TAR Milano, sez. III, sentenza 2017-05-19, n. 201701148

Pubblicato il 19/05/2017

N. 01148/2017 REG.PROV.COLL.

N. 02593/2010 REG.RIC.

N. 00112/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2593 del 2010, proposto da:
G.M.S. Srl, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato B S, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, Galleria del Corso, n. 2;

contro

Metropolitana Milanese S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato L L, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, Piazzale Luigi Cadorna, n. 4;

CIPE - Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio eletto in Milano, via Freguglia, n. 1;

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, non costituiti;

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, non costituita;

Provincia di Milano, in persona del Presidente pro tempore, non costituita;

nei confronti di

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito;

sul ricorso numero di registro generale 112 del 2011, proposto da:
G.M.S. Srl, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato B S, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, Galleria del Corso, n. 2;

contro

Metropolitana Milanese Spa, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato L L, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, Piazzale Luigi Cadorna, n. 4;

CIPE - Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio eletto in Milano, via Freguglia, n. 1;

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, non costituiti;

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, non costituita;

Provincia di Milano, in persona del Presidente pro tempore, non costituita;

nei confronti di

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 2593 del 2010:

- del provvedimento senza numero protocollo, notificato il 9/9/2010 e recante ad oggetto "realizzazione del prolungamento della linea metropolitana M1 a Monza Bettola tratta Sesto F.S. - Monza Bettola notifica- decreto motivato di occupazione d'urgenza preordinata all'esproprio - ordinanza di occupazione temporanea - offerta indennità provvisoria - avviso immissione nel possesso", con cui Metropolitana Milanese spa ha comunicato alla ricorrente la data delle operazioni di immissione in possesso delle aree di proprietà, interessate da procedura espropriativa;

- del provvedimento n.

ESCOL

1401/PG 36337 datato 6 agosto 2010 e notificato unitamente al precedente, recante "occupazione immobili necessari per la realizzazione del prolungamento della linea metropolitana M1 a Monza Bettola tratta Sesto F.S. - Monza Bettola. Provvedimento di occupazione temporanea (artt. 49 e 50 d.p.r. 327/01 e s.m.i.)" con cui il Presidente di Metropolitana Milanese spa ha autorizzato l'occupazione temporanea degli immobili della ricorrente;

- del provvedimento n.

ESCOL

1402/PG 36339 datato 6 agosto 2010 e notificato unitamente ai precedenti, recante "acquisizione immobili necessari per la realizzazione del prolungamento della linea metropolitana M1 a Monza Bettola tratta Sesto F.S. - Monza Bettola, provvedimento di occupazione d'urgenza preordinata all'esproprio con determinazione in via provvisoria dell'indennità di espropriazione (artt. 22 bis d.p.r. 327/01 e s.m.i.)" con cui la resistente Metropolitana Milanese spa è stata autorizzata ad occupare in via d'urgenza gli immobili della ricorrente;

- del provvedimento di occupazione - verbale dello stato di consistenza e di immissione nel possesso datato 4 ottobre 2010 e successivamente consegnato alla ricorrente, con cui l'incaricato di Metropolitana Milanese spa in detta data ha redatto lo stato di consistenza degli immobili della ricorrente -di cui ai mappali n. 29 e 32 del fg. 8 del NCEU- soggetti alla procedura ablativa di incarico della Metropolitana Milanese spa, immettendo quest'ultima nel relativo possesso;

- del provvedimento di occupazione - verbale dello stato di consistenza e di immissione nel possesso datato 13 ottobre 2010 e successivamente consegnato alla ricorrente, con cui l'incaricato di Metropolitana Milanese spa in detta data ha redatto lo stato di consistenza degli immobili di comproprietà della ricorrente - di cui al mappale n. 115 del fg. 8 del NCEU- soggetti alla procedura ablativa di incarico della Metropolitana Milanese spa, immettendo quest'ultima nel relativo possesso;

- di ogni atto ad essi presupposto, consequenziali e/o connesso, ivi inclusi i pareri, osservazioni o altri atti comunque denominati, in essi menzionati

nonché

per la condanna delle PP.AA. resistenti al risarcimento del danno ingiusto derivante dai provvedimenti illegittimi adottati e comunque dall'illegittimo comportamento tenuto;

quanto al ricorso n. 112 del 2011:

- della nota prot.

ESCOL

1044 / PG 28961 datata 25 giugno 2010 e ricevuta dalla ricorrente il giorno seguente, a firma del Presidente della Soc. Metropolitana Milanese S.p.A., recante avviso di avvenuta approvazione del "progetto definitivo relativo al prolungamento della linea M1 da Sesto FS a Monza Bettola", mediante deliberazione del CIPE n. 25/2008 pubblicata sulla G.U. n. 5 dell’8 gennaio 2009, avente efficacia di dichiarazione di pubblica utilità della suddetta opera;

- in parte qua e per quanto occorra (benché allo stato non nota integralmente) della succitata delibera CIPE n. 25/2008;

- di ogni atto ad esse presupposto, consequenziale e/o connesso, ivi inclusi i pareri e le osservazioni menzionate nella delibera CIPE n. 25/2008 resi dalle resistenti ed allo stato non conosciuti;

nonchè per la condanna

delle PP.AA. resistenti al risarcimento del danno ingiusto derivante dai provvedimenti illegittimi adottati e comunque dall'illegittimo comportamento tenuto nei confronti della ricorrente.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Metropolitana Milanese Spa e del CIPE;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti delle cause;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2017 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società G.M.S. S.r.l. agisce quale proprietaria di beni immobili siti in Comune di Sesto San Giovanni (MI), catastalmente individuati al fg. 8, mappali n. 29, 32 e 115 (quest'ultimo in parte).

Con l’atto introduttivo del giudizio ha esposto che con delibera 21 dicembre 2001 n. 121, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, supplemento ordinario, n. 51/2001, il CIPE approvava, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 443/2001 (c.d. "legge obiettivo"), il 1° Programma delle infrastrutture strategiche, il cui allegato 1 includeva, nell'ambito dei "Sistemi urbani", l'intervento "Monza metropolitana". Successivamente, con delibera 29 settembre 2004 n. 56, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 91/2005, il Comitato approvava il progetto preliminare dell'intervento "Prolungamento della linea metropolitana M1 a Monza Bettola, ratta Sesto FS - Monza Bettola".

Con delibera 6 aprile 2006 n. 130, pubblicata nella Gazzetta ufficiale, supplemento ordinario, n. 199/2006, il Comitato operava la rivisitazione del 1° programma delle infrastrutture strategiche, confermando, tra i sistemi urbani, l’intervento complessivo "Monza metropolitana", di cui l'opera in questione costituisce un'articolazione.

Metropolitana Milanese s.p.a. veniva incaricata della realizzazione dell’opera.

Tale società, ai sensi dell'art. 16 del DPR n. 327/2001, nonché dell'art. 7 della L. n. 241/1990, procedeva alla pubblicazione della comunicazione di avvio del procedimento ai fini "dell'approvazione del progetto" e "della dichiarazione di pubblica utilità" relativo alle aree interessate dai lavori di prolungamento M1 Sesto FS - Cinisello Balsamo - Monza, sull'edizione locale e nazionale dei quotidiani "La Repubblica" e "Il Sole 24 ore" del 16 gennaio 2008, nonché mediante affissione del relativo avviso ai rispetti Albi Pretori dei Comuni di Sesto San Giovanni, di Cinisello Balsamo e di Monza

Infine, con delibera 27 marzo 2008 n. 25, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 8 gennaio 2009 n. 5, il CIPE approvava, ai sensi e per gli effetti dell'art. 166 del D.lgs. n. 163/2006, nonché ai sensi dell'art. 12 del DPR n. 327/2001, ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, il progetto definitivo del prolungamento della linea metropolitana M1 a Monza Bettola (tratta Sesto F.S. - Monza Bettola).

Con nota prot.

ESCOL

1044/PG. 28961 del 25 giugno 2010, ricevuta in data 26 giugno 2010, Metropolitana Milanese comunicava all'odierna ricorrente l'avvenuta approvazione del progetto definitivo.

La società GMS S.r.l. proponeva ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica per l'annullamento della predetta nota nonché della deliberazione del CIPE n. 25/2008 di approvazione del progetto definitivo.

A seguito di rituale e tempestiva opposizione della Metropolitana Milanese, la società ricorrente, con atto depositato il 14 gennaio 2011, si costituiva davanti a questo Tribunale nel ricorso rubricato al numero RG 112/2011.

Si costituivano nel giudizio sia il CIPE sia Metropolitana Milanese, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

Nel frattempo alla ricorrente venivano notificati il decreto d'occupazione d'urgenza ex art. 22bis del D.P.R. 327/2001, l'ordinanza di occupazione temporanea ex art. 49 del medesimo D.P.R. 327/2001 nonché la comunicazione in ordine alla data di immissione nel possesso, avvenuta il 4 e il 13 ottobre 2010, come da relativi verbali.

Avverso tali atti la società proponeva il ricorso RG 2593/2010, deducendo l’illegittimità degli atti impugnati sia per vizi propri sia per illegittimità derivata dai presupposti atti impugnati, all’epoca di proposizione del gravame, con il ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Anche nel giudizio RG 2593/2010 si costituivano sia il CIPE sia Metropolitana Milanese s.p.a., resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

All’udienza pubblica del 15 marzo 2017, fissata per la trattazione nel merito del ricorso RG 2593/2010, la causa, su richiesta della parte ricorrente, veniva rinviata all’udienza del 28 aprile 2017 per essere trattata congiuntamente al ricorso RG 112/2011, già fissato per quell’udienza.

Le parti, in vista della trattazione nel merito dei ricorsi, scambiavano memorie e repliche insistendo nelle rispettive conclusioni.

Indi all’udienza pubblica del 28 aprile 2017 le cause venivano trattenute per la decisione.

DIRITTO

I) In via preliminare va disposta, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe, considerata l’evidente connessione oggettiva e soggettiva degli stessi, che vertono intorno alle diverse fasi di una medesima complessa sequenza procedimentale sviluppatasi tra le medesime parti.

II) Va premesso che, come risulta dall’esposizione in fatto, la trattazione del ricorso RG 112/2011, pur essendo questo rubricato con un numero di ruolo successivo al ricorso RG 2593/2010 (derivando ciò dalla trasposizione in sede giurisdizionale di ricorso inizialmente proposto in sede giustiziale), è logicamente e giuridicamente prioritaria, essendo stato con lo stesso impugnato il provvedimento di approvazione del progetto definitivo, anche ai fini della dichiarazione di pubblica utilità. Si tratta dell’atto a monte del complesso procedimento volto alla realizzazione dell’infrastruttura strategica consistente nel prolungamento della linea metropolitana 1 da Sesto FS a Monza, e al compimento delle necessarie espropriazioni dei fondi interessati dai lavori di realizzazione.

Pertanto va prioritariamente esaminato il ricorso RG 112/2011.

III) In via preliminare deve essere scrutinata l’eccezione sollevata dalla difesa del CIPE, con la memoria depositata in data 12 aprile 2017, in ordine alla tardività del ricorso straordinario. In particolare, secondo il Comitato, la notificazione del ricorso straordinario a mezzo di raccomandate spedite il 22 ottobre 2010 sarebbe stata effettuata oltre il termine di 120 giorni, decorrente dalla pubblicazione della delibera nella Gazzetta ufficiale dell’8 gennaio 2009. Tale pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, come per tutte le delibere del CIPE, sarebbe disposta dall'art. 11 del regolamento interno del CIPE stesso (di cui alla delibera 9 luglio 1998 n. 63, sostituita dalla delibera 13 maggio 2010 n. 58, in Gazzetta ufficiale n. 203/2010), regolamento adottato ai sensi dell'art. 1, comma 5, del D.lgs. n. 430/1997. Pertanto, a detta della difesa del Comitato, considerato che la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale è stata effettuata sulla base di una norma regolamentare prevista da una norma di legge, dalla data di pubblicazione avrebbe avuto decorrenza il termine per l’impugnazione della delibera, che era pertanto scaduto al momento della notificazione del ricorso.

Ad avviso del Collegio l’eccezione deve essere disattesa.

L’art. 1 comma 5 della L. 430/1997 demanda al CIPE l’adeguamento del proprio regolamento interno, nulla disponendo in ordine alla disciplina della pubblicazione delle deliberazioni nè alla valenza di tale pubblicazione.

Va dunque escluso che la pubblicazione delle deliberazioni del CIPE sia prevista da una norma di fonte primaria, né che sia prevista “in base alla legge”, come richiede l’art. 41 comma 2 c.p.a. ai fini della decorrenza del termine per impugnare. Va aggiunto che riconnettendosi una causa di decadenza dall’azione, la disposizione richiamata deve essere interpretata in modo stretto.

Il ricorso pertanto deve considerarsi tempestivamente proposto.

IV) Sempre in via preliminare va rilevato che con la memoria depositata in data 11 aprile 2017 la ricorrente ha esposto che nel settennio previsto dall’art. 166 comma 4 bis del D.lgs. 163/2006 decorrente dalla dichiarazione di pubblica utilità non risulta essere stato adottato il provvedimento espropriativo (nonostante l’avvenuta occupazione d’urgenza, oggetto del ricorso RG 2593/2010) né risulta l’adozione di una deliberazione di proroga della validità della dichiarazione di pubblica utilità. Sulla base di tale circostanza di fatto la ricorrente ha assunto che gli atti impugnati sarebbe divenuti inefficaci, essendo l’Amministrazione decaduta dal potere espropriativo.

Il Collegio osserva che tale argomentazione non può costituire un nuovo motivo di gravame né allo stesso può riconnettersi una nuova domanda, essendo tali deduzioni contenute in una mera memoria difensiva non notificata alle altre parti del giudizio. Nella misura in cui la predetta argomentazione voglia introdurre una nuova censura e una nuova domanda, la stessa deve quindi essere dichiarata inammissibile.

Lo stesso rilievo, come eccepito dalla difesa di Metropolitana Milanese, vale anche in relazione al ricorso RG 2593/2010, di cui si tratterà infra.

V) Si può quindi passare a scrutinare il merito del ricorso RG 112/2011, affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati:

1) violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990, e dell'art. 17 del DPR n. 327/2001, anche in relazione agli artt. 11 e 16 dello stesso DPR, al D.lgs. n. 302/2002, alla L. n. 443/2001 ed al D.lgs. n.163/2006: alla ricorrente non sarebbe stata data comunicazione di avvio del procedimento in violazione dell’art. 166 del D.lgs. 163/2006;

2) eccesso di potere per difetto di istruttoria, inadeguata motivazione, travisamento e mancata considerazione della situazione di fatto;
violazione del principio di trasparenza, imparzialità e buon andamento della p.a.: in tutte le fasi procedimentali compiute non sarebbe stata considerata la partecipazione degli interessati, né sarebbe stata compiuta un'istruttoria tale da poter quantomeno valutare le esigenze dei privati, o lo stato dei luoghi. Ciò si tradurrebbe in un difetto di istruttoria con riferimento alle parti private. Inoltre nella delibera n. 25/2008 CIPE si richiamerebbero pareri ottenuti da diverse amministrazioni che sarebbero successivi alla relazione finale del Ministero delle Infrastrutture, responsabile ex lege dell'istruttoria a supporto delle attività del CIPE. La medesima delibera n. 25/08 darebbe anche conto di alcune differenze sia di ordine economico finanziario, che tecnico progettuale, intervenute tra il progetto preliminare e quello definitivo.

VI) I motivi di ricorso, in quanto tra loro intimamente connessi, possono essere trattati congiuntamente.

La tesi di fondo della ricorrente è che la stessa, al pari delle altre parti private, sarebbe stata esclusa dalla partecipazione al procedimento di approvazione del progetto, non avendo ricevuto alcuna comunicazione circa l’avvio dello stesso.

L’assunto non può essere condiviso.

Va rilevato che, ai sensi dell’art. 166 comma 2 del D.lgs. 163/2006, “ L'avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità è comunicato dal soggetto aggiudicatore, o per esso dal concessionario o contraente generale, ai privati interessati alle attività espropriative ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni;
la comunicazione è effettuata con le stesse forme previste per la partecipazione alla procedura di valutazione di impatto ambientale dall'articolo 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 agosto 1988, n. 377. Nel termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, i privati interessati dalle attività espropriative possono presentare osservazioni al soggetto aggiudicatore, che dovrà valutarle per ogni conseguente determinazione. Le disposizioni del presente comma derogano alle disposizioni degli articoli 11 e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 ”.

La norma prevede che la comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità sia effettuata con le forme previste dall’art. 5 del DPCM n. 377/1988, ovvero attraverso la “ pubblicazione, sul quotidiano più diffuso nella regione o provincia autonoma territorialmente interessata e su un quotidiano a diffusione nazionale, di un annuncio contenente l'indicazione dell'opera, la sua localizzazione ed una sommaria descrizione del progetto ” nonché attraverso il “ deposito di una o più copie del progetto e degli elaborati della comunicazione… presso il competente ufficio della regione o provincia autonoma interessata, ai fini della consultazione da parte del pubblico ”.

Nel caso di specie Metropolitana Milanese s.p.a. ha proceduto alla pubblicazione dell'avvio del procedimento ai fini "dell'approvazione del progetto" e "della dichiarazione di pubblica utilità" relativo alle aree e/o immobili interessati ai lavori, sull'edizione locale e nazionale del quotidiano "La Repubblica" e del quotidiano "Il Sole 24 ore" del 16 gennaio 2008, nonché mediante affissione del relativo avviso all'Albo Pretorio dei Comuni di Sesto San Giovanni, di Cinisello Balsamo e di Monza.

L’operato di Metropolitana Milanese circa la pubblicazione della comunicazione di avvio del procedimento risulta quindi pienamente conforme al disposto di cui all’art. 166 comma 2 del D.lgs. 163/2006.

Non è condivisibile in proposito la replica della ricorrente secondo cui il