TAR Cagliari, sez. II, sentenza 2020-08-10, n. 202000438

Pubblicato il 10/08/2020

N. 00438/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00130/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 130 del 2019, proposto da
CONSORZIO DI BONIFICA DEL NORD SARDEGNA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Sonnino 128;

contro

REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA - Assessorato dell'Agricoltura e della Riforma Agro-Pastorale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati R M, A P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

1) della deliberazione n. 60/30 dell'11.12.2018 della Giunta della Regione Autonoma della Sardegna, avente ad oggetto: “ applicazione del D.lgs. n. 118/2011 ai consorzi di bonifica della Sardegna. art. 17, comma 1, della legge regionale 23.5.2008, n. 6 ”;

2) della nota prot. 240/2019 del 10.01.2019 del Direttore del Servizio Programmazione e Governance dello Sviluppo Rurale, dell'Assessorato regionale dell'Agricoltura, di trasmissione della deliberazione G.R. n. 60/30 dell’ 11.12.2018;

e di ogni atto presupposto, connesso, collegato e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2020 la dott.ssa Grazia Flaim;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con delibera dell'11.12.2018 (comunicata al Consorzio solo nel gennaio 2019) la Giunta regionale ha imposto ai Consorzi di bonifica della Sardegna l’elaborazione ed approvazione dei Bilanci per il triennio 2019-2021 con l’applicazione dei criteri contabili contemplati nel D.Lgs. 23.06.2011 n. 118 che ha dettato le “ Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009 n. 42”. Ritenendoli propri “enti strumentali” da includere nella normativa nazionale. Applicando, conseguentemente, nuovi schemi nel rispetto della competenza finanziaria “potenziata”.

Il Consorzio di bonifica del Nord Sardegna ha approvato il proprio Bilancio annuale con delibera n. 2 dell’ 11.2.2019, elaborandolo sulla base dei criteri che erano stati sino ad allora utilizzati (con Direttive di GR), coerentemente alle disposizioni statutarie e schemi contabili approvati dalla Regione per i Consorzi di Bonifica.

L’ Assessorato regionale dell’Agricoltura , l’11.01.2019 comunicava ai Consorzi la necessaria applicazione della “sopravvenuta” deliberazione G.R. n. 60/30 dell’11.12.2018.

Con sostanziale applicazione” retroattiva” dell’innovazione disposta, tenuto conto che l’obbligo veniva imposto già dal bilancio di previsione 2019 (il cui termine, per normativa, è fissato al 30 novembre dell’anno precedente).

Con ricorso depositato il 14.2.2019 il Consorzio ha impugnato la delibera della G.R. n. 60/30 dell'11.12.2018 (comunicata nel gennaio 2019, a bilancio di previsione per il 2019 già approvato), formulando le seguenti censure:

1) violazione ed erronea applicazione di legge (statuto regionale, art. 2, comma 1, lett. a) l.r. 31/2016;
artt. 14, 16, 17 comma 1, 40 e 41 l.r. 6/2008;
l.r. 14/1995, art. 11 ter d.lgs. 118/2011, art. 2 l.r. 5/2015, art. 3 l. 241/1990), violazione erronea applicazione dello statuto consortile (art. 32 e ss.),

poiché gli indirizzi e direttive adottate con deliberazione G.R. n. 60/30 dell’11.12.2018 sono contrarie all’art. 17, comma 1, della L.R. 6/2008, modificato dall’art. 2 della L.R. 31/2016, che ha qualificato i Consorzi di bonifica quali “ enti pubblici sottoposti alla vigilanza della Regione autonoma della Sardegna”, escludendoli espressamente dall’applicazione del D.Lgs. 118/2011 e, come tali, non ricompresi tra gli “ enti strumentali ” di cui all’art. 11 ter del D.Lgs. 118/2011;

2) violazione ed erronea applicazione di legge (statuto regionale, l.r. 1/1977, l.r. 31/1998, art. 2, comma 1, lett. a) l.r. 31/2016;
artt. 14, 16, 17 comma 1, 40 e 41 l.r. 6/2008;
l.r. 14/1995, art. 2 l.r. 5/2015, art. 11 ter d.lgs. 118/2011, art. 3 l. 241/1990), violazione dei “nuovi indirizzi operativi per l’attività preparatoria e lo svolgimento delle sedute della giunta regionale”, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, poiché la delibera g.r. n. 60/30 dell’11.12.2018 non è stata istruita e accompagnata dal necessario parere del direttore generale dell’assessorato dell’agricoltura, cosicché, non essendo inserita all’ordine del giorno, non poteva neppure essere discussa e approvata dalla giunta nella seduta dell’11.12.2018 e, comunque, disattende il principio di diritto della non applicabilità ai consorzi di bonifica del d.lgs 118/2011, espressamente sancito dall’art. 2, comma 1, lett. a) l.r. 31/2016 e già riconosciuto dalla stessa giunta regionale, dalla direzione generale dell’area legale e dal direttore generale dell’assessorato dell’agricoltura;

3) violazione ed erronea applicazione di legge (statuto regionale, art. 2, comma 1, lett. a) l.r. 31/2016;
artt. 14, 16, 17 comma 1, 40 e 41 l.r. 6/2008;
l.r. 14/1995, art. 11 ter d.lgs. 118/2011, art. 2 l.r. 5/2015, l. 241/1990), violazione dello statuto dei consorzi di bonifica (art. 32 e ss.), eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, poiché la deliberazione g.r. n. 60/30 dell’11.12.2018, nell’imporre ai consorzi di bonifica l’applicazione del d.lgs. 118/2011 e la redazione del “bilancio di previsione 2019 – 2021 secondo i nuovi schemi e secondo la competenza finanziaria potenziata”, ha finito per modificare l’intera IV parte dello schema di statuto dei consorzi, modifica per cui l’art. 16, comma 5, della l.r. 6/20108 impone alla giunta di richiedere il previo parere della competente commissione consiliare e della consulta regionale per la bonifica e il riordino fondiario.

4)violazione ed erronea applicazione di legge (statuto regionale, l.r. 1/1977, l.r. 31/1998, art. 2, comma 1, lett. a) l.r. 31/2016;
artt. 14, 16, 17 comma 1, 40 e 41 l.r. 6/2008;
l.r. 14/1995, art. 2 l.r. 5/2015, art. 11 ter d.lgs. 118/2011, l. 241/1990), violazione dello statuto dei consorzi di bonifica (art. 32 e ss.), eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà e disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, poiché la deliberazione g.r. n. 60/30 dell’11.12.2018, imponendo ai consorzi di bonifica l’applicazione del d.lgs. 118/2011 e la redazione del “bilancio di previsione 2019 – 2021 secondo i nuovi schemi e secondo la competenza finanziaria potenziata”, non tiene conto che i consorzi statutariamente approvano i bilanci di previsione entro il 30 novembre e, comunque, disattende tutte le precedenti specifiche direttive della giunta regionale in materia di applicazione del d.lgs. 118/2011, che ne hanno sempre escluso i consorzi di bonifica, sancendo comunque la regola della gradualità e progressività dell’adeguamento ai relativi schemi e principi per gli enti assoggettati al bilancio armonizzato.

Si è costituita la Regione chiedendo il rigetto della misura cautelare e del ricorso, sostenendo, in particolare, che l’obbligo del rispetto del D.Lgs. 118/2011 sussisteva , ex lege , già prima della delibera regionale impugnata. Si tratterebbe di doverosa applicazione, in via amministrativa, “a regime” , per efficacia diretta, della contestata normativa (D.Lgs. 118/2011), la quale sarebbe vincolante non solo per la Regione , ma anche per tutti i suoi “ enti strumentali ”, a prescindere dalla qualificazione formale attribuita agli enti, risultando rilevanti le caratteristiche sostanziali (essenzialmente controllo, vigilanza, potere di scioglimento).

Evidenziando, anche, che la decisione costituirebbe espressione di un potere politico delegato dal legislatore con l'art. 17 L.R. 6/2008.

Per quanto attiene il secondo motivo è stata eccepita l’inammissibilità per carenza di interesse a censurare la disciplina che procedimentalizza l' iter deliberativo della Giunta (mancato parere del DG Assessorato Agricoltura, omesso inserimento all’o.d.g. della GR), essendo norme previste (solo) a tutela del diritto di informazione dei componenti dell'organo esecutivo;
con inquadramento in termini di (mera) irregolarità.

Con ordinanza n. 52 del 13-15.3.2019 la domanda cautelare è stata accolta, limitatamente al bilancio per il 2019, come richiesto dalla difesa consortile, per le seguenti motivazioni:

“ Il contenzioso riguarda 6 dei 7 Consorzi di Bonifica della Sardegna, – ruolo nn. 100, 108, 129, 130, 138 e 180 del 2019 - (solo il Consorzio di Oristano non è ricorrente in quanto commissariato e non ha redatto il bilancio per il 2019), ai quali è stato imposto, in via immediata, di redigere il bilancio triennale 2019-2012 secondo i criteri del D.Lgs. 118/2011, in quanto rientranti nel novero degli “enti strumentali” .

La Delibera/direttiva della GR del 11dicembre 2018 è stata comunicata ai Consorzi solo a gennaio 2019, quando i bilanci, per il 2019, dei Consorzi ricorrenti erano stati o già redatti o in fase finale di elaborazione.

Il Collegio ritiene fondata la domanda cautelare in considerazione delle seguenti molteplici valutazioni.

La LR 30/11/2016, n. 31 “Norme varie in materia di agricoltura. Modifiche alla legge regionale 23 maggio 2008, n. 6 (Legge-quadro in materia di consorzi di bonifica)” ha innovato l’articolo 17 della legge regionale n. 6 del 2008 (rubricato “contabilità”), sostituendo, con la lett. a), il primo comma, prevedendo che “ I consorzi di bonifica uniformano la contabilità ai principi, agli schemi di bilancio e ai piani dei conti della contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale, secondo gli indirizzi e le direttive approvate dalla Giunta regionale su proposta dell'Assessore regionale dell'agricoltura e riforma agro-pastorale, tenuto conto della particolare <natura giuridica dei consorzi di enti di diritto pubblico vigilati dalla Regione>
autonoma della Sardegna.";

La norma, nella precedente versione (LR 6/2008) stabiliva, invece, che “i consorzi di bonifica devono uniformare la contabilità <alle norme generali di contabilità pubblica>
vigenti per la Regione autonoma della Sardegna. A tal fine i consorzi provvedono ad adeguare i propri schemi di bilancio entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge ed a utilizzare i servizi di gestione informatizzata in uso presso la Regione autonoma della Sardegna”.

L’imposizione di redazione dei bilanci secondo la normativa del D.Lgs. 118/2011 è stata effettuata, con la delibera impugnata del l’11.12.2018, nella convinzione di dover dare applicazione “diretta” della stessa (e non come imposizione “autonoma”, come la difesa in giudizio della Regione parrebbe ipotizzare), sulla base del presupposto della qualificazione dei Consorzi come “enti strumentali”.

Natura giuridica che sarà approfondita nel merito, considerato, peraltro, fin d’ora, che la normativa contenuta nella LR 14/1995, in materia di “ Indirizzo, controllo, vigilanza e tutela sugli enti, istituti ed aziende regionali”, non risulta applicabile ai Consorzi, in quanto disciplina circoscritta alla “attività di indirizzo, controllo, vigilanza e tutela sugli enti elencati nell'allegata tabella A”, tra i quali non figurano, sub voce “Agricoltura”, i Consorzi di Bonifica.

Inoltre, allo stato, mancano gli schemi di bilancio (da predisporre a cura della Regione), secondo la “competenza finanziaria potenziata” che è stata imposta ai Consorzi , e che tali enti debbono previamente avere e considerare come riferimento contabile.

Va considerato che il bilancio viene elaborato ed approvato sulla base di “schemi regionali” nonchè in applicazione dei rispettivi Statuti (Parte IV dedicata al “Bilancio e contabilità”, cfr. artt. da 32 a 48), e che rappresentano il parametro giuridico fondamentale per la disciplina dell’attività del Consorzio;
anche finanziaria.

E lo Statuto, attualmente vigente, è stato approvato dal Consorzio sulla base dei (previgenti) schemi adottati dalla Regione.

Si consideri, inoltre, in punto di redazione dell’atto fondamentale di regolazione del Consorzio (Statuto), che l’art. 16 della legge quadro 6/2008 prevede, al fine di garantire uniformità, l’obbligo di emanazione dello schema regionale dello Statuto consortile nel rispetto di una <peculiare procedura d’approvazione>
con acquisizione di pareri da parte di organi differenziati.

In particolare stabilendo che “la Giunta regionale, sentito il parere della competente COMMISSIONE CONSILIARE, su proposta dell'Assessore competente in materia di agricoltura approva con apposita deliberazione uno schema di statuto. L'Assessore, al fine della predisposizione della proposta di deliberazione, acquisisce il preventivo parere della CONSULTA REGIONALE PER LA BONIFICA e il riordino fondiario ai sensi dell'articolo 13. I consorzi di bonifica, entro novanta giorni dalla data di pubblicazione della delibera, provvedono ad adottare o adeguare il proprio statuto <IN CONFORMITÀ ALLO SCHEMA APPROVATO DALLA GIUNTA REGIONALE>”.. E “lo statuto è adottato dal consiglio dei delegati, NEL RISPETTO della presente legge e DELLO SCHEMA ADOTTATO DALLA GIUNTA REGIONALE, assicura la separazione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e decisionale e quelle attuative gestionali, regolando in particolare: modalità di costituzione, composizione, attribuzioni e funzionamento degli organi di amministrazione”.

Ne consegue che risulta fase fondamentale e prioritaria sia la deliberazione degli “SCHEMI DI BILANCIO REGIONALI”, sia l’ apporto agli Statuti delle correlate modifiche (in materia finanziaria, parte IV). Con elaborazione di una nuova sezione dello Statuto, anch’essa redatta sulla base degli “SCHEMI DI STATUTO REGIONALE”.

Elementi che sono stati omessi e che rendono viziata la decisione della Regione anche in caso (da verificarsi in sede di merito) di fondatezza della tesi della RAS di doverosa l’ applicazione, in via amministrativa, “a regime” , per efficacia diretta, della contestata normativa (D.Lgs. 118/2011), la quale è vincolante (solo) per la Regione e per gli “enti strumentali” (qualificazione che verrà esaminata, con il dovuto approfondimento, in sede di merito).

In definitiva, all’esame tipico della fase cautelare, risulta che erroneamente la GR ha imposto, con la direttiva impugnata, l’ “applicazione immediata” di nuovi criteri normativi attinenti l’elaborazione del bilancio, già per l’annualità 2019, ai Consorzi di Bonifica (enti “vigilati” dalla Regione”). E rispetto a tale decisione della GR la Relazione tecnica dell’8.3.2019 depositata in giudizio, redatta da Commercialista-revisore legale dr. M. C. Manca, evidenzia nelle conclusioni il “danno di notevoli dimensioni” che scaturisce sull’attività del Consorzio (illustrato alle lett. a-f)

Esplicando la delibera impugnata efficacia immediata in riferimento alla prima delle tre annualità del bilancio triennale 2019-2021, già approvato o elaborato, si dispone l’accoglimento della domanda cautelare, limitatamente agli effetti che scaturiscono sul bilancio di previsione dell’anno 2019 (forma circoscritta alla quale la stessa difesa dei Consorzi ha aderito),

con sospensione della delibera impugnata in riferimento alla prima annualità (2019);

e con fissazione per la trattazione di merito del ricorso all'udienza pubblica del 11 marzo 2020”.

Successivamente la Giunta regionale, con deliberazione n. 48/30 del 29.11.2019 ha adottato un “ Atto d’indirizzo in materia di bilancio dei consorzi di bonifica ”, per l’annualità successiva, disponendo, in autotutela, la sospensione dell'efficacia della Delibera impugnata (n. 60/30 del 11 dicembre 2018) anche per l'esercizio 2020 (doc. 31).

Sono seguite memorie, anche in replica, a sostegno delle rispettive tesi.

In particolare la difesa del Consorzio ha evidenziato che mai i Consorzi di Bonifica sono stati inclusi dalla Regione nei “ 2 Elenchi ” previsti dal D. Lgs. 118/2011 (“ Gruppo Amministrazione Pubblica della regione Sardegna ” e “ Gruppo Bilancio Consolidato ”.

All’udienza del 10 giugno 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La Regione, con delibera della Giunta n. 60/30 dell’ 11 dicembre 2018, comunicata a sei dei sette Consorzi di Bonifica della Sardegna solo nel gennaio 2019, ha imposto agli enti consortili di redigere i bilanci per il triennio 2019-2020-2021, nel rispetto delle previsioni contabili contenute nel D. Lgs. n. 118/2011 recante “ Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”.

L'organo esecutivo regionale ha ritenuto di applicare i principi contabili del menzionato decreto ai Consorzi di Bonifica in considerazione della specifica disciplina dettata dalla L.R. 6/2008 (Legge quadro), che li qualifica come enti pubblici e li sottopone a stringenti controlli, in considerazione dei consistenti trasferimenti finanziari corrisposti dalla Regione.

La decisione è stata contestata dai Consorzi di Bonifica con distinti ricorsi giurisdizionali (iscritti a ruolo nel 2019, nn. 100, 108, 129, 130, 138 e 180), con richiesta di annullamento della delibera regionale n. 60/30 dell’ 11 dicembre 2018, ritenuta illegittima per una pluralità di profili (è rimasto estraneo al contenzioso solo il Consorzio di Oristano, che era stato commissariato).

Il Collegio ritiene fondato il ricorso promosso dal “gruppo” dei Consorzi di Bonifica.

Le argomentazioni verranno esaminate in riferimento alle censure (sia sostanziali che procedimentali) contestate, ma con un diverso ordine di trattazione rispetto ai motivi formulati in ricorso, in considerazione della prevalenza di interesse alla decisione della questione sostanziale prevalente, nonché, in secondo grado, l’aspetto attinente lo svolgimento della procedura attuata.

Con valutazione dei seguenti profili:

A)NATURA GIURIDICA DEI CONSORZI DI BONIFICA - SUSSISTENZA DI OBBLIGO DI LEGGE (D. Lgs. 118/2011) E/O FACOLTA DI IMPOSIZIONE DA PARTE DELLA REGIONE.

B) NECESSITÀ DI PREVIA MODIFICA DELLO STATUTO CONSORTILE (E DEI CONSEGUENTI SCHEMI DI BILANCIO APPLICATIVI) DA PARTE DELLA REGIONE, NONCHE’ DI ACQUISIZIONE PREVENTIVA DEI CORRELATI PARERI DI LEGGE.

C) TEMPISTICA.

**

A)NATURA GIURIDICA DEI CONSORZI DI BONIFICA (enti “ strumentali ” – enti “ vigilati ” – “ poteri di controllo ”) - SUSSISTENZA DI OBBLIGO DI LEGGE E/O FACOLTA DI IMPOSIZIONE DA PARTE DELLA REGIONE.

La Regione Sardegna, con la delibera impugnata dell’ 11.12.2018 (e comunicata solo nel gennaio 2019) ha imposto ai Consorzi di Bonifica di redigere, “ in via immediata ”, il bilancio per il triennio 2019/2012 nel rispetto dei criteri del D. Lgs. 118/2011 (precedentemente il bilancio veniva approvato annualmente).

E ciò sul presupposto che tali enti fossero da includere nel novero degli “ enti strumentali ”, e, come tali, destinatari anch’essi della normativa dettata per la finanza “ potenziata ”(che la Regione era tenuta ad applicare, dopo una vicenda di costituzionalità).

L’imposizione della redazione dei bilanci secondo la normativa del D. Lgs. 118/2011 è stata effettuata dalla Giunta Regionale ritenendo di dover fare applicazione “ diretta ” della normativa nazionale, sostenendo che anche i Consorzi di Bonifica rientrassero nell’operatività del Decreto nazionale, rilevato che le attività consortili venivano attuate con fondi prevalentemente regionali.

Per contro parte ricorrente asserisce che i Consorzi utilizzano “finanziamenti pubblici” a carico del bilancio dello Stato o della Regione solo quando lo Stato o la Regione affidano in <concessione>
ai Consorzi l’esecuzione di opere pubbliche di bonifica “da intestare al demanio dell’ente concedente”. Questi finanziamenti sono destinati alla realizzazione di interventi pubblici da eseguirsi a cura dei Consorzi quali “ delegati ” dallo Stato o dalla Regione. Con l’effetto che le somme assegnate sono correlate a spese necessarie per eseguire le opere e non rientrano nelle disponibilità dei Consorzi.

Tali enti per l’esercizio della propria attività utilizzano, invece, somme versate dai consorziati.

Tale prospettazione è condivisa dalla difesa regionale, ma solo in riferimento ai finanziamenti comunitari, nazionali e regionali per <
investimenti >
.

Le entrate dei Consorzi hanno diverse fonti in quanto l’art. 5, comma 1, della L.R. 6/2008 individua:

-contributi dei consorziati;

-contributi relativi agli scarichi nei canali consortili;

-finanziamenti regionali, statali e comunitari;
contributi regionali.

La difesa della Regione riporta in giudizio le percentuali di contribuzione pubblica correlate alle corrispondenti attività oggetto di contributo:

– 100% per gli oneri di progettazione e realizzazione di sistemi di adduzione e distribuzione dell’acqua e reti di scolo compresi nel Piano Regionale di Bonifica e Riordino fondiario (art. 5 c.2 lett. a);

– 100% per gli oneri di accorpamento e riordino fondiario (art. 5 comma 2 lett. b);

– 100% per gli oneri di manutenzione e gestione della rete scolante e degli impianti di sollevamento (art. 5 comma 2 lett. c);

– 100% per gli oneri di manutenzione e gestione delle opere di bonifica idraulica (art. 5 comma 2 lett. d);

– 100% per gli oneri di manutenzione straordinaria degli impianti irrigui (art. 5 comma 2 lett. e);
(tali opere sono presenti anche nell’articolo 5 comma 4);

– 80% per realizzazione e aggiornamento di Piano di Classifica e catasto consortile (art. 5 comma 3);

– 95% per oneri di manutenzione ordinaria delle opere finanziate direttamente all’interno del Piano Regionale di Bonifica e Riordino Fondiario e della manutenzione delle reti irrigue a servizio di aree

effettivamente irrigate (art. 5 comma 4);

– 75% per le spese di funzionamento per la gestione degli impianti consortili sostenute dai Consorzi di Bonifica (art. 5 comma 4 bis);

– 80% per le spese per il consumo dell’energia elettrica relative agli impianti pubblici di bonifica, escluse quelle già poste a carico dell’ENAS (art. 6 comma 1).

Con precisazione dell’ammontare di denaro pubblico che annualmente viene trasferito ai Consorzi di bonifica, con stanziamenti <
ordinari e straordinari >
previsti nel bilancio Regionale 2019 (Deliberazioni della Giunta regionale n. 4/36 del 22.01.2019 e n. 4/35 del 22.01.2019).

Nella specie:

§Contributi <
ordinari >
pari ad euro 29.850.000 per finanziare, principalmente, gli interventi di manutenzione di cui alla legge regionale n. 6/2008, art. 5, comma 2, lett. c) e d) e comma 4, con concorso alle spese sostenute dagli stessi Consorzi per l'energia elettrica, ai sensi dell'art. 6, comma 1 della medesima legge ed infine per partecipare alle spese di funzionamento dei Consorzi, ai sensi dell' art. 5, comma 4-bis della legge regionale n. 6/2008;

§Contributi <
straordinari >
:

-di euro 2.000.000 per l'anno 2017, ex LR 5/2017 art. 2 comma 14, per i costi diretti e indiretti sostenuti (anche pregressi a decorrere dall'anno 2004), attinenti l'attività istituzionale dell'Ente;
e per i seguenti anni 2018 e 2019 euro 3.500.000 per le medesime finalità;

-euro 5.000.000 annui per le finalità e con le modalità di cui all'articolo 31, comma 3, della legge regionale 9 marzo 2015, n. 5 (Contributo funzionale all'abbattimento dei costi di funzionamento anche pregressi, diretti ed indiretti, attinenti l'attività istituzionale degli Enti).

Il Collegio rileva che la disciplina normativa “ speciale ” applicabile ai Consorzi di Bonifica è stata racchiusa in una pluralità di testi legislativi regionali: LR 14/1995, LR 6/2008, LR 15/2015, che contemplano norme diversificate per assicurare il regolare funzionamento di tali enti prevedendo, anche, poteri di indirizzo, controllo, vigilanza, scioglimento.

In particolare il Commissariamento (esplicazione del potere più forte) può avvenire (di concerto fra Giunta regionale e Assessore regionale all’ agricoltura) “ qualora, nella gestione degli stessi, venga accertata grave inefficienza nello svolgimento dell'attività consortile, per gravi violazioni di leggi e di regolamenti, dello statuto e degli atti di indirizzo e criteri regionali, per l'omesso immotivato perseguimento degli obiettivi del piano regionale di bonifica e di riordino fondiario, nonché per gravi irregolarità amministrative o contabili che compromettano il conseguimento delle finalità istituzionali del consorzio di bonifica ”.

Per quanto attiene la disciplina contabile “ propria ” dei Consorzi va considerato che la <
Legge-quadro in materia di consorzi di bonifica>
n. 6/2008 stabiliva, all’art. 17 (“ante novella” apportata con la successiva LR 2016 n. 31), che:

“ i consorzi di bonifica DEVONO UNIFORMARE LA CONTABILITÀ <ALLE NORME GENERALI DI CONTABILITÀ PUBBLICA>
VIGENTI PER LA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA. A tal fine i consorzi provvedono ad adeguare i propri schemi di bilancio entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge ed a utilizzare i servizi di gestione informatizzata in uso presso la Regione autonoma della Sardegna”.

Ma la successiva Legge regionale n. 31 del 30/11/2016 (posteriore al D.Lgs. 118/2011), recante <
Norme varie in materia di agricoltura. Modifiche alla legge regionale 23 maggio 2008 n. 6 (Legge-quadro in materia di consorzi di bonifica )>, ha apportato delle modifiche al suddetto articolo 17 (rubricato “ contabilità ”) della LR n. 6 del 2008, sostituendo, con la lett. a), il primo comma.

La disposizione risulta così “riformulata”:

“ I CONSORZI DI BONIFICA uniformano la contabilità ai principi, agli schemi di bilancio e ai piani dei conti della contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale, SECONDO GLI INDIRIZZI E LE DIRETTIVE APPROVATE DALLA GIUNTA REGIONALE su proposta dell'Assessore regionale dell'agricoltura e riforma agro-pastorale, <TENUTO CONTO DELLA PARTICOLARE NATURA GIURIDICA DEI CONSORZI DI ENTI DI DIRITTO PUBBLICO VIGILATI>
DALLA REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA."

E’ stata, dunque, riconosciuta ai Consorzi di Bonifica, dallo stesso legislatore regionale del 2016, la peculiarità e l’ ammissibilità di una disciplina normativa “differenziata” (quale criterio direttivo) per i Consorzi di bonifica, che sono stati, espressamente, qualificati come enti “ vigilati ” (e non anche strumentali).

E ciò è avvenuto in data posteriore all’entrata in vigore della normativa statale n. 118 del 2011.

Oltretutto, come ha ben evidenziato la difesa del Consorzio la Regione, in sede di attuazione del D.Lgs. 118/2011, non ha mai incluso i Consorzi di Bonifica nei “ 2 Elenchi ” previsti dal D. Lgs. 118/2011 (“ Gruppo Amministrazione Pubblica della regione Sardegna ” e “ Gruppo Bilancio Consolidato ”.

I principi contenuti nel D.lgs. 118/2011, che sono stati infatti applicati dalla Regione Sardegna, a seguito dell’approvazione della LR n. 5 del 9/03/2015, dal 1° gennaio 2015.

La difesa regionale sostiene che l'originario testo dell'art. 17 della LR 6/2008 richiedeva che la contabilità dei Consorzi avrebbe dovuto armonizzarsi con quella regionale. Tale circostanza implicherebbe che la Giunta non doveva specificare ulteriormente l'obbligo esistente in punto di contabilità.

Il Collegio ritiene che il potere esercitato dalla GR con la delibera impugnata ha illegittimamente imposto ai Consorzi di Bonifica le modalità di redazione del Bilancio triennale con applicazione dei principi contenuti nel D.lgs. 118/2011.

Il contenzioso deve essere inserito in un quadro di riferimento interpretativo connotato da peculiari disposizioni normative statali e regionali, statutarie e di direttive sovrapposte nel tempo.

Innanzitutto la previsione contenuta nel successivo art. 37 della LR 6/2006 prevede che:

“1. La Giunta regionale, su proposta dell'Assessore regionale competente in materia di agricoltura, adotta ATTI DI INDIRIZZO E CRITERI in ordine all'attività programmatoria, gestionale e contabile dei consorzi di bonifica.