Pubblicato il 24/05/2021

N. 05999/2021 REG.PROV.COLL.

N. 05513/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5513 del 2020, proposto da
-OMISSIS--OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato S C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del Decreto “UDCM.DECRETI MINISTRO.-OMISSIS-”, notificato all'esponente in data 08.05.2020, con il quale si dichiarava la decadenza del ricorrente dall’incarico di componente della -OMISSIS- Tecnica di verifica dell’impatto ambientale;

nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e conseguenziali;

nonché, in via subordinata, l'annullamento del D.M. n. -OMISSIS-del 2017, nella parte (art. 18) in cui si dispone la decadenza in caso di rinvio a giudizio, ove ritenuto applicabile ai componenti della -OMISSIS- VIA-VAS, nominati in base al D.M. n. DSA-DEC--OMISSIS-e rimasti in regime di prorogatio fino al 25 maggio 2020;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 aprile 2021, celebratasi in collegamento da remoto, il dott. S G C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espone l’odierno ricorrente che con decreto prot. -OMISSIS-, registrato dal Ministero dell’Economia e Finanze il -OMISSIS-, il Ministero dell’Ambiente, Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) lo nominava tra i cinquanta componenti della -OMISSIS- Tecnica di verifica dell’Impatto Ambientale – VIA e VAS (-OMISSIS-), secondo la disciplina di cui al decreto ministeriale n. DSA-DEC--OMISSIS-del -OMISSIS-, espressamente richiamata nella lettera di affidamento dell’incarico prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, che il ricorrente sottoscriveva.

I compiti della -OMISSIS- venivano poi ridefiniti con D.lgs. 16 giugno 2017, n. 104, che rinnovava composizione e criteri di nomina della -OMISSIS-, la quale entrava in carica il 15 maggio 2020 (per effetto dell’art. 228 del “Decreto Rilancio”).

Precisa il ricorrente che, fino a tale data, i componenti della -OMISSIS- precedentemente nominati, rimanevano in carica in regime di prorogatio.

In tale fase, il ricorrente svolgeva compiti di diretto referente per 114 pareri e verifiche per opere pubbliche di rilevanza strategica nazionale, che venivano valutate ai sensi del DM n. 150/2007.

Dopo aver riepilogato le proprie presenze in Assemblea Plenaria (su 339 sedute con media di presenza pari al 96%), ricevendo, per l’opera prestata, un formale encomio da parte del Presidente della -OMISSIS- (nota n. -OMISSIS- del 13 maggio 2019, rivolta al Ministro), riferisce che in data 13 giugno 2018 veniva rinviato a giudizio da parte della Procura della Repubblica di -OMISSIS- per reati non attinenti allo svolgimento dell’incarico e prontamente riferiva di tale circostanza all’Amministrazione.

Quest’ultima valutava quanto sopra con nota MATMM n. prot. -OMISSIS-.-OMISSIS-, nella quale il Presidente della -OMISSIS- VIA (titolare della fase istruttoria ai sensi del Regolamento nr. 150/2007 che ne disciplinava il funzionamento) riteneva che la notizia non implicasse conseguenze in ordine allo svolgimento dell’attività del ricorrente ed alla sua partecipazione ai lavori della -OMISSIS-, considerato che “ l’imputazione non inerisce l’attività di commissario, né nei fatti risultano coinvolti soggetti proponenti ”.

Anche con la successiva nota del MATTM n. 0018963.17-08-2018, si osservava che la procedura per la revoca e la sospensione dei commissari VIA è regolamentata dall’art. 4 del DM 150/2007 e che, preso atto di quanto indicato dal Presidente della -OMISSIS- con la nota del 2.8.2018, precedentemente richiamata, si concludeva per l’insussistenza di presupposti per l’avvio del relativo procedimento;
esito che veniva ancora confermato nella nota prot. MATTM n. -OMISSIS-.-OMISSIS-e nella nota di encomio n. -OMISSIS- del -OMISSIS-(nella quale si precisava che “ … l’eventuale decadenza dall’incarico dell’Ing. -OMISSIS- recherebbe un grave danno all’operatività della -OMISSIS- e agli interessi, nonché all’immagine, del Ministero stesso…” ).

Precisa ancora il ricorrente che i fatti, posti a base dell’imputazione, erano stati chiariti ed approfonditi dal Ministero, con piena collaborazione del diretto interessato, nei mesi immediatamente successivi al rinvio a giudizio, con coinvolgimento del responsabile dell’Ufficio Prevenzione Corruzione e Trasparenza, del Capo di Gabinetto, del Capo della Segreteria Tecnica, del Segretario Generale, del D.G. del Personale e del D.G. dello Sviluppo Sostenibile, con conclusiva decisione del MATTM di non costituirsi in giudizio e di non avviare alcun procedimento disciplinare.

Ritenendo così archiviata l’eventuale iniziativa di revoca del ricorrente dall’incarico, quest’ultimo proseguiva nelle proprie attività al servizio della -OMISSIS- per tutto il 2018 ed i primi mesi del 2019, senza ricevere notizia alcuna di ulteriori iniziative.

Accadeva, però, che le ultime quattro mensilità di retribuzione non venivano versate ed il ricorrente si vedeva costretto a presentare ricorso per decreto ingiuntivo in data 29 marzo 2019 (accolto con emissione del decreto nr. -OMISSIS- del -OMISSIS-2019).

Il -OMISSIS-, il ricorrente riceveva comunicazione di avvio del procedimento di decadenza dall’incarico di Commissario VIA;
-OMISSIS-veniva presentata opposizione al decreto ingiuntivo mediante citazione, fondata sulla pendenza del procedimento di decadenza.

A fondamento del procedimento di decadenza, l’Amministrazione poneva i fatti contestati al ricorrente in sede penale, nonostante questi ultimi fossero risalenti al 2003-2006 (prima, dunque, dell’assunzione dell’incarico), con già maturato periodo di prescrizione al momento dell’udienza preliminare, alla quale però il ricorrente rinunciava per chiedere una sentenza che lo scagionasse nel merito.

Il ricorrente presentava la proprie deduzioni nel procedimento amministrativo apertosi il -OMISSIS-, con memoria del 13 maggio 2019, evidenziando, tra l’altro, che i fatti a lui contestati erano riferiti a pregresse direzioni lavori per un’Amministrazione locale (la quale, peraltro, costituitasi nel procedimento penale quale parte lesa, aveva sostenuto essa stessa l’estraneità dell’imputato ai fatti contestati).

Nonostante le osservazioni presentate e nonostante avesse il ricorrente, nelle more del procedimento, proseguito ad esercitare le proprie funzioni anche in via di prorogatio, veniva emanato il provvedimento di decadenza a tenore del quale “ …per le motivazioni espresse in premessa, che qui si intendono integralmente richiamate, l’Ing. -OMISSIS--OMISSIS- è dichiarato decaduto dall’incarico di componente della -OMISSIS- tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA-VAS, ai sensi del decreto legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla Legge 14 luglio 2008, n. 123, in materia di composizione della -OMISSIS- Tecnica di verifica dell’Impatto Ambientale -VIA e VAS e successive modificazioni, conferito con decreto del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, registrato al visto n. -OMISSIS- del Ministero dell’Economia e delle Finanze in data -OMISSIS-, con decorrenza dal 13 giugno 2018, data di deposito del decreto emesso dal Tribunale di -OMISSIS- -Ufficio delle indagini preliminari, che dispone il giudizio nel procedimento penale n. -OMISSIS- -OMISSIS- ”.

Con l’odierno ricorso, l’Ing. -OMISSIS- impugna il provvedimento di decadenza e, premessi brevi cenni sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda, nel merito, formula le seguenti ragioni di censura.

1) Violazione ed omessa applicazione degli artt. 4, 5 e ss del DM MATTM n. 150/2007, nonché erronea applicazione dell’art. 18 del DM MATTM n. 342/2017 ed art. 23 del D.lgs. n. 104/2017;
inosservanza degli istituti partecipativi di cui agli artt. 2 e 7 della l. 241/90;
eccesso di potere per difetto e contrarietà della motivazione.

Secondo la difesa del ricorrente, il rapporto di servizio di quest’ultimo sarebbe regolato dal DM n. 150/2007, norma regolamentare applicata dall’accordo tra il MATTM ed il ricorrente e dal decreto di nomina, nonché fonte che ha regolato l’attività della -OMISSIS- stessa durante lo svolgimento delle incombenze dello stesso ricorrente;
di contro, la -OMISSIS- non avrebbe mai applicato ai procedimenti di sua competenza il DM n. 342/2017;
in forza delle disposizioni di cui al DM n. 150/2007, si prevede(va) non già la decadenza, ma la revoca dell’incarico, da disporre previo contraddittorio e nel rispetto dei termini di sessanta giorni dalla contestazione degli addebiti (art. 4 del DM n. 150/2007), nel caso di specie non rispettati, dato che l’avvio del procedimento è del -OMISSIS-, il decreto impugnato è del -OMISSIS-(notificato -OMISSIS-);
e considerato anche che le valutazioni sui fatti oggetto dell’imputazione penale erano già state formulate dall’Amministrazione al momento in cui il ricorrente aveva reso noto l’esistenza dell’imputazione stessa, con ciò determinandosi una sostanziale archiviazione del procedimento di revoca. Non sussisterebbero i presupposti per l’applicazione della nuova disciplina sotto diversi e molteplici profili sui quali la difesa del ricorrente si sofferma.

2) In subordine, ove si aderisse alla tesi dell’Amministrazione secondo cui ai componenti della -OMISSIS- nominati ai sensi del d.lgs. n. 152/2016, si applicherebbe automaticamente l’art. 18 del DM n. 342/2017, quest’ultima norma sarebbe illegittima per violazione o falsa applicazione dell’art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006, nel testo introdotto dall’art. 6 del d.lgs. n. 104/2017, nonché per violazione dell’art. 23 del medesimo d.lgs. n. 104/2017, con riferimento all’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, con ulteriore e più ampia violazione dell’art. 3 del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39 ( disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati di controllo pubblico ).

Secondo il ricorrente, le cause di incompatibilità, previste in regolamenti delegati, come quelli di cui si discute (DD.MM. n. 150 del 2006 e -OMISSIS-del 2017) non potrebbero che integrare la disciplina primaria di riferimento, da individuare per la precedente -OMISSIS- nel D.lgs. n. 152 del 2006 e per l’attuale nel D.lgs. n. 104 del 2017 (che ha apportato al precedente sostanziali modifiche), senza possibile applicazione retroattiva di quest’ultimo. La scelta dell’Amministrazione di negare la permanenza in carica dei Commissari, anche sulla base di un mero rinvio a giudizio, potrebbe infatti giustificarsi per candidati non ancora nominati, o la cui nomina preveda espressamente tale ipotesi di decadenza, ma non potrebbe legittimamente imporsi a chi abbia già assunto le funzioni in un contesto regolamentare diverso, con i diritti sottesi al rapporto di lavoro in corso.

In quest’ultimo caso, come ipotizzato dall’ANAC (-OMISSIS-), l’Amministrazione potrebbe valutare la cessazione dell’incarico, ma senza automatismi, con appropriata motivazione e nei termini ragionevoli propri di ogni provvedimento di revoca. In sostanza, l’Amministrazione avrebbe lasciato che il ricorrente esercitasse le proprie funzioni fino alla fine del mandato, con l’unico apparente risultato di avvalersi della decadenza per negarne il giusto compenso. Su un piano più generale, poi, lo stesso art. 18 del D.M. n. -OMISSIS-dovrebbe ritenersi comunque illegittimo per violazione di una norma primaria (art. 3 del D.lgs n. 39 del 2013, che fa discendere l’incompatibilità ad assumere incarichi presso pubbliche amministrazioni – ove si configurino reati – solo al caso di condanna, anche con sentenza non passata in giudicato).

3) Eccesso di potere per travisamento dei presupposti e dei fatti sottesi alla contestazione dell’addebito ed all’emissione del provvedimento, violazione del principio del ne bis in idem , violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del DM 150/2007, in relazione al d.lgs. n. 152/2006.

Secondo il ricorrente, l’art 4, co. 5 e ss del DM 150/2007, oltre la tempistica certa per la conclusione del procedimento, della quale si è ampiamente detto, prevede un confronto in contraddittorio tra le parti, con deferimento al Presidente della -OMISSIS- VIA-VAS delle funzioni di accertamento e al Ministero del solo provvedimento finale;
nel caso di specie, l‘attività di accertamento da parte del Presidente si è conclusa con esito negativo. Il provvedimento impugnato non potrebbe quindi che intendersi come esito di una non consentita reiterazione della medesima procedura, ma con minori garanzie per la parte interessata e con applicazione di norme, concepite per la sola nuova -OMISSIS-.

4) Erroneità ed illegittimità dell’interpretazione offerta dei pareri dell’ANAC del 4 ottobre 2018, a fondamento di una valutazione di opportunità sulla permanenza dell’Ing. -OMISSIS- nell’incarico;
eccesso di potere per difetto e contraddittorietà della motivazione.

Secondo il ricorrente, l’Amministrazione avrebbe male interpretato i pareri ANAC, poiché quest’ultima Autorità ritiene che l’art. 18 del decreto -OMISSIS-del 2017 non possa essere applicato direttamente, bensì in via mediata per effetto di una valutazione di opportunità che è demandata al MATTM, il quale ne ha invece disposto un’applicazione automatica;
la norma citata dal MATTM a fondamento della decadenza sarebbe dunque errata, non operando la decadenza (doverosa) se non per i componenti della futura -OMISSIS-, mentre per i precedenti componenti opererebbe una (facoltativa e quindi da motivarsi adeguatamente) procedura di revoca.

4.1) Erroneità ed illegittimità dell’interpretazione offerta dal parere ANAC del 4 ottobre 2018 anche in ordine alla sussistenza nel caso di specie di un conflitto di interessi rilevante ai sensi dell’art. 6 bis legge 241/1990 e del DPR 62/2013;
4.2) Insussistenza della fattispecie prevista dall’art. 7 del DPR 62/2013;
4.3) Inesistenza di alcun conflitto di interessi attuale o potenziale tra l’Ing. -OMISSIS- ed il MATTM derivante dal giudizio penale in corso.

Nei punti indicati, la difesa del ricorrente evidenzia, pur non essendo cardine del provvedimento, l’assenza di qualsiasi conflitto di interessi – che potrebbe ritenersi desumibile dai citati pareri dell’ANAC – dell’Ing. -OMISSIS- con il MATTM, sotto diversi profili.

Conclude, pertanto, per l’accoglimento del ricorso con l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

Chiede altresì il pagamento di tutti i ratei stipendiali non corrisposti, con gli oneri accessori dovuti per legge.

Si è costituita l’Amministrazione intimata che resiste al ricorso del quale chiede il rigetto e con propria memoria, deduce quanto segue.

I primi due motivi di ricorso sarebbero infondati in quanto il DM n. 150/2007, art. 4, prevedeva l’obbligo per i Commissari di dichiarare eventuali situazioni di incompatibilità o conflitto di interesse, senza tuttavia definire specifiche ipotesi di revoca o sospensione dall’incarico (l’art. 12 rinviava genericamente alle norme sui doveri e sulle incompatibilità degli impiegati civili dello Stato), che, invece, sanciva quali sanzioni per inadempienze nello svolgimento di attività connesse all’incarico.

A seguito dell’entrata in vigore del decreto legislativo n. 104/2017, modificativo del decreto

legislativo n. 152/2006, il Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare adottava il D.M. 342/2017, il quale, all’articolo 18, prevede espressamente che “ non possono essere nominati, e se nominati decadono dall’incarico di Commissario o di membro del -OMISSIS- T.I., coloro che siano stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, ovvero siano stati rinviati a giudizio per uno dei reati indicati dall’art. 407, comma 2 lett. a) del codice di procedura penale o per uno dei reati previsti dal libro II, titolo II, capo I del codice penale, ovvero per qualunque delitto commesso ai danni della pubblica amministrazione ”.

Inoltre, l’articolo 8, comma 6, del decreto legislativo n. 152/2006, come da ultimo modificato, stabilisce che: “ Resta in ogni caso fermo, per i commissari, quanto stabilito dall'articolo 6-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e dal decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39. In caso di accertata violazione delle prescrizioni del decreto legislativo n. 39 del 2013, fermo restando ogni altro profilo di responsabilità, il componente responsabile decade dall'incarico con effetto dalla data dell'accertamento. Per gli iscritti agli ordini professionali la violazione viene segnalata dall'autorità competente. ”.

Tali disposizioni assolvono all’esigenza di assicurare che la -OMISSIS-, attesa la rilevanza dei suoi compiti, sia composta soltanto da soggetti di specchiata moralità. Sarebbe pertanto del tutto ragionevole la scelta dell’Amministrazione di dare rilevanza ai provvedimenti di rinvio a giudizio con riguardo a particolari tipologie di delitti, ai fini della nomina e della decadenza dall’incarico.

Né all’applicazione del regime di decadenza anche ai commissari che operano in prorogatio , potrebbe ostare la disciplina transitoria prevista dall’art. 23 del D.lgs. n. 104/2017, ed in particolare, la disposizione che condiziona l'entrata in carica dei nuovi membri della -OMISSIS- VIA/VAS all'entrata in vigore dei decreti ivi previsti. Infatti, l'entrata in vigore dei citati decreti è prevista dal Legislatore ai soli fini della " entrata in carica dei nuovi componenti ";
il Legislatore ha inteso, cioè, stabilire che il solo conferimento dei nuovi incarichi è condizionato all'emanazione dei decreti sull’”organizzazione, le modalità di funzionamento e la disciplina delle situazioni della inconferibilità, incompatibilità e conflitto di interessi anche potenziale" e non già che tale disciplina non debba trovare applicazione nei confronti dei Commissari già nominati ed in regime di prorogatio . Inoltre, lo stesso art.18 del DM 342/17 considera il rinvio a giudizio per i reati ivi previsti come causa di inconferibilità per i Commissari da nominare e come causa di decadenza per coloro che sono già stati nominati.

La natura non sanzionatoria delle misure di incandidabilità, decadenza e sospensione non comporterebbe, infine, alcun contrasto della disciplina con il principio di irretroattività proprio delle pene e delle misure amministrative di tipo punitivo o afflittivo.

Quanto sopra comporterebbe che sarebbe infondato il terzo motivo, in quanto non potrebbe configurarsi un “ne bis in idem” per procedimenti diversi da quelli giurisdizionali o amministrativi di tipo sanzionatorio. Peraltro, le valutazioni espresse in precedenza nelle note richiamate dalla difesa del ricorrente non integrerebbero un procedimento vero e proprio, così che l’unico procedimento aperto dall’Amministrazione sarebbe quello poi sfociato nel provvedimento impugnato.