Pubblicato il 07/07/2022

N. 09328/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01866/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1866 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
V C, rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Luca Giordano, 15;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

A) del decreto dirigenziale del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Ministero dell'Istruzione, prot. n. 1991 del 12 dicembre 2020 (successivamente comunicato), recante rigetto dell'istanza di riconoscimento della qualifica professionale conseguita in Romania per l'abilitazione all'insegnamento sulle classi comuni A-12 Discipline Letterarie nelle scuole secondarie di II grado, A-22 Italiano, Storia e Geografia nelle scuole secondarie di I grado, A-19 Filosofia e Storia;
B) del decreto dirigenziale del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Ministero dell'Istruzione, prot. n. 1995 del 12 dicembre 2020 (successivamente comunicato), recante accoglimento parziale dell'istanza di riconoscimento della qualifica professionale conseguita in Romania per l'abilitazione all'insegnamento sulla classe comune A-18 Filosofia e Scienze Umane, nella parte in cui dispone le misure compensative, siccome ingiustificate e comunque sproporzionate;
C) dei pareri tecnici, di data e protocollo sconosciuti, eventualmente acquisiti nel corso dell'istruttoria, nei quali vengono ravvisate differenze sostanziali dei percorsi formativi seguiti in Romania rispetto al TFA;
D) di qualsiasi altro atto premesso, connesso e/o consequenziale siccome lesivo dei diritti e degli interessi della ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Catanese Vanessa il 17/5/2021:

D) della nota dirigenziale del Ministero dell'Istruzione – Direzione Generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. n. 5758 del 18 marzo 2021, recante relazione sui fatti di causa alla Difesa Erariale, depositata in giudizio in data 24 marzo 2021;
E) del parere tecnico relativo alla valutazione del percorso formativo rumeno seguito dal ricorrente, già impugnato nel ricorso introduttivo, depositato in giudizio in data 24 e 29 marzo 2021, in quanto irrimediabilmente invalido per vizi sostanziali e formali;
F) di qualsiasi ulteriore atto premesso, connesso e/o consequenziale siccome lesivo del diritto del ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2022 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con atto introduttivo del giudizio parte ricorrente chiedeva l’annullamento di due decreto dirigenziali del Ministero intimato: l’uno (prot. n. 1991 del 12 dicembre 2020) di rigetto dell'istanza di riconoscimento della qualifica professionale conseguita in Romania per l'abilitazione all'insegnamento sulle classi comuni A-12 Discipline Letterarie nelle scuole secondarie di II grado, A-22 Italiano, Storia e Geografia nelle scuole secondarie di I grado, A-19 Filosofia e Storia;
l’altro (prot. n. 1995 del 12 dicembre 2020) di accoglimento parziale dell’istanza di riconoscimento della qualifica professionale conseguita in Romania per l’abilitazione all’insegnamento sulla classe di concorso A18 Filosofia e Scienze umane nella parte in cui dispone le misure compensative ai sensi del D.Lgs 206/2007 consistenti nel superamento di una prova attitudinale articolata in due distinti esami (scritto e orale), interamente incentrati sulla materia disciplinare ovvero al compimento di un tirocinio di adattamento biennale per un monte ore complessivo di 600 ore.

1.1 Si costituiva il Ministero resistente chiedendo il rigettarsi del ricorso.

1.2 Con ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente impugnava altresì la relazione depositata in giudizio dall’Amministrazione, nonché il parere tecnico relativo alla valutazione del percorso formativo rumeno.

1.3 All’esito della camera di consiglio dell’8 giugno 2021 è stata accolta l’istanza cautelare con ordinanza n. 3267, limitatamente alla durata del tirocinio.

1.4 All’udienza del 6 giugno 2022 il ricorso è passato in decisione.

2. Preliminarmente il Collegio ritiene di soprassedere dalla inammissibilità di un ricorso cumulativamente proposto avverso due provvedimenti, alla luce del recente orientamento del Consiglio di Stato (sez. VII, ord.22 giugno 2022 n. 2875) che ha ritenuto in casi analoghi la sussistenza di oggettivi elementi di connessione tra gli atti impugnati.

2.1 Nel merito il ricorso deve essere accolto nei limiti di cui in motivazione con riferimento al provvedimento avente prot. n. 1995 del 12 dicembre 2020, avente riguardo alla classe di concorso A18 Filosofia e scienze umane.

2.2 Deve essere respinto invece con riferimento all’impugnazione del provvedimento di rigetto avente prot. n. 1991 del 12 dicembre 2020.

2.3 La ricorrente ha chiesto il riconoscimento della qualifica professionale per l’insegnamento su molteplici classi di concorso (A-12 Discipline Letterarie nelle scuole secondarie di II grado, A-22 Italiano, Storia e Geografia nelle scuole secondarie di I grado, A-19 Filosofia e Storia e A18 Filosofia e Scienze umane) ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 206 del 2007, avendo conseguito il Diploma di Laurea in “Pedagogia” in Italia e un titolo estero (“Program de studii psihopedagogice, Nivelul I e Nivelul II) che le conferisce, in Romania, “il diritto all’insegnamento nel campo scienze dell’educazione”.

Il Ministero con i provvedimenti gravati ha, in ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI, n. 7053 del 2020 proceduto alla comparazione tra il percorso professionalizzante rumeno dell’interessata e quello italiano, prescindendo dall’attestazione di competenza professionale da rilasciarsi ai sensi della Direttiva 2013/55/UE, al fine di verificare che la durata complessiva, il livello e la qualità non siano inferiori:

All’esito della comparazione il Ministero ha con un provvedimento rigettato l’istanza con riferimento alle classi di concorso A-12 Discipline Letterarie nelle scuole secondarie di II grado, A-22 Italiano, Storia e Geografia nelle scuole secondarie di I grado, A-19 Filosofia e Storia, mentre con altro provvedimento ha individuato con riferimento alla classe di insegnamento A18 Filosofia e scienze umane le misure compensative, ossia una prova attitudinale articolata in prova scritta e prova orale su argomenti di Filosofia o in alternativa un tirocinio di adattamento della durata di due anni scolastici, con inizio dall’apertura dell’anno scolastico, per non meno di 300 ore per anno scolastico, da svolgersi presso un Liceo e distribuite nelle classi 3-4-5, a scelta dell’interessata, rinviando al superamento della misura compensativa, l’adozione del relativo provvedimento di riconoscimento.

2.4 Con riferimento alla classe di concorso A18 Filosofia e scienze umane il Collegio intende dare continuità all’orientamento inaugurato con la recente sentenza n. 7268/2021 di questa Sezione.

Come noto, nella determinazione delle misure compensative l’Amministrazione, ferma l’esigenza di una completa e puntuale motivazione, è titolare di ampia discrezionalità e il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’Amministrazione, potendo e dovendo tuttavia esaminare il percorso motivazionale dalla stessa seguito, al fine di verificare la logicità e la coerenza, nonché la ragionevolezza e la proporzionalità delle scelte effettuate.

Nel caso di specie, l’Amministrazione ha individuato una prova attitudinale, la cui previsione e disciplina appare logica, coerente e finalizzata a consentire alla richiedente di provare le proprie capacità e conoscenze. L’estrema gravosità della prova appare descritta da parte ricorrente in via di mera allegazione, ma non sono individuati parametri normativi o altri riferimenti concreti idonei a dimostrare l’asserita sua illegittimità, tanto più che il percorso abilitativo dalla stessa portato a termine dovrebbe garantirle una preparazione tale da poter agevolmente superare detta prova.

Per quanto concerne il tirocinio di adattamento è stata invece prevista una durata di ben due anni scolastici, per non meno di 600 ore da svolgere presso una scuola secondaria di secondo grado.

Orbene, il tirocinio, in quanto misura compensativa, deve essere funzionale all’adattamento dell’istante e a completare un percorso professionale svolto in altro paese dell’Unione Europea, nel caso in cui difettino alcuni aspetti o requisiti, nonché a mantenere un determinato livello qualitativo all’interno del corpo docente italiano, conforme alla preparazione ottenuta all’esito del percorso attitudinale svolto in Italia.

Tuttavia, nel caso di specie, come già evidenziato nella richiamata sentenza n. 7268/2021, “la previsione di un tirocinio di due anni non appare rispondente ai requisiti di ragionevolezza e proporzionalità. Nella motivazione del provvedimento, da un lato, non si giustifica e non si esplica l’iter logico seguito dall’Amministrazione per ritenere coerente tale durata e, dall’altro lato, la durata di due anni è quella ordinariamente prevista per conseguire l’abilitazione da parte dei docenti che siano privi di titoli abilitativi. Ne discende che la previsione di un percorso di due anni azzera in sostanza l’esperienza svolta in Romania e, in mancanza di adeguata motivazione sul punto, appare contrastante con i principi di ragionevolezza e proporzionalità cui deve attenersi l’amministrazione nella propria attività provvedimentale”.

Per tali ragioni, il provvedimento impugnato deve essere annullato, con conseguente obbligo dell’Amministrazione di rideterminare l’entità del tirocinio nel rispetto dei citati principi, cosi come peraltro avvenuto con il decreto di rettifica e rideterminazione della durata del tirocinio in un anno scolastico e 300 ore del 2.12.2021 depositato in giudizio da parte ricorrente.

3. Con riferimento invece al provvedimento di rigetto relativo alle altre classi di insegnamento il ricorso non può trovare accoglimento in aderenza a quanto già ritenuto da questa Sezione con la sent. n. 7255 del 6 giugno 2022.

3.1 Il d.lgs. 206 del 2007 (Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché' della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell'adesione di Bulgaria e Romania), all’art. 3 stabilisce che “ 1. Il riconoscimento delle qualifiche professionali operato ai sensi del presente decreto legislativo permette di accedere, se in possesso dei requisiti specificamente previsti, alla professione corrispondente per la quale i soggetti di cui all'articolo 2, comma 1, sono qualificati nello Stato membro d'origine e di esercitarla alle stesse condizioni previste dall'ordinamento italiano ”, mentre all’art. 4, comma 1 lett. b), precisa che le qualifiche professionali sono “ le qualifiche attestate da un titolo di formazione, un attestato di competenza di cui all'articolo 19, comma 1, lettera a), numero 1), o un'esperienza professionale;
non costituisce qualifica professionale quella attestata da una decisione di mero riconoscimento di una qualifica professionale acquisita in Italia adottata da parte di un altro Stato membro ”.

Pertanto, in base a queste disposizioni, il riconoscimento viene rilasciato quando vi sia una corrispondenza tra la qualifica professionale e quella per la quale si chiede il riconoscimento.

Nel caso in esame, parte ricorrente ha chiesto il riconoscimento per le classi sopra indicate, ma, come evidenzia il Ministero resistente, nell’istanza di riconoscimento non viene menzionata alcuna abilitazione all’insegnamento delle richieste materie. In questo senso dopo aver analizzato i titoli presentati dalla ricorrente, si precisa che questi non sono attinenti e coincidenti con la classe di concorso richiesta.

Pertanto, l’amministrazione appare aver svolto un esame del percorso formativo dell’istante, concludendolo in senso tuttavia negativo, in considerazione di due differenti ragioni entrambe da ritenersi logiche e coerenti con la disciplina vigente e idonee singolarmente a giustificare il diniego, riguardando in sostanza il mancato rispetto dei suddetti principi della "professione corrispondente" e della "identità di condizioni previste dall'ordinamento italiano".

3.2 Deve infatti ritenersi che la ricorrente non sia titolare di una abilitazione specifica nelle classi in questione. Il limite all’esame analitico e circostanziato degli esami singolarmente svolti dall’istante deve infatti essere individuato nella distinzione di carattere sostanziale e quindi nella ontologica differenza tra il titolo abilitante e la classe di concorso per la quale è richiesta una data abilitazione. Ne discende che nel caso in cui l’amministrazione verifichi la sostanziale difformità, anche nominale, basata anche su massime di esperienza e conoscenze tecniche, tra le classi di concorso non appare necessario svolgere un’analitica comparazione tra gli esami sostenuti dal ricorrente in Romania e quelli che sarebbe necessario svolgere in Italia per ottenere il riconoscimento di un dato titolo abilitativo.

Com’è stato precisato dalla giurisprudenza di questa Sezione – con riferimento al riconoscimento dell’abilitazione rilasciata da altri Paesi con considerazioni applicabili anche al caso in esame – quanto riportato nell’attestato o Adeverinta ha valore dirimente in quanto è l’unico attestato “ avente ufficiale e specifica attitudine certificativa dello spettro ossia della latitudine della abilitazione conseguita … ed attestante quindi quali materie in concreto il percorso di studio svolto dalla deducente, sia nel segmento svolto nello stato ospite nel ciclo di studi universitari prodromico, sia nel percorso di abilitazione svolta sul campo nello Stato ospitante, rende il laureato idoneo ad insegnare ” (sent. 1165/2021).

3.3 D’altronde, in caso contrario, e cioè riconoscendo l’abilitazione anche per una classe di insegnamento che non corrisponde a quella accertata nell’attestato, si finirebbe per violare il principio della “stessa professione” cui fa riferimento la direttiva 2005/36/CE ed inoltre ad attribuire un quid pluris rispetto a quanto il richiedente è autorizzato a insegnare a seguito del percorso abilitante seguito in tale Paese, riconoscendogli l’abilitazione a insegnare materie che non è abilitato ad insegnare nel Paese in cui ha maturato il titolo idoneativo.

L’estraneità del titolo conseguito e della classe di concorso giustifica la mancata previsione di misure compensative, che dovrebbero di fatto tradursi nella istituzione di un nuovo e differente percorso abilitativo in Italia, ulteriore e differente rispetto a quelli previsti dall’ordinamento interno e da svolgersi nel rispetto dei tempi e delle procedure abilitative previste in tale ordinamento. Inoltre, la previsione di misure compensative sostanzialmente equiparate al percorso abilitativo previsto nell’ordinamento interno si tradurrebbero in un sostanziale aggiramento della procedura abilitativa interna, con sostituzione della procedura abilitativa a partecipazione collettiva con percorsi abilitativi individuali idonei a discriminare e ledere la posizione dei docenti che intendono seguire il percorso abilitativo in Italia con quelli che hanno iniziato un percorso abilitativo per differente classe di concorso in altro stato membro dell’Unione europea (i quali non dovrebbero in tal modo attendere i tempi e la procedura prevista per l’abilitazione dall’ordinamento interno).

3.4 In secondo luogo, il Collegio in aderenza al richiamato orientamento, ritiene che se si procedesse in relazione a un unico percorso abilitante generico e aspecifico, al riconoscimento del valore abilitante per più classi di concorso, si verrebbe a determinare una situazione di grave disparità di trattamento rispetto ai cittadini italiani che hanno conseguito l’abilitazione tramite tirocini e percorsi specifici riferiti a una singola classe di concorso o, al più, a un unico ambito disciplinare, generando una palese violazione del principio di non discriminazione contenuto nei Trattati europei.

Il sistema abilitativo interno è infatti fondato su un percorso abilitativo rapportato a una specifica e analitica classe di concorso, il che consente di sviluppare la capacità di insegnamento del docente non solo sotto un profilo didattico generale e generico, ma anche in relazione alla specifica e analitica competenza e conoscenza della materia oggetto del percorso abilitativo. Pertanto, la scelta del legislatore interno di introdurre percorsi abilitativi specifici per ogni classe di concorso è: coerente con l’autonomia propria dei sistemi scolastici nazionali e, pertanto, conforme al diritto europeo;
razionale e logica, in quanto diretta a sviluppare le conoscenze dei docenti con riferimento alle specifiche classi di concorso oggetto di abilitazione;
meritevole da un punto di vista costituzionale e di politica legislativa in quanto finalizzata a mantenere elevato il livello di insegnamento della scuola italiana.

La previsione, al contrario, di un’unica abilitazione per un illimitato o comunque per numerose classi di concorso, ferma la discrezionalità del legislatore interno sul punto, non sarebbe coerente con le citate finalità.

Posta tale premessa, il riconoscimento di un unico titolo conseguito in altro Paese dell’Unione europea per un numero indeterminato di classi di concorso si tradurrebbe in un aggiramento della normativa nazionale e in una discriminazione indiretta dei docenti italiani che hanno conseguito l’abilitazione in Italia, per un’unica classe di concorso, determinando pertanto una discriminazione al contrario rispetto a coloro che (cittadini italiani o di altro stato membro) hanno conseguito l’abilitazione in Romania.

La medesima direttiva 2005/36/UE, al considerando n. 11 prevede espressamente che “ Infine, la presente direttiva non ha l'obiettivo di interferire nell'interesse legittimo degli Stati membri a impedire che taluni dei loro cittadini possano sottrarsi abusivamente all'applicazione del diritto nazionale in materia di professioni ”. Inoltre, l’art. 13 della medesima direttiva prevede che “ Se, in uno Stato membro ospitante, l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro permette l’accesso alla professione e ne consente l’esercizio, alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’articolo 11, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio ”.

Nel caso di specie, visto quanto sopra, ad avviso del Collegio, il principio della "identità di condizioni previste dall'ordinamento italiano" verrebbe violato ove si consentisse ad un unico docente l’acquisizione dell’abilitazione per una pluralità di classi dopo aver seguito un unico percorso professionale all’estero, in quanto, in Italia, acquisire una ulteriore abilitazione è consentito solo a seguito di un ulteriore percorso formativo e per concorso, non surrogabile con “misure compensative”. Inoltre, si avrebbe la sottrazione dei cittadini italiani che hanno conseguito il titolo in Romania alla disciplina nazionale in materia di professione (come previsto dal citato considerando n. 11) e, al tempo stesso, una non conformità del riconoscimento al citato art. 13, in quanto non ricorrerebbe il presupposto richiesto dalla medesima disposizione e riassunto nel menzionato enunciato linguistico “alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini”.

Ne discende il rigetto dei corrispondenti motivi di ricorso.

3.5 A integrazione di quanto evidenziato nei precedenti punti della motivazione, occorre ancora precisare che vi è una differenza ontologica tra il sistema nazionale e quello rumeno ai fini del riconoscimento dei titoli abilitativi.

In particolare, l'attribuzione a un determinato docente del titolo abilitativo in una determinata classe è subordinata al superamento di una procedura selettiva di carattere concorsuale, mentre non emerge che nell'ordinamento rumeno sia necessario lo svolgimento di una procedura selettiva analoga.

Ulteriore differenza di carattere ontologico tra i due sistemi è rappresentata dalla specificità dell'insegnamento previsto nell'ordinamento interno rispetto a quello relativo all'ordinamento rumeno. Nella sostanza, la frammentazione del sistema del riconoscimento interno in una pluralità di classi e la previsione di un percorso di studi autonomo per ogni classe consente di elevare il livello dell'approfondimento e la preparazione dei docenti abilitati, i quali in tal modo riescono a sviluppare una specifica e peculiare capacità relativa alla puntuale classe per la quale hanno ottenuto il riconoscimento. Nell'ordinamento rumeno, al contrario, sulla base delle allegazioni delle parti, non vi è una tale settorialità e analiticità delle classi, con la conseguenza che un unico percorso formativo appare idoneo a consentire l'insegnamento su una pluralità di classi.

Tutto ciò premesso, il riconoscimento di una pluralità di classi a fronte di un unico percorso didattico seguito dall'aspirante docente, è idoneo a stravolgere l'ordinamento didattico interno - anche in considerazione della migliaia di aspiranti docenti che hanno seguito il percorso didattico in Romania, sostenendo i relativi e gravosi oneri economici - e a creare una gravissima discriminazione rispetto ai milioni di docenti italiani che hanno al contrario seguito l'impegnativo e selettivo percorso abilitativo previsto dall'ordinamento interno.

Una differente soluzione che consentisse, pertanto, a fronte di un unico percorso didattico di conseguire l'abilitazione per numerose classi di concorso, visto il suo ampio risalto e gli elevatissimi numeri che la riguardano, oltre a incidere sul merito dell'insegnamento della scuola italiana, è idonea a creare un percorso alternativo, parallelo e agevolato per i docenti che conseguono il riconoscimento del titolo conseguito in Romania, con gravissima discriminazione e lesione della posizione dei numerosi docenti che conseguono al contrario l'abilitazione in Italia.

3.6 La scelta dell'amministrazione di individuare una determinata classe di concorso è discrezionale ed è sufficiente che sia motivata sulla base del percorso di studi seguito dalla ricorrente. Non appare dirimente ai fini dell’eccesso di potere il diverso provvedimento adottato dall’amministrazione con riferimento a una pluralità di classi di concorso in quanto fondato sulla specifica motivazione di dare esecuzione a un giudicato amministrativo.

3.7 Le argomentazioni che precedono hanno carattere assorbente in relazione ai motivi di ricorso formulati da parte ricorrente e ne comportano il rigetto, ad esclusione del motivo di ricorso mediante il quale è contestato l’eccessiva durata del tirocinio con riferimento al provvedimento gravato riferito alla classe di concorso A18.

4. Parimenti il ricorso per motivi aggiunti, palesemente inammissibile nella parte in cui impugna la relazione inviata dall’Amministrazione alla difesa erariale (non avendo, tale atto, natura di provvedimento amministrativo), può trovare accoglimento limitatamente all’annullamento del parere tecnico nella parte in cui fissa la durata del tirocinio di adattamento in 300 ore per due anni scolastici.

5. In considerazione dell’esito del giudizio e della parziale soccombenza reciproca devono ritenersi sussistenti eccezionali motivi per compensare le spese di lite tra le parti.