Pubblicato il 29/11/2016

N. 05536/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00731/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 731 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da A F, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore della società Ampa 2 &
Sas,
rappresentato e difeso dall'avvocato A D L, con domicilio eletto presso l’avvocato A P in Napoli, via G. G. Orsini, n. 30;

contro

il Comune di Pimonte, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;
il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, la Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, in persona dei legali rappresentanti pro tempore ,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria in Napoli, via Diaz, 11;

per l'annullamento

quanto al ricorso principale

- dell'atto n.135 del 12.1.2016 del Responsabile del Settore Urbanistico – Edilizio del Comune di Pimonte con il quale è stata respinta la richiesta di rilascio del permesso di costruire avanzata il 17.11.2014 prot. n. 8427;

- dell’atto n. 21030 del 26.11.2015 del Soprintendente Belle Arti e Paesaggio per il Comune e la Provincia di Napoli – pervenuto il 2.12.2015 -, con il quale è stato espresso parere negativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un immobile adibito ad attività artigianale – casearia;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compresa ove occorra, della nota prot. n. 4298 del 6.5.2015 della Soprintendenza di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della suindicata richiesta e della nota n. 9121 del 10.12.2015 del Responsabile dell’Area tecnica del Comune di Pimonte, di avvio del procedimento di diniego del permesso di costruire;

quanto ai motivi aggiunti, depositati il 29.6.2016:

dell’atto n. 3203 del 10.5.2016 del Responsabile del Settore Urbanistico – Edilizio del Comune di Pimonte, col quale è stata respinta la richiesta di rilascio di permesso di costruire avanzata dal ricorrente il 17.11.2014, prot. n. 8427;

- dell’atto n. 8930 del 18.4.2016 del Soprintendente Belle Arti e Paesaggio per il Comune e la Provincia di Napoli, con il quale è stato confermato il parere negativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un immobile adibito ad attività artigianale – casearia;

di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compresa, ove occorra, della nota n. 3017 del 3.5.2016 del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Pimonte, di avvio del procedimento di diniego del permesso di costruire.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e della Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per il Comune e la Provincia di Napoli;

Viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 settembre 2016 la dott.ssa M P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente, titolare del caseificio

AMPA

2, con sede in un immobile sito in Comune di Pimonte, alla via Nazionale, ha chiesto, con istanza prot. n. 8427 del 17.11.2014, il rilascio di un permesso di costruire per realizzare su un terreno di sua proprietà, ricadente in zona 4 del P.U.T. e in zona Artigianale D del P.R.G., un edificio nel quale delocalizzare l’attività artigianale, attese le ridotte dimensioni dell’originaria sede, la sua inadeguatezza dal punto di vista igienico – sanitario e la difficoltà di conciliare un’attività produttiva, svolta prevalentemente nelle ore notturne, con le abitazioni sovrastanti.

1.1. Nonostante il parere paesaggistico favorevole espresso dalla Commissione Locale per il Paesaggio nella seduta del 4.3.2015, verbale n. 8/2, e il parere urbanistico favorevole espresso dal Responsabile dell’Area tecnica del Comune di Pimonte prot. n. 1997 dell’11.3.2015, la Soprintendenza per le Belle Arti e il Paesaggio per il Comune e la Provincia di Napoli, con atto prot. n. 4298 del 6.5.2015, ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

1.1. Quindi con il provvedimento prot. n. 21030 del 26.11.2015, nonostante la relazione del 13.11.2015 del Responsabile del Comune di Pimonte, reiterativa dei pareri favorevoli all’esecuzione del progetto, l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo ha espresso il proprio diniego definitivo, al quale sono poi seguiti la comunicazione di avvio del procedimento di rigetto del permesso di costruire (prot. n. 9121 del 10.12.2015) e, infine, il diniego del titolo edilizio (prot. n. 135 del 12.1.2016).

2. Il ricorrente deduce l’illegittimità degli atti impugnati per violazione di legge (art.146 del D.lgs. n. 42/2004;
artt. 17 e 26 della L.R. n. 35/1987;
artt. 117 e 118 Cost;
art. 4 delle N.T.A. del P.R.G. e art. 8 del R.U.E.C.;
art. 17 bis della legge n. 241/1990) e per eccesso di potere sotto molteplici profili, concludendo per il loro annullamento.

3. Il Comune di Pimonte, benché ritualmente citato, non si è costituito in giudizio, mentre il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e la competente Soprintendenza si sono costituiti con memoria di stile, depositando la documentazione relativa al procedimento in contestazione.

4. Con l’ordinanza n. 423 del 15.3.2016 la Sezione ha ravvisato il fumus “sia in ordine ai positivi dati inerenti alla disciplina recata dagli strumenti urbanistici e paesaggistici, sia per quanto attiene al limitato vaglio specifico, da parte della Soprintendenza, degli aspetti peculiari paesaggistici” ed ha, pertanto, disposto un riesame della vicenda alla stregua di tutti gli atti di causa.

5. Con motivi aggiunti, depositati il 29.6.2016, il ricorrente ha impugnato il nuovo parere non favorevole espresso dalla Soprintendenza in sede di riesame e il conseguente diniego del titolo edilizio, deducendone l’illegittimità per violazione di legge (art.146 del D.lgs. n. 42/2004;
artt. 17 e 26 della L.R. n. 35/1987;
artt. 117 e 118 Cost;
art. 4 delle N.T.A. del P.R.G. e art. 8 del R.U.E.C.;
art. 10 bis della legge n. 241 del 1990), per violazione dei principi in materia di esecuzione del giudicato cautelare, per illegittimità derivata e per eccesso di potere sotto molteplici profili e concludendo per l’annullamento anche di tali atti.

6. Alla pubblica udienza del 28.9.2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il ricorso e i motivi aggiunti non sono fondati e vanno respinti.

8. Con due articolati motivi, che possono essere trattati congiuntamente in considerazione della loro connessione logico giuridica, parte ricorrente sostiene che la Soprintendenza resistente avrebbe posto a fondamento del primo parere negativo prevalentemente valutazioni di tipo urbanistico e solo minimamente di tipo paesaggistico, peraltro tutte inficiate dal travisamento dell’intervento progettato.

8.1. Parte ricorrente deduce, in primo luogo, l’incompetenza dell’organo statale ad eseguire una verifica di conformità urbanistica del progetto presentato, in quanto la stessa spetterebbe esclusivamente all’amministrazione comunale, nonché l’erroneità delle valutazioni compiute poiché la zona in cui dovrebbe essere eseguito l’intervento edilizio sarebbe destinata all’edificazione di impianti quali quello in contestazione e, peraltro, si troverebbe in pieno centro urbano, contornata, quindi, da edifici e dalla sede viaria.

8.2. Ad avviso del ricorrente, la Soprintendenza avrebbe, inoltre, erroneamente ritenuto vietati i movimenti di terra e le diverse sistemazioni del piano di campagna, così come non avrebbe riconosciuto il rispetto di tutti i parametri edilizi previsti dal P.R.G. e dal P.U.T., con particolare riguardo al rapporto del 40% tra l’estensione del suolo e la superficie coperta.

8.3. Secondo la prospettazione del ricorrente, infine, la Soprintendenza avrebbe posto in essere delle valutazioni erronee e contraddittorie anche sotto il profilo paesaggistico sostenendo l’inidoneità dell’area prescelta a causa della sua conformazione comprendente terrazzamenti di un versante collinare, nonostante il terreno è sito in pieno centro urbano e caratterizzato da una sopraelevazione di 3 ml. rispetto alla quota stradale. Ne discenderebbe, quindi, l’inesistenza di qualsiasi forzatura del contesto paesaggistico e l’assenza di qualsiasi alterazione del profilo collinare, non essendo ravvisabile alcuna collina nell’area interessata dall’intervento.

9. A seguito del predetto ricorso e dell’ordinanza cautelare n. 423 del 2016 di questa Sezione, contenente l’ordine all’amministrazione di riesaminare la vicenda alla luce delle rammentate censure, sono stati emessi gli atti impugnati con i motivi aggiunti, depositati il 29.6.2016.

10. Con i predetti motivi aggiunti parte ricorrente deduce l’illegittimità anche del provvedimento con cui la Soprintendenza resistente ha reiterato il proprio parere negativo, ribadendo “il carattere fortemente invasivo dell’intervento suscettibile di alterare irreversibilmente l’ambito paesaggistico, sia per quanto riguarda la percezione consolidata, sia per quanto riguarda le caratteristiche intrinseche”.

10.1. Ad avviso di parte ricorrente la Soprintendenza avrebbe del tutto ignorato il dictum cautelare, reiterando le illegittimità commesse con il primo parere sia dal punto di vista dello sconfinamento delle proprie competenze in materia urbanistica, sia dal punto di vista dell’erroneità, contraddittorietà e illogicità delle valutazioni paesaggistiche.

11. Il Collegio ritiene di trattare congiuntamente le censure suesposte in quanto il primo parere risulta ribadito e integrato dal secondo parere reso dalla Soprintendenza, all’esito del riesame eseguito su disposizione di questa Sezione.

12. Occorre premettere che l'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio: il parametro normativo di riferimento per la valutazione della Soprintendenza non va, quindi, individuato nella disciplina urbanistico-edilizia, ma nella specifica disciplina del vincolo paesistico, contenuta nel provvedimento impositivo o nella normativa dettata con il piano paesistico.

12.1. Tanto premesso il Collegio rileva, però, che l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo può nella valutazione circa la compatibilità paesistica di un intervento richiamare anche dei profili di contrarietà rispetto alla conformità urbanistico-edilizia dello stesso, laddove questi avvalorino e supportino ulteriormente le argomentazioni di natura ambientale e paesistica.

12.2. Quanto, invece, alla sindacabilità - da parte del giudice amministrativo - delle valutazioni espresse con tale tipo di parere, la giurisprudenza è consolidata nell'affermare che il potere dell'autorità competente alla tutela del vincolo paesistico di esprimere il giudizio in ordine alla compatibilità di un intervento rispetto al vincolo medesimo, è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori disciplinari caratterizzati da ampi margini di opinabilità.

12.2.1. Di conseguenza, ritiene la condivisibile giurisprudenza che l'apprezzamento compiuto dall'amministrazione preposta alla tutela - da esercitarsi in rapporto al principio fondamentale dell'art. 9 Cost. - "è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell'Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile" (cfr. in termini Cons. Stato, VI, 14.10.2015, n. 4747;
ma anche Cons. Stato, VI, 2.3.2015, n. 1000;
Cons. Stato, VI, 3.7.2014, n. 3360;
Cons. Stato, VI, 22.4.2014, n. 2019).

13. Passando ora al caso di specie, il Collegio ritiene che il giudizio espresso dalla Soprintendenza in ordine alla compatibilità paesaggistica dell'intervento, all’esito anche del remand disposto dalla Sezione, non metta in luce profili di incoerenza e di illogicità di tale evidenza da far emergere l'inattendibilità della valutazione tecnico-discrezionale compiuta, ma risulti congruo rispetto ai parametri di discrezionalità tecnica cui deve presiedere una valutazione paesaggistica.

13.1. Il progetto presentato da parte ricorrente riguarda la realizzazione di un immobile da adibire ad attività casearia artigianale, su un’area ubicata in zona territoriale 4 del P.U.T., “riqualificazione insediativa e ambientale di 1° grado”, e in zona D, produttivo artigianale, del P.R.G. .

In particolare, secondo quanto emerge anche dalla relazione paesaggistica di parte allegata al ricorso si prevede “la realizzazione di un edificio costituito da un locale interrato avente una superficie utile complessiva di circa mq. 233, adibito allo scarico e carico di merci, nonché locali di servizio (spogliatoi, bagni, locale per stagionatura, di affumicazione), ed un piano terra, nel quale viene svolta l’attività casearia, avente una superficie utile di circa 145 mq, questo risulta completamente interrato rispetto alle proprietà confinanti, mentre l’unico lato fuori terra è quello prospiciente alla sede viaria, arretrandosi da quest’ultima di circa ml. 6,00”.

14. Ad avviso dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo “l’intervento comporta una cospicua edificazione, previo massiccio sbancamento ed eliminazione del versante collinare” e “terrazzamenti e pendio naturale non sono da considerarsi equivalenti, dal punto di vista paesaggistico, a blocchi edilizi, che in teoria riprodurrebbero le quote del versante naturale, la cui copertura è malamente camuffata da strato erboso”. Prosegue la Soprintendenza affermando che “è caratteristica sostanziale degli insediamenti costituenti i nuclei urbani del Comune di Pimonte, data la natura del territorio essenzialmente collinare e montano, il dislocarsi lungo pendii naturali, la variabilità delle quote d’imposta degli edifici, l’alternanza con aree dei versanti ancora a destinazione agricola e/o lasciate a verde. L’intervento proposto, pertanto, è teso alla cancellazione di un carattere specifico del territorio tutelato e costituisce alterazione macroscopica della natura e dell’immagine consolidata del sito”.

14.1. Il Collegio evidenzia, in primo luogo, che l’estensione della particella interessata dall’intervento e l’asserito mancato rispetto delle prescrizioni del P.R.G. in relazione alla zona D1 (indice di copertura pari a 0,40, distanze dai fabbricati limitrofi pari a 10,00 ml., distacco dai confini pari a 5,00 ml.) non sono le ragioni fondanti il parere negativo espresso e sono richiamate ad ulteriore supporto della valutazione sfavorevole sotto il profilo paesaggistico dell’intervento, valutazione basata essenzialmente sull’eliminazione di una “delle residue aree verdi del centro urbano” e sull’alterazione “del profilo collinare, testimonianza della episodica edificazione dell’agglomerato pedemontano”.

14.2. Ne discende, pertanto, l’infondatezza di tutte le censure riconducibili alla violazione delle norme in materia di competenza, in quanto la Soprintendenza resistente, come emerge dalle suesposte considerazioni, non basa il proprio parere negativo sul contrasto dell’intervento alle disposizioni urbanistiche con conseguente invasione della sfera del Comune di Pimonte, ma richiama tali prescrizioni a ulteriore supporto di un giudizio sfavorevole sull’impatto ambientale del manufatto edificando rispetto al contesto di riferimento.

15. Del resto già il primo parere negativo, impugnato con il ricorso principale, ribadiva in chiusura che “l’intervento comporta cospicua edificazione, previo massiccio sbancamento ed eliminazione del versante collinare e che terrazzamenti e pendio naturale non sono da considerarsi equivalenti, dal punto di vista paesaggistico, a blocchi edilizi che in teoria riprodurrebbero le quote del versante naturale, la cui copertura è malamente camuffata da strato erboso”.

15.1. Peraltro, l’amministrazione evidenziava come fosse “caratteristica sostanziale degli insediamenti costituenti i nuclei urbani del Comune di Pimonte, data la natura del territorio essenzialmente collinare e montano, il dislocarsi lungo i pendii naturali, la variabilità delle quote d’imposta degli edifici, l’alternanza con aree dei versanti, ancora a destinazione agricola e/o lasciate a verde”.

15.2. Tali affermazioni sono state ribadite nel parere negativo, adottato a seguito del remand della Sezione e conseguente anche all’esame delle censure articolate con il ricorso principale, parere nel quale viene espressamente specificato che per “realizzare il manufatto, così come progettato, si prevede di sbancare completamente il terrapieno e il pendio e di attestarsi alla quota di oltre 3,00 ml. sottostante il piano stradale”.

15.3. L’Amministrazione resistente per controdedurre alle censure articolate da parte ricorrente allega al provvedimento sfavorevole anche le “vedute panoramiche del Comune di Pimonte, da cui si evince la natura pedemontana dell’ambito territoriale, la dislocazione di nuclei abitativi lungo i versanti collinari, a varie quote degradanti, l’alternanza di agglomerati edilizi e di aree verdi in pendio”.

16. Per le considerazioni esposte sono, pertanto, infondate e da disattendere anche le censure con le quali parte ricorrente deduce l’illegittimità degli atti gravati per travisamento dei fatti e, segnatamente dei luoghi, poiché l’area oggetto di intervento non presenterebbe alcun profilo collinare e non vi sarebbe nessuna alterazione del piano di campagna.

16.1. Al riguardo il Collegio ritiene che dal progetto presentato si evince, al contrario, un massiccio sbancamento con eliminazione dei terrazzamenti che, come asserito dallo stesso Comune di Pimonte, nella relazione istruttoria integrativa (allegato 8 di parte ricorrente), è questione “di esclusivo carattere paesaggistico”.

16.2. Premesso che la tutela istituzionale dei beni sottoposti al vincolo è affidata dalla legge a valutazioni dell'autorità amministrativa, che costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e che come tali sono sindacabili in sede giurisdizionale solo entro i limiti della incongruenza, manifesta illogicità ed irrazionalità, il Collegio ritiene che nel caso in esame, i pareri e il provvedimento finale sono corredati da adeguato supporto motivazionale e risultano immuni dai lamentati vizi della razionalità.

17. Vanno, infine, disattese anche tutte le censure di carattere squisitamente procedimentale giacché il secondo parere, adottato all’esito del riesame disposto dalla Sezione in sede cautelare, non necessitava del preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, trattandosi di procedimento attivato iussu iudicis e non ad iniziativa di parte e risultando già poste in essere tutte le garanzie procedimentali e partecipative previste dalla legge.

18. Per tali ragioni il ricorso e i motivi aggiunti devono essere respinti.

19. Sussistono eccezionali motivi, in considerazione della pronuncia cautelare interlocutoria e dell’ iter procedimentale che ha connotato la vicenda oggetto di controversia, per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.