotta oggetto di contestazione, può presentare alla Direzione competente una proposta preliminare di impegni, finalizzata a migliorare le condizioni della concorrenza nel settore rimuovendo le conseguenze anticompetitive dell’illecito attraverso idonee e stabili misure.”

L’articolo 13, dunque, consente espressamente il ricorso alla procedura di impegni solo con riferimento al settore delle comunicazioni elettroniche e risponde alla finalità di migliorare le condizioni della concorrenza sul mercato attraverso l’adozione di misure adeguate

Nel caso che ci occupa, la ricorrente, nei propri scritti difensivi, aveva esercitato la facoltà di presentazione degli impegni che però l’AGCOM non ha inteso accordare dando rilievo non solo alla circostanza che la medesima riguarda il solo settore delle comunicazioni elettroniche ma anche al fatto che l’istituto di cd. impegni risponde alla finalità di migliorare le condizioni della concorrenza sul mercato, mentre la contestazione che veniva mossa alla società riguardava la violazione di norme poste a tutela dell’utenza dei servizi postali.

Ciò detto, il Collegio è dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale prospettata dalla ricorrente non superi il vaglio della necessaria ammissibilità sotto il profilo della sua rilevanza nel caso di specie, posto che, anche a voler ammettere l’astratta applicabilità del regolamento al settore postale, la violazione di norme poste a tutela dell’assetto competitivo tra gli operatori non potrebbe comunque influire nel caso che ci occupa, nell’ambito del quale gli impegni presi dalla ricorrente risultano relativi al rispetto delle prescrizioni dettate a specifica tutela degli utenti (con precipuo riferimento alla visualizzazione dei moduli di conciliazione ed alla attivazione di un numero verde gratuito).

Sussistono giusti motivi, ad ogni modo, a fronte della particolarità della questione e del parziale accoglimento del ricorso, per compensare le spese del presente grado di giudizio.