N. 01615/2015 REG.PROV.COLL.

N. 05684/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5684 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
V M C, rappresentata e difesa dagli avv.ti C B, A M, con domicilio eletto presso lo studio dei difensori in Napoli, viale A. Gramsci n. 23;

contro

Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avv.ti G T, Barbara Accattatis Chalons d’Oranges, A A, E C, B C, A C, A I F, G P, A P, B R e G R, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura municipale in Napoli, piazza Municipio, palazzo S. Giacomo;
Regione Campania, rappresentata e difesa dall'avv.to Raffaele Chianese, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Napoli, Via S. Lucia n. 81;
Circumvesuviana s.r.l. - Ferrovia Autolinee e Funivia, rappresentata e difesa dall'avv.to Enrico Soprano, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Napoli, Via Melisurgo n. 4;

per l'annullamento

- della delibera della Giunta del Comune di Napoli n. 1460 del 19 aprile 2002 di approvazione del programma integrato degli interventi di riqualificazione dei quartieri periferici di Ponticelli e Barra:

- del decreto del Presidente della Giunta regionale della Campania n. 323 dell’11 giugno 2004 di approvazione di una variante al Piano regolatore generale del Comune di Napoli;

- della delibera della Giunta regionale della Campania n. 279 del 25 febbraio 2005;

- del decreto del Coordinatore dell’Area generale di coordinamento trasporti e viabilità della Regione Campania n. 187 del 5 aprile 2006;

- del decreto dirigenziale della Regione Campania n. 222 del 27 giugno 2007 - con il quale è stata disposta l’occupazione temporanea d’urgenza delle aree site in Napoli e riportate in catasto al foglio n. 174, particelle n. 684 (di mq 4.480) e n. 868 (di mq 203) - e dell’avviso per la redazione dello stato di consistenza e di immissione in possesso del 16 luglio 2007 e delle tavole e dei grafici allegati;

- di tutti gli atti preordinati e connessi;

per l’annullamento, a seguito della presentazione di motivi aggiunti, del decreto del dirigente dell’Area di coordinamento A.G.C. 14 Trasporti e Viabilità della Regione Campania n. 246 del 10 giugno 2009, avente ad oggetto: “Circumvesuviana s.r.l. – Miglioramento dell’accessibilità alle stazioni della Circumvesuviana di Via Bartolo Longo e di Via Madonnelle. Procedimento espropriativo. Decreto di espropriazione definitiva”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli, della Regione Campania e della Circumvesuviana s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2015 il dott. P M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, proprietaria di un suolo sito in Napoli, alla via Bartolo Longo, censito in catasto al foglio 174, particella n. 684 (di mq 4.480), con annessa strada privata di accesso, censita in catasto alla particella n. 868 (di mq 203), premette che:

- con delibera n. 1460 del 19 aprile 2002, la Giunta del Comune di Napoli ha approvato un programma integrato di interventi di riqualificazione nei quartieri periferici di Ponticelli e Barra;

- in relazione agli interventi sopra richiamati, con decreto n. 323 dell’11 giugno 2004, il Presidente della Giunta regionale della Campania ha approvato una variante al piano regolatore generale del Comune di Napoli;

- in data 21 settembre 2005, veniva concluso tra la Regione Campania, il Comune di Napoli e la Circumvesuviana un protocollo di intesa per la realizzazione di detto intervento;

- con decreto n. 187 del 5 aprile 2006, veniva approvato il progetto esecutivo dell’opera, attribuendo alla società Circumvesuviana s.r.l. quale soggetto attuatore dell’intervento il potere di procedere alla definizione delle procedure espropriative per l’acquisizione delle aree oggetto dell’intervento;

- con nota del 17 gennaio 2007 prot. n. 404, la Circumvesuviana s.r.l. ha inviato alla Regione Campania – Area generale di coordinamento trasporti e viabilità la perizia tecnica di stima, l’elenco ditte (espropriande) e il piano particellare di esproprio in relazione al piano di riqualificazione urbana per l’accessibilità alla stazione Bartolo Longo e alla stazione di Madonnelle;

- con decreto n. 222 del 27 giugno 2007, la Giunta regionale della Campania ha emesso il decreto di occupazione delle aree di proprietà della ricorrente.

2. Tanto premesso, con il ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente ha contestato la legittimità degli atti sopra richiamati per i seguenti motivi:

2.1 Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. della l. n. 241/1990 e s.m.i.;

2.2 Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 – Eccesso di potere. Difetto di motivazione. Carenza di adeguata istruttoria;

2.3 Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della l. 25 giugno 1865 n. 2359 e dell’art. 1 della l. 3 gennaio 1978 n. 1 nonché violazione del giusto procedimento ed eccesso di potere;

2.4 Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della legge n. 2359/1865 e dell’art. 1 della l. n. 1/1978. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere. Motivazione illogica;

2.5 Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990 e dell’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001 – Difetto di motivazione – Eccesso di potere - Illogicità e contraddittorietà nella scelta della normativa applicabile – Vizio del procedimento;

2.6 Violazione del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 – Violazione delle norme e dei principi in materia di finanza e di contabilità degli enti pubblici – Violazione del principio di trasparenza e di correttezza amministrativa – Eccesso e sviamento di potere;

2.7 Violazione e falsa applicazione dei principi regolanti il giusto procedimento amministrativo e segnatamente il procedimento di espropriazione per pubblica utilità – Eccesso di potere;

2.8 Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 della l. 22 ottobre 1971 n. 865 e della legge n. 1/1978. Violazione degli artt. 22 e 22-bis del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327. Violazione delle norme sul procedimento. Illegittimità derivata. Eccesso di potere. Motivazione illogica, incongrua e carente. Perplessità e contraddittorietà nella scelta della normativa applicabile;

2.9 Vizio del procedimento ed eccesso di potere.

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Napoli, la Regione Campania e la Circumvesuviana s.r.l., contestando la fondatezza del proposto gravame, del quale hanno chiesto conseguentemente la reiezione.

Con ordinanza di questo Tribunale n. 3147/2007 è stata respinta l’istanza cautelare, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente.

Con ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato il decreto n. 246 del 10 giugno 2009, con il quale la Regione Campania ha disposto l’espropriazione definitiva delle aree di proprietà della ricorrente.

Con diverse memorie depositate nel corso del giudizio le parti costituite hanno avuto modo di rappresentare compiutamente le rispettive tesi difensive.

4. All’udienza pubblica del 29 gennaio 2015, su richiesta delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente deduce violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990 e s.m.i., sostenendo che l’approvazione della deliberazione della Giunta del Comune di Napoli n. 1460 del 19 aprile 2002 non sarebbe stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento.

La conseguente mancata partecipazione procedimentale avrebbe inficiato la legittimità della deliberazione n. 1460 del 19 aprile 2002 per carenza di istruttoria e di motivazione (secondo motivo).

Le censure non sono meritevoli di accoglimento;
esse vengono trattate congiuntamente attenendo a profili connessi.

Il Collegio rileva che dalla documentazione depositata in giudizio risulta che, con note del 15 aprile 2002 (prot. n. 535- 543), il Comune di Napoli ha effettuato la comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della l. n. 241/1990, informando i soggetti proprietari delle aree dell’intento programmatico del Comune di Napoli di procedere alla approvazione del progetto definitivo per il miglioramento della accessibilità alle stazioni della ferrovia Circumvesuviana di Bartolo Longo e Madonnelle;
nelle medesime note sono state fornite ai soggetti espropriandi tutte le indicazioni necessarie per la eventuale partecipazione di questi ultimi al relativo procedimento. La suddetta comunicazione è stata inviata con raccomandata a.r. anche al Sig. V M (dante causa della ricorrente).

È bensì vero che la comunicazione di avvio del procedimento, pur essendo stata inviata in data 15 aprile 2002, è stata ricevuta dal Sig. Vitale solo in data 20 aprile 2002 (quando oramai la deliberazione del 19 aprile 2002 n. 1460 era stata già approvata);
ritiene tuttavia il Collegio che, sotto il profilo sostanziale, la comunicazione tardiva non abbia impedito la successiva partecipazione procedimentale, atteso che l’approvazione del progetto definitivo ha rappresentato solo il primo atto della lunga e articolata sequenza procedimentale, che ha portato poi alla definitiva ablazione del bene.

Oltre a ciò, il Collegio, in applicazione dell’art.21- octies della l. n. 241/1990 e s.m.i., fa rilevare che le censure dedotte dalla ricorrente si attestano su un piano meramente formale senza la necessaria indicazione delle ragioni sostanziali per le quali la sua tempestiva partecipazione avrebbe potuto determinare un diverso esito procedimentale.

6. Neppure possono essere condivise le censure dedotte dalla ricorrente nel terzo e nel quarto motivo di ricorso, laddove, la ricorrente, in buona sostanza, si duole del fatto che i termini di inizio e di conclusione dei lavori nonché i termini della procedura espropriativa non siano stati determinati già nella deliberazione n. 1460 del 19 aprile 2002, con la quale la Giunta regionale ha proceduto alla approvazione del progetto definitivo dell’opera.

Il Collegio ritiene infatti plausibile quanto argomentato dalla Regione Campania nel decreto dirigenziale n. 156 dell’11 maggio 2007, laddove pur riconoscendo l’applicabilità ratione temporis della l. n. 2359/1865, evidenzia che i termini della procedura espropriativa di cui all’art.13 della l. n. 2359/1865 non potevano essere fissati nella deliberazione n. 1460/2002, in considerazione della non conformità urbanistica degli interventi riguardanti il miglioramento dell’accessibilità alle stazioni della Circumvesuviana di via Bartolo Longo e di via Madonnelle, e che, conseguentemente, la dichiarazione implicita di pubblica utilità (contenuta nella deliberazione G.R. n. 1460/2002) ha acquistato efficacia solo a seguito della approvazione della variante urbanistica.

A tale riguardo, il Collegio fa rilevare che la tesi sostenuta dalla amministrazione regionale risulta coerente con la successiva evoluzione normativa e, in particolare, con quanto disposto dall’art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 327/2001 (a norma del quale, qualora non sia stato apposto il vincolo preordinato all'esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità diventa efficace al momento di tale apposizione).

Nel caso di specie, risulta pacifico tra le parti che, al momento della approvazione del progetto definitivo (avvenuta appunto con deliberazione di G.R. n. 1460 del 19 aprile 2002), la realizzazione dell’opera in questione non era conforme alla strumentazione urbanistica, tant’è che la sua esecuzione si è resa possibile solo a seguito della variante generale al piano regolatore, approvata con decreto del Presidente della Giunta regionale della Campania n. 323 dell’11 giugno 2004.

Deve conseguentemente ritenersi che la dichiarazione implicita di pubblica utilità dell’opera sia divenuta efficace solo a seguito della approvazione della variante urbanistica (avvenuta in data 11 giugno 2004) e che non sia priva di fondamento giuridico - anche in considerazione della invocata applicazione di principi giuridici consolidati in materia di conservazione degli atti amministrativi e di economicità dell’azione amministrativa - l’applicazione da parte della Regione Campania dell’art. 13, comma 4, del d.P.R. n. 327/2001, a norma del quale se manca l'espressa determinazione del termine entro il quale la procedura espropriativa deve essere conclusa, “il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l'atto che dichiara la pubblica utilità dell'opera”.

Coerentemente con le disposizioni normative e con i principi giuridici sopra richiamati, la Regione Campania, nel decreto dirigenziale n. 156 dell’11 maggio 2007, ha individuato nella data del 12 giugno 2004 (data di approvazione della variante urbanistica) il momento effettivo di avvio della procedura espropriativa e nella data dell’11 giugno 2009 il termine quinquennale di conclusione della medesima procedura, provvedendo contestualmente alla individuazione degli altri adempimenti di cui all’art. 17 della l. n. 2359/1865.

7. Con il quinto motivo del ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente deduce violazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001, lamentando che l’adozione della variante al piano regolatore non sia stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento.

La censura è priva di fondamento.

L’art.11, comma 1, del d.P.R. n. 327/2001 recita testualmente: “Al proprietario, del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all'esproprio, va inviato l'avviso dell'avvio del procedimento: a) nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale;…”

Orbene, nel caso di specie, la variante generale al piano regolatore approvata con decreto del Presidente della Giunta regionale della Campania n. 323 dell’11 giugno 2004 non si riferiva alla realizzazione di una specifica opera pubblica, contenendo variazioni urbanistiche relative a diverse zone del Comune di Napoli (centro storico;
zona orientale e zona nord occidentale).

Nel caso di specie, debbono pertanto ritenersi sufficienti le garanzie partecipative proprie degli atti di approvazione e di modifica degli strumenti urbanistici ed i connessi adempimenti, della cui osservanza si dà puntualmente atto nel decreto del Presidente della Giunta regionale n. 323/2004.

Oltre a ciò, il Collegio fa rilevare che già dall’aprile del 2002 il dante causa della odierna ricorrente (V M) era stato informato, ai fini della relativa partecipazione procedimentale, dell’esistenza del progetto di miglioramento della accessibilità della ferrovia Circumvesuviana di Bartolo Longo e di Madonnelle;
ne consegue che l’intestatario catastale delle aree in questione o i suoi aventi causa avrebbero ben potuto intervenire tanto nel procedimento espropriativo quanto nel connesso procedimento finalizzato alla approvazione della variante urbanistica.

8. Con il sesto motivo di ricorso, la ricorrente, pur dichiarando di non conoscerne il contenuto, sostiene che la deliberazione della G.R. n. 279 del 25 febbraio 2005 (contenente l’elenco dei progetti infrastrutturali finanziati per il periodo 2000 - 2006) non conterrebbe le indicazioni del finanziamento dell’opera e che, conseguentemente, l’intero intervento ablativo sarebbe privo di copertura finanziaria.

La censura è inammissibile, per genericità.

La ricorrente non individua alcun elemento concreto dal quale si possa inferire la mancanza di copertura finanziaria del provvedimento deliberativo adottato dalla Giunta regionale;
la censura si risolve quindi in una petizione di principio, priva di riscontro probatorio.

9. Per le ragioni sopra indicate, neppure può essere condiviso il settimo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente si limita a dedurre l’illegittimità derivata del decreto del Coordinatore dell’Area generale di Coordinamento trasporti e viabilità della regione Campania n. 187 del 5 aprile 2006, con il quale è stato approvato il progetto esecutivo degli interventi di manutenzione straordinaria per il miglioramento della accessibilità delle stazioni di Bartolo Longo e Madonnelle della Circumvesuviana.

10. Con l’ottavo motivo del ricorso, la ricorrente contesta la legittimità del decreto della Regione Campania n. 222 del 27 giugno 2007, per le seguenti ragioni:

a) la dichiarazione di pubblica utilità sarebbe nulla e/o illegittima e comunque inefficace;

b) in nessun atto del procedimento sarebbe stata dichiarata la indifferibilità e l’urgenza dei lavori da eseguire;

c) non sussisterebbero nel caso di specie i presupposti di cui all’art. 22-bis del d.P.R. n. 327/2001 per procedere alla occupazione d’urgenza.

Le censure sono infondate.

Ai sensi dell’art. 1, comma 1, l. n. 1/1978, “L'approvazione dei progetti di opere pubbliche da parte dei competenti organi statali, regionali, delle province autonome di Trento e Bolzano e degli altri enti territoriali equivale a dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità delle opere stesse”.

Analoga disposizione si rinviene anche nel d.P.R. n. 327/2001. L’art. 12, comma 1, del predetto decreto dispone: “La dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta: a) quando l'autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell'opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona;
b) in ogni caso, quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l'approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti”.

Ne consegue che, con l’approvazione del progetto definito di miglioramento della accessibilità della ferrovia Circumvesuviana di Bartolo Longo e di Madonnelle, l’amministrazione regionale ha implicitamente dichiarato la pubblica utilità dell’opera da realizzare.

Destituita di fondamento è anche l’affermazione secondo la quale in nessun atto del procedimento espropriativo sarebbe stata dichiarata l’urgenza e l’indifferibilità dei lavori da realizzare. Il Collegio rileva che nel decreto presidenziale n. 311 del 26 aprile 2006 (che, peraltro, non risulta essere stato espressamente impugnato dalla ricorrente) gli interventi di manutenzione straordinaria per il miglioramento della accessibilità alle stazioni di Madonnelle e Bartolo Longo sono stati espressamente dichiarati “urgenti, indifferibili e di pubblica utilità”.

Con riguardo alla dedotta mancanza dei presupposti per l’occupazione d’urgenza, il Collegio si limita a rilevare che l’intervento di accessibilità alle stazioni della ferrovia Circumvesuviana Bartolo Longo e Madonnelle è stato oggetto di uno specifico protocollo di intesa stipulato, in data 21 settembre 2005, tra la Regione Campania, il Comune di Napoli e la società Circumvesuviana s.r.l. nel quale la Regione Campania e il Comune di Napoli evidenziano espressamente di “considerare indispensabile ed urgente il miglioramento dell’accessibilità alle stazioni della linea metropolitana 3- Circumvesuviana”, individuando le stazioni di Bartolo Longo e Madonnelle “come ambiti prioritari di intervento, in quanto, dall’analisi della trama viaria e del tessuto urbano circostante, queste stazioni presentano una ridotta accessibilità derivante dall’insicurezza dell’accesso pedonale, dal degrado socio-ambientale delle strade degli spazi urbani circostanti e dell’inesistente intermodalità tra le diverse forme di trasporto: gomma, pubblico, privato e su ferro” (art. 2).

11. Con il nono motivo del ricorso la ricorrente sostiene che il decreto di occupazione sarebbe illegittimo anche in considerazione del fatto che non contempla il soggetto beneficiario della occupazione né contiene la determinazione della indennità provvisoria di espropriazione. Mancherebbe inoltre la descrizione dell’immobile da assoggettare ad occupazione.

Anche queste censure non possono essere condivise.

Il Collegio rileva che nelle premesse del decreto n. 222 del 27 giugno 2007, con il quale è stata disposta l’occupazione delle aree interessate dalla realizzazione dell’opera de qua, si dà espressamente atto che, con decreto n. 187 del 5 aprile 2006 del Coordinatore dell’Area generale del coordinamento trasporti e viabilità, è stata imputata alla società Circumvesuviana s.r.l., soggetto attuatore degli interventi, la definizione di tutte le procedure espropriative. L’individuazione della Circumvesuviana s.r.l. quale soggetto legittimato alla occupazione trova conferma nella comunicazione di immissione in possesso del 16 luglio 2007 e nel relativo verbale del 5 settembre 2007.

Per pacifica giurisprudenza, poi, l’indicazione dell’ammontare della indennità provvisoria è requisito di legittimità del solo decreto di esproprio, e non anche del decreto di occupazione di urgenza o dell’atto di approvazione del progetto e della dichiarazione di pubblica utilità (Consiglio di Stato, sez. IV, 19 giugno 2006 n. 3617).

Infine, con riguardo alla mancata individuazione degli immobili da assoggettare ad occupazione, il Collegio rileva che il decreto di occupazione contiene, nella parte dispositiva, un espresso rinvio, con riguardo alla individuazione degli immobili, al decreto n. 156 dell’11 maggio 2007, con il quale il Coordinatore dell’Area generale di coordinamento trasporti e viabilità ha disposto il deposito presso la Segreteria del Comune della perizia tecnica di stima, dell’elenco ditte e del piano particellare grafico dell’opera de qua.

12. Con ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato ha impugnato il decreto n. 246 del 10 giugno 2009, con il quale la Regione Campania ha disposto l’espropriazione definitiva delle aree di proprietà della ricorrente, limitandosi a riproporre avverso l’ultimo atto della sequenza procedimentale espropriativa le censure dedotte avverso gli atti presupposti.

A tale riguardo, il Collegio si riporta alle considerazioni sopra svolte, non ritenendo di dover aggiungere altro.

13. La natura e la peculiarità della fattispecie dedotta in giudizio giustificano l’equa compensazione delle spese di giudizio.