N. 00037/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00317/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 317 del 2012, proposto da:
D B, M B, A B, D L B, G B, G B, S B, C B, G C, D C, B C, G C, A C, B C C, C C, S C, M F, L M, L M, F M, G M, L M, P M, F P, A R, M R, B S, L S, A S, A S, E S, G T, L Z, rappresentati e difesi dagli avv.ti V A e M C, con domicilio eletto presso l’avv. Giacomo Voltattorni in Parma, Piazzale Boito, 3;

contro

Comune di Bardi, Comune di Bore e Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno, rappresentati e difesi dagli avv.ti Marco Moglia e Luca Nanni, con domicilio eletto presso il primo in Parma, Galleria Bassa dei Magnani, 7;
Regione Emilia Romagna, Autorità Regionale per la Vigilanza dei Servizi Idrici e di Gestione dei Rifiuti Urbani, Comune di Albareto, Comune di Bedonia, Comune di Borgo Val di Taro, Comune di Compiano, Comune di Fornovo di Taro, Comune di Pellegrino Parmense, Comune di Solignano, Comune di Terenzo, Comune di Tornolo, Comune di Valmozzola, Comune di Varano de' Melegari, Comune di Varsi, non costituiti in giudizio;
Agenzia Territoriale Emilia Romagna Servizi Idrici e Rifiuti – ATERSIR - (già ATO 2 Parma), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Maria Cristina Vaccari, con domicilio eletto presso l’avv. Paola Da Vico in Parma, via Girolamo Cantelli, 9;
Comune di Berceto, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. V A, con domicilio eletto presso l’avv. Giacomo Voltattorni in Parma, Piazzale Boito, 3;

nei confronti di

Società Montagna 2000 S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Moglia e Luca Nanni, con domicilio eletto presso il primo in Parma, Galleria Bassa dei Magnani, 7;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Movimento Nuovi Consumantori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Laura Favaro e Corrado Vincenti, con domicilio eletto presso il secondo in Parma, vicolo Campanini, 1;
Alzapiedi Iolanda ed altri, rappresentati e difesi dagli avv.ti V A e M C, con domicilio eletto presso l’avv. Giacomo Voltattorni in Parma, Piazzale Boito, 3;

per l'accertamento

della lesione diretta concreta e attuale dei ricorrenti derivante dalla violazione dei principi stabiliti per l'erogazione del servizio idrico e per il corretto svolgimento della funzione amministrativa art.1 comma1 D.Lgs. 198/09;

nonché per la condanna dei resistenti all’adozione di ogni altro atto idoneo al ripristino del corretto svolgimento dell’azione amministrativa e della corretta erogazione del servizio idrico integrato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio: del Comune di Bardi, del Comune di Bore e della Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno;
dell’Agenzia Territoriale Emilia Romagna Servizi Idrici e Rifiuti;
della Società Montagna 2000 S.p.a.;
del Comune di Berceto;

Visti gli atti di intervento;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa L M;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2013, i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, tutti residenti nei Comuni di Bardi e Bore (PR) e, dunque, utenti della Società Montagna 2000 s.p.a, con sede legale in Borgo Val di Taro, per il servizio di erogazione di acqua potabile ad uso domestico, con il ricorso in epigrafe lamentano che la società Montagna 2000 gestisca il servizio pubblico, di cui è affidataria, in maniera arbitraria, poco trasparente, illegittima, antieconomica e gravemente al di sotto degli standard qualitativi richiesti, ledendo cosi i loro interessi e producendo danno sia agli utenti che agli Enti pubblici partecipanti al capitale sociale.

Premettono di aver notificato ai resistenti, in data 14 giugno 2011, diffida ex art. 3 D.Lgs 198/2009, regolarmente ricevuta da tutti i destinatari, riscontrata, in data 27 settembre 2011, dalla società Montagna 2000, dal Comune di Bardi, dal Comune di Bore e dalla Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno, con risposta unitaria a firma del loro legale in cui, in sintesi, gli Enti e la Società negano ogni circostanza rappresentata nell'atto di diffida.

Pertanto, con il ricorso in epigrafe hanno chiesto:

1) accertarsi la lesione diretta, concreta e attuale degli interessi dei ricorrenti derivante dalla violazione dei principi stabiliti per l'erogazione del servizio e per il corretto svolgimento della funzione amministrativa dall'art. 1 comma 1 del D.Lgs 198/2009;

2) ordinarsi:

- a ogni organismo e/o Ente, per gli atti di pertinenza, di adottare gli opportuni provvedimenti affinchè siano ripristinati i requisiti di "controllo equivalente" (ed effettivo) della P.A. sulle attività gestorie affidate alla società in house Montagna 2000, ovvero adottare gli opportuni provvedimenti amministrativi o comunque decisioni nelle competenti sedi finalizzate al ripristino del servizio idrico in economia, il quale garantiva minori costi e maggiore qualità ed efficienza;
in alternativa che, in relazione alla forma organizzativa e/o proprietaria prescelta, vengano individuati il o i soggetti privati coinvolti attraverso procedure pubbliche, trasparenti e concorrenziali atte a garantire un servizio di qualità ed efficiente a fronte di un corrispettivo ragionevole per gli utenti nonchè vantaggioso per i Comuni;

- ai Comuni soci, ed in ogni caso ai Comuni di cui sono cittadini e contribuenti gli istanti, di salvaguardare con ogni mezzo disponibile il patrimonio comunale, anche intraprendendo le opportune azioni a tutela dei crediti che il Comune vanti nei confronti della società, nonchè impedirsi operazioni societarie idonee a porre a rischio il patrimonio, le strutture, i crediti comunali nonchè l'erogazione del Servizio idrico;

- che vengano avviate verifiche interne volte ad accertare eventuali responsabilità in capo a proprie strutture e/o dipendenti e/o altri soggetti comunque sottoposti a coordinamento controllo o in qualsiasi caso e a qualunque titolo agenti in nome od in favore dei destinatari della presente anche, ove occorra, trasmettendo le informazioni e/o documenti in proprio possesso alle competenti autorità;

- che venga adottato ogni provvedimento utile e/o necessario alla ricostituzione di un corretto svolgimento della funzione e di una corretta erogazione del servizio anche, e non solo, mediante: annullamento/revoca/rimborso di tutte le contestate bollette emesse in relazione all'ordinanza del Comune di Bardi n. 12 del 2008;
ridefinizione della tariffa del servizio quale effettivo corrispettivo del servizio prestato;
predisposizione di controlli capillari e periodici sulla qualità e sanità dell'acqua;

- la predisposizione di ogni opportuno strumento tecnico o strutturale volto a risolvere i problemi di erogazione della risorsa idrica nonchè la sicurezza e sanità delle infrastrutture dalla fonte al luogo di erogazione;

- di adottare ogni altro provvedimento idoneo a soddisfare i diritti e i legittimi interessi dei ricorrenti, ponendo rimedio ai disservizi dedotti.

Hanno spiegato intervento ad adiuvandum sia il Movimento Nuovi Consumatori sia altri 39 cittadini residenti nei comuni di Bore e di Bardi, anch’essi utenti della società Montagna 2000 s.p.a..

Il Comune di Berceto, evocato in giudizio dai ricorrenti fra i comuni controinteressati, si è costituito sposando la tesi difensiva e le conclusioni dei ricorrenti, del cui ricorso ha chiesto l’accoglimento dichiarandosi soggetto cointeressato.

Quanto alle parti intimate, si sono costituiti in giudizio sia l’Agenzia Territoriale dell’Emilia Romagna per i Servizi Idrici (ATERSIR), sia Montagna 2000, sia congiuntamente il Comune di Bardi, il Comune di Bore e la Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno, eccependo tutti, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso sotto diversi profili e chiedendone, in subordine, la reiezione per infondatezza.

Le altre parti evocate in giudizio sono rimaste contumaci.

In vista della trattazione del merito le parti costituite hanno depositato ulteriore documentazione nonché scritti conclusivi e repliche.

All’udienza pubblica del 18 dicembre 2013, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Le ragioni del lamentato grave disservizio sarebbero riconducibili, secondo i ricorrenti, anche a problemi radicati all'interno della struttura organizzativa della Società e ai meccanismi di controllo, interni ed esterni, sulla società stessa.

A tal fine i ricorrenti descrivono minuziosamente le vicende societarie relative alla Società Montagna 2000 s.p.a., vicende che possono riassumersi come segue.

2.1. La società Montagna 2000 s.p.a viene costituita con atto del 13 dicembre 1994, quale società a capitale misto pubblico-privato avente come oggetto sociale, in estrema sintesi, «la gestione di impianti, beni e dotazioni acquisite e/o conferite dai soci per lo svolgimento delle attività connesse all'erogazione dei servizi pubblici locali affidate dai soci nel loro prevalente interesse. In via principale, l'oggetto della società è costituito dallo svolgimento delle attività operative relative alla gestione integrata delle risorse idriche, della gestione integrata delle risorse energetiche e dalla gestione dei servizi idrici ambientali».

Inizialmente la proprietà della Società Montagna 2000 s.p.a. era detenuta per il 49% delle azioni da soggetti privati (Cassa di Risparmio di Parma e Piacenza, Sinergie economiche montane s.r.l. - SIN.E.MONT., EM.RO Popolare società finanziaria di partecipazione s.p.a.) e per il restante 51% da numerosi soggetti pubblici tra cui la Comunità Montana delle Valli del Taro e del Ceno e il Consorzio lntercomunale Monte Bosso.

Nel novembre 2007 i soci privati di Montagna 2000 s.p.a. cedevano le proprie azioni ai soggetti pubblici già partecipanti nonchè, quali nuovi soci, ai Comuni di Albareto, Bedonia, Fornovo di Taro e Varano Melegari ditalchè Montagna 2000 s.p.a. diveniva società a totale azionariato pubblico, partecipata dalla Comunità Montana Ovest, dal Consorzio lntercomunale Monte Bosso e dai Comuni di: Albareto, Bardi, Bedonia, Berceto, Bore, Borgotaro, Compiano, Fornovo di Taro, Pellegrino Parmense, Solignano, Terenzo, Tornolo, Valmozzola, Varano Melegari e Varsi.

Secondo le previsioni statutarie la gestione del servizio rifiuti e del servizio idrico era, nelle intenzioni degli Enti soci, riservata alla Società Montagna 2000, anche a tal fine costituita.

Secondo i ricorrenti la gestione di tali servizi ha subito vicende alterne, antieconomiche, poco trasparenti, irrazionali e, soprattutto, differenziate da Comune a Comune.

Nel corso degli anni sono stati compiuti vari tentativi di riassetto societario, affrontando di volta in volta la grave situazione debitoria della Società la cui consistenza è tale da esporre gli utenti, i Comuni e i loro cittadini a gravi danni economici e di gestione del servizio.

Di tali ipotesi di riassetto, anch’esse riportate minuziosamente dai ricorrenti, deve segnalarsi il progetto di scissione parziale proporzionale di Montagna 2000 s.p.a., a favore di una società di nuova costituzione, presentato dal Presidente alla Commissione lntercomunale di controllo di Montagna 2000 s.p.a., convocata con nota del 21 aprile 2011 inviata ai Soci di Montagna 2000.

Tale scissione era motivata con la circostanza che la società, essendo beneficiaria di un affidamento diretto, non sarebbe stata essere legittimata a partecipare a gare d'appalto per l'affidamento di altri servizi.

Alla Commissione intercomunale, gli Amministratori di Montagna 2000 s.p.a. presentavano sommariamente ai rappresentanti dei Comuni soci l'operazione descritta producendo la documentazione amministrativa e contabile per la costituzione della società Montagna Ambiente s.p.a. nonché la bozza di delibera di Consiglio Comunale da far approvare ai Comuni soci.

Tale ipotesi di riassetto societario, che sarebbe stata comunque sospesa, unitamente alla successiva proposta di aumento del capitale sociale mediante emissione di nuove azioni, per rimpinguare le casse della società in grave dissesto, dimostrerebbe come la gestione della società sia del tutto priva di indirizzo e controllo da parte degli enti soci.

Le riforme societarie riportate in ricorso, a dire dei ricorrenti, sarebbero state finalizzate esclusivamente ad usufruire delle deroghe previste per sottrarre l'affidamento dei pubblici servizi a soggetti individuati con procedure ad evidenza pubblica e nel rispetto delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, sul presupposto di pater sfruttare i regimi transitori previsti per le società in house che fossero titolari di affidamento diretto da parte degli Enti pubblici.

Secondo i ricorrenti i provvedimenti adottati sarebbero del tutto inidonei a garantire una corretta gestione del servizio idrico e un corretto funzionamento della società, che lo esercita per affidamento diretto.

Dunque Montagna 2000 non avrebbe i requisiti di legge di una società in house essendo del tutto assente il profilo del controllo analogo.

Infatti nel tentativo di esercitare sulla società affidataria un controllo equivalente a quello esercitato sui propri uffici, i soci avrebbero sottoscritto un accordo politico finalizzato, tra l’altro, ad ottenere dall'Agenzia di ambito per i servizi pubblici di Parma (ATO), l'affidamento in house dei servizi per la gestione del ciclo integrato delle acque e del servizio di raccolta dei rifiuti, dunque con l'intento di aggirare ogni procedura concorrenziale per l'individuazione del soggetto affidatario.

Le irregolarità denunciate sarebbero comprovate da due decisioni assunte, relativamente al Comune di Bardi e al Comune di Bore, il 12 maggio 2009 dalla Corte dei Conti per l'Emilia Romagna, nell'esercizio della sua funzione di controllo.

Con tali decisioni, infatti, quanto al rendiconto per l'anno 2007 dei due Comuni la Corte ha ritenuto che, pur non emergendo dalla relazione dell'Organo di revisione gravi irregolarità contabili suscettibili di "specifica pronuncia", sussistesse il pericolo per i conti comunali derivante da partecipazione ad enti e/o a società di capitali che abbiano registrato perdite rilevanti e ha fatto presente che l'affidamento di servizi pubblici locali a società con risultato di gestione negativo e/o la partecipazione ad enti e/o a società di capitali in perdita potesse rappresentare un rischio per la stabilità dell'equilibrio di bilancio dell'Ente pubblico.

Tali criticità, secondo i ricorrenti, sarebbero analoghe a quelle rilevate, sempre dalla Corte dei Conti - Sezione regionale di controllo, in ordine al bilancio di previsione 2010 del Comune di Bardi.

2.2. Le vicende descritte, come innanzi riassunte, a dire dei ricorrenti fornirebbero il quadro e il contesto all'interno del quale sarebbero stati adottati atti o posti in essere da Montagna 2000 comportamenti illegittimi, spesso con l'ausilio di provvedimenti comunali.

Fra questi le bollette "fuori controllo".

Tutti i ricorrenti, infatti, lamentano di aver sofferto disservizi e danni dalla fornitura del servizio idrico, in particolare con riferimento ad un aumento eccessivo e indiscriminato delle tariffe e all’insufficiente pressione e portata nell'erogazione dell'acqua.

Nello specifico, i ricorrenti residenti nel Comune di Bardi, hanno ricevuto in data 27 gennaio 2010, in relazione al periodo di fatturazione "3/2008", (in taluni casi mancante) "solleciti di pagamento" in cui la società minacciava di sospendere in tutto o in parte l'erogazione del servizio pubblico essenziale di fornitura dell'acqua, in caso di mancato pagamento entro 30 giorni delle somme richieste.

Tali “solleciti di pagamento” si riferivano, in ognuno dei casi citati, a una sola anomala bolletta, non pagata proprio in ragione della sua manifesta sproporzione.

In proposito i ricorrenti lamentano che la tariffazione applicata sia arbitraria, sproporzionata e irragionevole, nonché in contrasto con la qualificazione della tariffa quale corrispettivo ex art. 154 D.Lgs 152/2006 (codice dell’ambiente), nonchè in contrasto con gli obblighi contenuti nella carta dei servizi.

I fatti esposti denoterebbero, secondo i ricorrenti, l'inidoneità di Montagna 2000 a gestire il servizio pubblico idrico.

Vi sarebbe, a parte il problema della corrispondenza tra servizio reso e corrispettivo richiesto, l’ulteriore problema della trasparenza delle bollette: infatti i ricorrenti evidenziano che parrebbe che la Società abbia chiesto tali somme in base all'ordinanza del Comune di Bardi n. 12 del 20 maggio 2008 con la quale il Responsabile dell'area tecnica “Ordina, a tutti coloro che abbiano in esercizio nel Comune di Bardi un allaccio alla rete idrica comunale (...) di installare un misuratore di portata (contatore) disposto in corrispondenza della tubazione di ingresso all'immobile entro e non oltre il 31 luglio 2008, a cura e spese degli interessati, tramite I'Ente gestore del servizio idrico integrato, Montagna 2000 S.p.a. che provvederà anche alla piombatura. (...) Informa che qualora l'utenza interessata non provvederà all'installazione dei suddetti contatori entro il termine più sopra indicato si procederà a fatturare dal 01.01.2008, semestralmente in modo forfettario, un quantitativo presunto di acqua” (poi arbitrariamente determinato in 136 mc di acqua per ogni persona componente il nucleo familiare, vale a dire un consumo presunto di 136.000 litri di acqua all'anno per persona (eventuali bambini compresi).

L'ordinanza prosegue disponendo che “su tali volumi si applicherà, alle utenze allacciate alla pubblica fognatura, la tariffa relativa al servizio di fognatura e depurazione prevista dal Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 49 del 13.3.2006”;
inoltre “avvisa che l'inadempimento (...) comporterà una sanzione amministrativa da un minimo di € 25 a un massimo di € 500”.

In proposito i ricorrenti rilevano innanzitutto che non sarebbero chiari i poteri spesi dal Responsabile dell'area tecnica, seppur con l'avallo del visto sindacale, alla luce della disciplina recata dagli artt. 107 e 109 del D.Lgs 267/2000. In secondo luogo osservano che l’ordinanza, inserendosi in un rapporto contrattuale tra terzi (utente-società), impegnerebbe il Comune a svolgere un'attività di valutazione/disposizione fuori dalla propria competenza.

A ciò si aggiunga, quale ulteriore profilo, che la citata ordinanza, comunque qualificata, ha di fatto costituito titolo per un illegittimo, abusivo e surrettizio finanziamento indiretto della società da parte della Pubblica Amministrazione, con l’aggravante che tale finanziamento verrebbe attuato non mediante trasferimento di liquidità, ma attraverso un'illegittima attività provvedimentale.

L'arbitrarietà dell’individuazione del "consumo forfettario", fissato in 136 mc per ogni componente del nucleo familiare, risulterebbe anche dal confronto con il tariffario dell'autorità d'ambito ATO 2 Parma.

Infatti i ricorrenti lamentano, a monte, anche il livello irragionevole ed eccessivo delle tariffe applicate da Montagna 2000 che renderebbe palese come la gestione del servizio pubblico idrico non sia esercitata in ossequio ai principi di economicità, trasparenza, proporzionalità, ragionevolezza nè, tantomeno, applicando tariffe coerenti con il servizio reso.

D’altra parte se, come probabile, nel bilancio della società risultassero iscritte somme non dovute, come quelle delle "bollette fuori controllo", ciò comporterebbe ricadute anche sui bilanci comunali (come già rilevato dalla Corte dei Conti).

Considerando il quadro d'insieme che emergerebbe dalle bollette impazzite, dalla sproporzione delle tariffe, da quanto rilevato dalla Corte dei Conti, dal fatto che, nonostante il prezzo altissimo delle tariffe applicate, la società sembra costretta a trovare forme di finanziamento torbide ed alternative rispetto a un'equa remunerazione di un efficiente erogazione del servizio, dai possibili profili debitori verso i Comuni Soci, a dire dei ricorrenti, Montagna 2000 opererebbe una gestione irrazionale, non trasparente, antieconomica e non compatibile con la natura pubblica del servizio;
il tutto reso possibile da uno scarso, inefficiente e inadeguato controllo da parte dei Comuni affidanti, attesa la promiscuità di competenze tra società e Comuni soci, rilevabile dalla citata ordinanza del Comune di Bardi, in cui è minacciata la sospensione del servizio al di fuori delle ipotesi contemplate dall'art. 29 del Regolamento di Utenza della società.

2.3. Ancora i ricorrenti lamentano la pessima qualità del servizio fornito anche a causa dell’inquinamento dell’acqua, della mancanza di depuratori, della mancanza o insufficienza di analisi periodiche che provocano gravi danni alla salute.

Infatti vi sarebbero numerosi casi di disservizi e vere e proprie violazioni dei parametri di legge o degli standards qualitativi contenuti nella carta dei servizi quali, ad esempio, la torbidità dell'acqua soprattutto in seguito ad eventi temporaleschi, l’eccessiva presenza di cloro percepibile al gusto e all'olfatto, la presenza di sabbia, di terra e addirittura di larve nelle tubazioni, di colibatteri, oltre che problemi di portata, pressione e continuità dell'erogazione.

Circostanze delle quali gli utenti, odierni ricorrenti, si sono lamentati per anni con il gestore o con le amministrazioni comunali, dapprima bonariamente e verbalmente e, successivamente, in forma scritta.

Tuttavia la società si sarebbe sempre sottratta alle richieste degli utenti e, in particolare, avrebbe negato le doverose informazioni quanto alla periodicità dei controlli e ai risultati degli stessi, negando interventi strutturali anche a tutela della salute pubblica;
infatti da una parte la Società non si riterrebbe responsabile "dei disservizi" relativi all'erogazione del servizio idrico, dall'altra il Comune, che ha affidato il servizio e continua a sostenere l'onere dei mutui sulle infrastrutture, non risponderebbe dei problemi relativi all'erogazione del servizio affidato al Gestore, che ne gestisce la rete, su cui si presume eserciti un “controllo analogo”.

Di tale situazione sarebbero a conoscenza da anni tutte le amministrazioni e i soggetti competenti.

2.4. In conclusione i ricorrenti ritengono che l'agire delle Amministrazioni diffidate nonchè della Società affidataria di pubblico servizio, per le sintetizzate circostanze di fatto, costituisca lesione diretta, concreta e attuale dei loro interessi alla stregua delle seguenti ragioni di diritto:

I. Violazione dei principi di cui all'art 1 D.Lgs 198/2009 in relazione alla violazione e falsa applicazione delle norme che dettano i requisiti necessari per l'affidamento del Servizio Idrico Integrato;
mancanza del requisito del "controllo analogo" nella gestione del servizio in house;
violazione normativa comunitaria, come interpretata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee relativamente ai requisiti per l'affidamento di servizio pubblico c.d. in house;
violazione e falsa applicazione dell'art. 150 digs 152/2006.

II. Violazione degli obblighi contenuti nelle carte dei servizi e violazione degli standard qualitativi ed economici ex art. 1 comma 1 del D.Lgs. 198/2009, anche in relazione alla violazione e falsa applicazione dell'art. 154 D.Lgs 152/2006 nonchè dei principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 cost., nonchè dell'art. 3 cost. quale parametro di ragionevolezza.

Ill. Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 del D.Lgs. 198/2009 in relazione agli artt. 1.3;
1.5;
2.2;
2.3;
2.5;
2.9;
3.7;
3.8;
3.11;
5.1;
5.3;
5.8;
5.9;
5.10;
5.11;