Pubblicato il 22/12/2017

N. 12630/2017 REG.PROV.COLL.

N. 08525/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8525 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
F F, rappresentato e difeso dall'avvocato E P, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via della Giuliana, 82 Int. 2;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, Presidenza della Repubblica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

V R, F D, V R - Direttore Direzione Centrale Anticrimine della Polizia di Stato, F D - Direttore Direzione Centrale Per Gli Affari Generali della Polizia di Stato, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell’esecuzione,

-della nomina a prefetto del Dott. F D, deliberata dal Consiglio dei Ministri in data 29 aprile 2016 risultante dal "Movimento di prefetti Consiglio dei Ministri 29 aprile 2016" del Comunicato Stampa del Consiglio dei Ministri n. 115 in pari data pubblicato sul sito web governo.it;

-della delibera del Consiglio dei Ministri con cui in data 29 aprile 2016 è stato nominato prefetto il Dirigente Generale di Pubblica Sicurezza Dott. F D, comprensiva di allegati - se ed ove esistenti;

-del decreto del Presidente della Repubblica con cui è stata conferita la predetta nomina, pubblicato sul Bollettino Ufficiale del Personale, comprensivo dei relativi allegati - se ed in quanto esistenti - ivi compresi l'estratto conforme al processo verbale della seduta del 29 aprile 2016 del Consiglio dei Ministri, la copia della motivazione del Ministero dell'Interno e la copia del curriculum;
atti questi ultimi non ancora conosciuti benché oggetto di istanza di accesso ai documenti amministrativi ai sensi degli artt. 10 e 22 legge n. 241/1990 del 13 maggio 2016;

- della nomina a prefetto del Dott. V R, deliberata dal Consiglio dei Ministri in data 29 aprile 2016, risultante dal "Movimento di prefetti Consiglio dei Ministri 29 aprile 2016" del Comunicato Stampa del Consiglio dei Ministri n. 115 in pari data pubblicato sul sito web governo.it;

-della delibera del Consiglio dei Ministri con cui in data 29 aprile 2016 è stato nominato prefetto il Dirigente Generale di Pubblica Sicurezza Dott. V R;

-del decreto del Presidente della Repubblica con cui è stata conferita la predetta nomina, pubblicato sul Bollettino Ufficiale del Personale, comprensivo dei relativi allegati -se ed in quanto esistenti-, ivi compresi l'estratto conforme al processo verbale della seduta del 29 aprile 2016 del Consiglio dei Ministri, la copia della motivazione del Ministero dell'Interno e la copia del curriculum;
atti questi ultimi non ancora conosciuti benché oggetto della suddetta istanza di accesso ai documenti amministrativi ai sensi degli artt. 10 e 22 legge n. 241/1990 del 13 maggio 2016;
nonché

- di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e conseguenti, anche non conosciuti, ivi compresi, tra gli altri: la proposta del Ministro dell'Interno, A A, al Presidente del Consiglio dei Ministri, Dott. M R, avente ad oggetto lo schema di deliberazione concernente la nomina a Prefetto dei Dirigenti Generali di Pubblica Sicurezza, ai sensi dell'art. 42 della legge n. 121/81, comprensiva dei relativi allegati, ivi compresi lo stesso schema di deliberazione "Nomine a prefetto di dirigenti Generali di P.S" dott.ri F D, V R, G M e V R e i prospetti biografici degli stessi (ove effettivamente allegati e/o comunque presupposti);

per quanto occorrer possa, il decreto del Capo della Polizia, Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, se ed in quanto esistente, riguardante i criteri di valutazione dei Dirigenti Generali di Pubblica Sicurezza idonei alla nomina a prefetto;
atti questi ultimi tutti oggetto della suddetta istanza di accesso agli atti ai sensi degli artt. 10 e 22 legge n. 241/1990 del 13 maggio 2016 ad oggi non ancora resi ostensibili dall'Amministrazione (v. ricorso del 27 giugno 2016),

nonché per la condanna dell'Amministrazione "al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi, da liquidarsi anche in via equitativa, all'esito dell'istruttoria".

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Interno e della Presidenza della Repubblica;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2017 la dott.ssa Rosa Perna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il dott. F F, odierno esponente, premette di essere entrato a far parte della Pubblica Sicurezza nel 1973 e, da allora, di avere intrapreso una brillante e rapida carriera. Nominato Dirigente Generale nel 2011, dopo aver svolto l'incarico di Direttore dell'Ispettorato P.S. Viminale, il 1° settembre 2014 ha assunto l'incarico di Direttore dell'Ufficio Centrale Ispettivo.

Tanto precisato, in merito all’odierno contenzioso rappresenta che, conformemente al Comunicato Stampa n. 115 del 29 aprile 2016 e del relativo allegato 1 (il c.d. "Movimento di Prefetti"), il Consiglio dei Ministri deliberava la nomina a Prefetto di quattro Dirigenti Generali della Pubblica Sicurezza, tra cui i dott.ri F D e V R, odierni controinteressati, collocati nel Ruolo dei Funzionari della Polizia di Stato del 14.12.2015, così come in quello aggiornato al 1°.1.2016, in posizione successiva (vale a dire, 15^ e 16^) rispetto a quella dell’odierno esponente (3^), il quale veniva, tuttavia, illegittimamente escluso.

A seguito di ciò, il Presidente della Repubblica, con proprio decreto, definitivamente disponeva la nomina dei Prefetti, tra i quali non figurava, dunque, il dott. F.

2. Con il ricorso in epigrafe l’odierno esponente impugna gli atti di nomina a prefetto dei suddetti controinteressati insieme a tutti gli atti del relativo procedimento, deducendone l’illegittimità, e ne chiede l’annullamento;
afferma di avere interesse ad impugnare i succitati provvedimenti, in quanto in possesso di tutti i requisiti richiesti dalla legge per la nomina a prefetto, potendo usufruire della riserva di posti prevista - nel numero massimo di 17 - dall’art. 2, comma 93, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, per i dirigenti generali di pubblica sicurezza con almeno due anni di servizio nella qualifica.

3. Il ricorrente affida il gravame ad un unico, articolato motivo:

Violazione e/o falsa applicazione: del d.lgs. 19/05/2000, n. 139;
dell'art. 236 del d.P.R 10/01/1957, n. 3;
dell'art. 42 della legge l° aprile 1981, n. 121 e successive modificazioni;
degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990, nonché del principio del giusto procedimento, dei principi di correttezza e buona fede, dell'art. 97 Cost. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere sotto plurimi profili, tra cui, per difetto di motivazione, errore nei presupposti, illogicità manifesta, irragionevolezza, disparità di trattamento (art. 3 Cost.), violazione del legittimo affidamento.

La scelta del Ministro dell'Interno dei dirigenti per la nomina a prefetto presupporrebbe una previa valutazione comparativa dei candidati idonei, sulla base delle schede valutative, delle esperienze professionali maturate e dell'intero servizio prestato;
tuttavia, la nomina a prefetto dei Dirigenti Generali di Pubblica Sicurezza dott.ri F D e V R sarebbe avvenuta senza la predetta valutazione, poiché non sarebbero state considerate le posizioni degli altri candidati idonei né evidenziate in concreto le doti dei nominati rispetto alle funzioni da svolgere.

Non si comprenderebbe come l'Amministrazione competente abbia potuto valutare preminenti i requisiti di attitudine e capacità dei nominati rispetto a quelli dei candidati idonei non prescelti.

Gli atti di nomina alle più alte cariche dello Stato (nella specie, nomina a prefetto) sarebbero ordinari provvedimenti amministrativi, sia pure connotati da un tasso particolarmente alto di discrezionalità e non sottratti al principio di legalità e al sindacato del giudice amministrativo, come affermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. IV, 28 dicembre 2000, n. 7048).

Nello specifico, le nomine contestate sarebbero viziate da profili di illogicità e di eccesso di potere per mancanza di istruttoria, disparità di trattamento ed irragionevolezza, e tanto in relazione, sia ad una maggiore anzianità di servizio del F (dirigente generale di pubblica sicurezza con decorrenza dal 29.8.2011) rispetto ai dott.ri Dispenza e Rizzi (rispettivamente, dal 23.10.2014 e dal 17.12.2013), sia agli incarichi svolti e agli elogi conseguiti dal ricorrente.

Per il dott. Rizzi non sarebbe trascorso nemmeno il periodo minimo di due anni prescritto come requisito di anzianità all’art. 2, comma 93, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, per i dirigenti generali di pubblica sicurezza.

4. Nel presente giudizio si è costituita la difesa erariale, in rappresentanza e difesa della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Interno e della Presidenza della Repubblica, che ha instato per il rigetto del gravame nel merito;
in via preliminare, ha chiesto procedersi all’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 c.p.a., mediante notifica del ricorso anche agli altri soggetti nominati prefetto nella delibera del Consiglio dei Ministri del 29 aprile 2016, nella qualità di controinteressati nel presente giudizio.

5. Nelle more del giudizio il ricorrente, a seguito di successiva ostensione, da parte dell'Amministrazione, di ulteriori specifici documenti della contestata procedura sfociata nelle nomine del 2016, ha proposto motivi aggiunti, notificati 1'11 ottobre 2016, insistendo per l'annullamento, previa misura cautelare, delle predette nomine e dei relativi atti. In particolare, nel riprodurre le censure svolte con il ricorso introduttivo, ha ulteriormente lamentato che tra gli atti forniti dall'Amministrazione non risulterebbe la delibera del Consiglio dei Ministri del 29 aprile 2016, bensì una mera attestazione di movimento di prefetti ad opera del Segretario del Consiglio dei Ministri, e che dall’accesso agli atti si evincerebbe che il suo nominativo non sarebbe stato neppure preso in considerazione ai fini della nomina a prefetto.

6. Alla Pubblica Udienza del 6 dicembre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il Collegio ritiene di poter prescindere, ai sensi dell’art. 49, comma 2, c.p.a., all’integrazione del contraddittorio, stante la manifesta infondatezza del gravame nel suo complesso, per le ragioni di seguito indicate.

8. E’ opportuno un breve cenno al quadro normativo di riferimento.

Il decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, recante l'ordinamento del personale della carriera prefettizia, all'articolo 1 stabilisce che la carriera prefettizia è unitaria in ragione delle specifiche funzioni dirigenziali attribuite ai funzionari che ne fanno parte.

L'accesso e la progressione in carriera sono disciplinati dal decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, il cui art. 9 riguarda la nomina a prefetto, il cui conferimento deve avvenire con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio del Ministri, su proposta del Ministro dell'Interno, nei limiti delle disponibilità di organico e nel rispetto della riserva per il personale della carriera prefettizia prevista dall'articolo 236 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.

Tale norma prevede che "I posti di prefetto previsti in organico debbono essere coperti, per almeno tre quinti, dal personale amministrativo della carriera direttiva dell'amministrazione civile dell'interno".

Con riguardo alle nomine a prefetto dei dirigenti di P.S., oggetto dell’odierno contenzioso, il comma 5 del predetto art. 9 stabilisce, poi, che restano ferme le disposizioni dell'articolo 42 della legge 1° aprile 1981 n. 121, il quale, per quanto di stretto interesse nella presente sede, prevede: al comma 1, che, nell'ambito della dotazione organica di cui alla tabella B allegata al decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, alla copertura fino al massimo di 17 posti di prefetto si provvede mediante nomina e inquadramento riservati ai dirigenti della Polizia di Stato che espletano funzioni di polizia;
al comma 3 (come modificato dal comma 259 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266), che i dirigenti generali di Pubblica Sicurezza di livello B sono inquadrati nella qualifica di prefetto a norma del comma 1 nel termine non inferiore a tre anni dal conseguimento della qualifica, conservando a tutti gli effetti l'anzianità maturata anche nella qualifica di dirigente generale di pubblica sicurezza.

Successivamente, la legge 24 dicembre 2007, n. 244, all'art. 2, comma 93 (come modificato dalle lettere a) e b) del comma 6-septies dell'art. 2 del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225), ha disposto che, ai fini dell'applicazione dell'articolo 42 della legge 10 aprile 1981, n. 121, e successive modificazioni, i dirigenti generali di pubblica sicurezza con almeno due anni di servizio nella qualifica possono essere nominati prefetto, nel numero massimo di 17 previsto dal comma 1 dell’art 42, conservando a tutti gli effetti l'anzianità maturata nella qualifica di dirigente generale.

9. Tanto premesso, può procedersi alla disamina delle singole censure articolate dal ricorrente con il ricorso in epigrafe.

9.1 L’odierno esponente si duole della circostanza che, nel procedimento di nomina in questione, non sarebbero state acquisite le schede valutative sull'attività svolta ed i curricula dei candidati idonei alla nomina medesima e, quindi, non sarebbe stata effettuata una comparazione delle caratteristiche attitudinali e dell'esperienza professionale maturata da ciascuno degli stessi;
ciò che non consentirebbe neppure di comprendere come l’Amministrazione abbia valutato preminenti i requisiti dei nominati rispetto a quelli dei candidati idonei non prescelti né le ragioni della subita estromissione.

9.2 Osserva in contrario il Collegio che la pretesa valutazione comparativa è da escludere per gli atti di nomina alle più altre cariche dirigenziali dell’Amministrazione dello Stato, quale è quella in argomento, o alle alte cariche pubbliche, per le quali, sulla scorta di un’attenta e seria valutazione del possesso dei prescritti requisiti in capo al designando, la scelta cade sul soggetto ritenuto più adatto a ricoprire una certa carica in vista del rispetto di obiettivi essenzialmente programmatici;
la giurisprudenza colloca, pertanto, tali atti nel novero degli atti di alta amministrazione (Cons. Stato, VI, 10 agosto 1993, n. 566;
id., IV, 22 maggio 1997, n. 553;
id., 3 dicembre 1986, n. 824;
id.,14 aprile 1981, n. 340).

Gli atti di alta amministrazione, invero, svolgono un’opera di raccordo fra la funzione di governo e la funzione amministrativa e rappresentano il primo grado di attuazione dell’indirizzo politico nel campo amministrativo;
essi costituiscono manifestazioni d’impulso all’adozione di atti amministrativi, funzionali all’attuazione dei fini della legge e sono pacificamente ritenuti soggetti al regime giuridico dei provvedimenti amministrativi che vede l’applicazione, in primo luogo, degli artt. 24, 97 e 113 della Costituzione, non potendo soffrire alcun vuoto di tutela giurisdizionale.

9.3 Dalla normativa sopra richiamata risulta pianamente che la nomina a prefetto non si configura come un procedimento di scrutinio comparativo ma come una scelta altamente discrezionale effettuata dal Ministro, sulla base dei curricula dei dirigenti in possesso dei requisiti di idoneità a rivestire la massima qualifica.

Come lo stesso Consiglio di Stato ha in proposito affermato (parere della Sezione I, n. 201 del 17 gennaio 2011), "L'atto di nomina a prefetto, massimo grado raggiungibile nella carriera dell'Amministrazione civile dell'interno, non è configurabile come provvedimento di carattere strettamente organizzatorio, di talché l'esigenza di salvaguardia dell'imparzialità e della buona amministrazione, che in generale richiede un'adeguata motivazione, rimane soddisfatta dalla regola juris che impone all'autorità governativa competente alla designazione solamente di prendere in esame i curricula dei candidati volti ad evidenziare, ancorché per implicito, il possesso di idonei requisiti personali e professionali, senza previa individuazione degli elementi posti a base delle scelte né tantomeno la loro collocazione in un quadro di un giudizio di comparazione o di assolutezza (Consiglio Stato, sez. IV, 21 maggio 2001, n. 2810)”[…] Tanto basta ad esonerare i provvedimenti di nomina dalla necessità della congrua motivazione sindacabile ad opera del giudice sotto il profilo della comparazione, laddove l'esigenza di imparzialità e di buona amministrazione rimane nel suo complesso soddisfatta dall'osservanza della regula juris che impone all'autorità governativa, competente alla designazione, di prendere in esame il curriculum del candidato, al fine di valutare la sintesi complessiva del suo modo di essere e di rappresentarsi durante la carriera, nell'ambito dell'attendibilità e della ragionevolezza della scelta operata";
e siccome la scelta del Ministro non postula alcun confronto competitivo tra i diversi soggetti selezionati come idonei alla promozione, nel giudizio di legittimità della nomina in questione non possono trovare ingresso deduzioni o censure che presuppongano una valutazione comparativa tra i curricula del ricorrente e dei controinteressati (Cons. Stato, Sez. III, 10 luglio 2014, n. 4105), né tantomeno può rilevare che il curriculum del dott. F sia migliore e da preferire rispetto a quello di qualsiasi altro soggetto scrutinato (Tar Lazio, Sez. I-ter, 19 aprile 2016 n. 7393).

Per le considerazioni svolte vanno disattese le doglianze afferenti gli aspetti sostanziali e di merito della selezione dei dirigenti da individuare ai fini della nomina a prefetto.

9.3 Quanto agli aspetti procedurali della selezione in parola, le censure proposte non si appalesano meritevoli di adesione.

9.3.1 Quanto alla prima fase della procedura, riguardante l'individuazione di soggetti idonei alla nomina – stilando un elenco di dirigenti generali in possesso dell'anzianità prevista dall’art. 42 della legge n. 121/1981, nonché dei requisiti stabiliti con decreto dello stesso vertice - risulta agli atti del presente giudizio che, con nota n. 333C/9009/ p.u, 6583/2016 del 1° marzo 2016, la Direzione Centrale per le Risorse Umane del Ministero dell’Interno provvedeva a trasmettere l'elenco "dei dirigenti generali di pubblica sicurezza, in conformità a quanto previsto dai criteri formalizzati dal Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza in data 27 settembre 2014", tra i quali figurava anche il dott. F.

9.3.2 Con riferimento al secondo momento, quello dell'effettiva nomina a prefetto, si osserva che, ai sensi dell'art. 9, comma 4, del d.lgs. n. 139/2000, il Ministro dell’Interno ha ritenuto di proporre al vaglio del Consiglio dei Ministri i dott.ri G M, V R, F D e V R, allegando i prospetti biografici da cui risultano le esperienze professionali conseguite dagli stessi.

Trattandosi, come sopra rilevato, di un atto di alta amministrazione, connotato da un carattere di elevatissima discrezionalità, la stessa nomina – e quindi, nel presente giudizio, la nomina dei dott.ri F D e V R, odierni controinteressati - è sindacabile nei soli limiti della macroscopica irragionevolezza od illogicità manifesta ( ex plurimis , Cons. Stato, Sez. IV, 10 gennaio 2002, n. 101;
id., 26 settembre 2001, n. 5050);
vizi che, a parere del Collegio, non inficiano le nomine in questione.

9.3.3 Con specifico riferimento, infine, alla nomina del dott. Rizzi, deve essere disattesa - perché inconferente – anche la censura relativa al mancato possesso da parte dell’interessato del requisito di anzianità richiamato dall'art. 2, comma 93, della legge n. 244/2007, atteso che il citato requisito riguarda le ipotesi di nomine a prefetto ricomprese all'interno dell'aliquota dei 17 posti riservati alla dirigenza della Polizia di Stato (di cui all'art. 42 della legge n. 121/1981), e non anche, come per il soggetto in questione, le nomine a prefetto disposte nei limiti della disponibilità di organico di cui all'art. 9, comma 1, del D.lgs. n. 139/2000.

10. Per le considerazioni svolte le censure svolte con il ricorso e i motivi aggiunti debbono essere disattese. Da ultimo, priva di rilievo è la doglianza relativa alla mancata disponibilità della delibera del Consiglio dei Ministri del 29 aprile 2016, sia perché la richiamata attestazione del Segretario del Consiglio dei Ministri ha valore documentale a tutti gli effetti, sia perché la delibera medesima è presente sul sito della Presidenza del Consiglio dei Ministri in versione integrale, e da esso scaricabile, e quindi è resa disponibile.

11. All’infondatezza del ricorso consegue il rigetto della domanda risarcitoria.

12. Il gravame va dunque respinto mentre le spese di lite possono compensarsi, in ragione della natura della controversia.