Pubblicato il 14/09/2020

N. 09571/2020 REG.PROV.COLL.

N. 10624/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10624 del 2008, proposto da
Soc. E.U.R. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato P B, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Flaminia, 135;

contro

Ministero per i beni e le attività culturali, Soprintendenza per i beni architettonici e paesistici per il Comune di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

della comunicazione di proposta di imposizione vincolo ai sensi art. 10, comma 3, lett. d), del d.lgs. 42/04 relativa all’area di sedime del Velodromo Olimpico.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali e della Soprintendenza per i beni architettonici e paesistici per il Comune di Roma

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 84 del D.L. n. 18/2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 giugno 2020 la dott.ssa Silvia Coppari;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente notificato, la società E.U.R. s.p.a. ha chiesto l’annullamento – previa sospensione in via cautelare dell’efficacia – del provvedimento in data 8 agosto 2008, prot. n. 6312, con il quale il Soprintendente per i beni architettonici e paesistici per il Comune di Roma ha comunicato la “proposta di vincolo ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d), del d.lgs. n. 42/2004 relativa all’area di sedime del Velodromo Olimpico” stesso, “come delimitata nella planimetria allegata, così come risultante alla data del 24 luglio 2008”.

1.1. Il provvedimento impugnato, produttivo degli effetti previsti dall’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004 – in base al quale “ la comunicazione comporta l’applicazione in via cautelare delle disposizioni previste dal Capo II, della Sezione I del Capo III e dalla Sezione I del Capo IV ” del Titolo I, della Parte Seconda del Codice dei beni culturali e del paesaggio –, è stato censurato sotto i seguenti profili:

I. Violazione dell’art. 14, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 42/2004 ed eccesso di potere per illogicità manifesta , giacché, considerato che il Velodromo Olimpico è stato integralmente demolito il 24 luglio 2008, il vincolo culturale che si intenderebbe apporre all’ “area di sedime” risulterebbe privo di oggetto;
inoltre il vincolo in questione si porrebbe in radicale contrasto anche con i provvedimenti precedentemente adottati dal Ministero intimato ed in particolare con il decreto ministeriale del 15 luglio 2008, con il quale era stato annullato il vincolo precedentemente imposto sul Velodromo Olimpico dando così atto di voler escludere “dall’area della tutela non solo le opere fuori terra, bensì anche le strutture sotto terra”;

II. Violazione dell’art. 10, comma 3, lettera d), del d.lgs. n. 42/2004 ed eccesso di potere per sviamento , poiché sarebbe stato utilizzato lo schema procedimentale dettato dall’art. 14 del d.lgs. n. 42/2004 non in funzione di tutela pubblicistica di un bene in quanto meritevole di interesse culturale, quanto piuttosto per “congelare la situazione dell’area, in modo da interferire nelle fasi amministrative inerenti alla ricostruzione dell’area” medesima, operando in tal modo in evidente sviamento di potere;

III. Difetto e contraddittorietà della motivazione, difetto di istruttoria, ed eccesso di potere , posto che il provvedimento si limiterebbe a richiamare acriticamente e per relationem il parere reso dal Comitato Tecnico Scientifico per i beni architettonici e paesistici in data 30 giugno 2008, nell’ambito della fase istruttoria del ricorso gerarchico presentato da E.U.R. s.p.a. avverso il decreto ministeriale 16 aprile 2008, malgrado detto decreto sia stato poi annullato il 15 luglio 2008;
in tal modo l’Amministrazione resistente avrebbe omesso di indicare le ragioni oggettive poste a fondamento dell’avvio del procedimento, creando una condizione di incertezza in ordine al bene-sedime ed allo sfruttamento dell’area interessata nell’ambito del programma di urbanizzazione e riqualificazione del comparto, così come disciplinato dall’«Accordo di programma ex art. 34 del d.lgs. n. 267/2000 concernente il Programma di interventi per il recupero e la trasformazione del Velodromo Olimpico e la nuova edificazione dell’area denominata “Oceano Pacifico”, in variante al vigente PRG del Comune di Roma» di cui al decreto del Presidente della Regione Lazio n. 524 del 3 agosto 2007.

2. Con ordinanza n. 5917/2008, il Tribunale accoglieva la domanda cautelare “ai fini del riesame” in quanto “l’impugnato provvedimento risulta adottato sul presupposto del parere del Comitato Tecnico Scientifico per i Beni Architettonici e Paesaggistici n. 16 del 30.6.2008, reso anteriormente alla data del 23.7.2008 in cui la struttura del velodromo Olimpico è stata demolita e, cioè, in relazione a una situazione di fatto non più esistente”.

2.1. A tale ordinanza, tuttavia, non faceva seguito alcuna attività provvedimentale dell’Amministrazione resistente.

3. Con istanza depositata il 26 maggio 2016, la società ricorrente dichiarava di avere ancora interesse alla definizione del ricorso chiedendo la fissazione dell’udienza di merito.

4. La causa veniva quindi chiamata per la discussione del merito all’udienza pubblica del 23 giugno 2020 e, a tale udienza, passava in decisione sulla base degli atti ai sensi del d.l. n. 18/2020.

DIRITTO

5. Con l’odierno gravame, la società ricorrente ha denunciato l’illegittimità della “proposta di vincolo ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d), del d.lgs. n. 42/2004 relativa all’area di sedime del Velodromo Olimpico” adottata dalla Soprintendenza resistente in data 8 agosto 2008 deducendo sia la carenza intrinseca dei presupposti oggettivi richiesti dalla legge, sia lo sviamento del potere in concreto esercitato alla luce del contesto provvedimentale in cui si inserisce, articolando i tre motivi di ricorso sopra sintetizzati.

6. Al fine di comprendere la portata delle censure proposte occorre, preliminarmente, ricapitolare i tratti essenziali del contesto di fatto e provvedimentale in cui si inserisce l’avvio di apposizione del vincolo culturale di cui al provvedimento impugnato.

6.1. In data 5 maggio 2003, la società E.U.R. s.p.a., proprietaria del complesso denominato “Velodromo Olimpico” costruito nel 1953 (a seguito di concorso di progettazione bandito dal CONI nel 1954) in vista delle Olimpiadi del 1960, presentava al Comune di Roma un programma di intervento urbanistico che prevedeva la trasformazione di detto impianto sportivo – rimasto sostanzialmente inutilizzato sin dalla sua realizzazione a causa di una serie di deficit strutturali che ne avevano determinato la progressiva inagibilità – in un nuovo complesso multifunzionale (sportivo e commerciale), nonché la riqualificazione di alcune aree adiacenti di proprietà del Comune di Roma.

6.2. L’Amministrazione comunale avviava quindi una procedura di accordo di programma ex art. 34 del d.lgs. n. 267/2000, il cui piano di interventi veniva approvato dal Consiglio Comunale, anche “in variante al PRG”, con delibera n. 84 del 2006.

6.3. Acquisito il nulla osta del Ministero dei beni e delle attività culturali- Soprintendenza per i beni Archeologici di Roma (SPAB di Roma) in data 8 giugno 2006, protocollo n. 17387, poi confermato con nota prot. 20363 del 6.07.2006, il procedimento di adozione dell’accordo di programma così avviato si perfezionava con il decreto n. 524 del 3 agosto 2007 del Presidente della Regione Lazio.

6.4. L’art. 1 di tale “programma di interventi”, relativamente al Comparto A “Velodromo Olimpico” (con una superficie di mq 64.347), che qui interessa, prevedeva la realizzazione di “un complesso multifunzionale per una superficie utile di progetto complessiva pari a mq 32.500, la cui funzione prevalente è connessa all’attività sportiva e ricreativa, con realizzazione di attività e attrezzature di supporto alla stessa (…)”.

6.5. L’art. 3 del citato accordo di programma vincolava inoltre l’attuazione degli interventi in questione, “allo scopo di garantire un’elevata qualità e l’armonizzazione stilistica ed architettonica delle nuove costruzioni con le tipologie caratterizzanti l’edificato storico dell’E.U.R., all’espletamento di un unico concorso internazionale di progettazione”, previa redazione delle linee guida che avrebbero costituito il documento preliminare alla progettazione da parte di una “Commissione mista tecnico scientifica”.

6.6. E.U.R. s.p.a. espletava la procedura concorsuale articolandola in due fasi: nella prima i concorrenti dovevano presentare la propria idea progettuale;
nella seconda i vincitori della prima fase avrebbero dovuto presentare un progetto preliminare. Tale procedura si concludeva con la deliberazione del 23 giugno 2008 di proclamazione del vincitore.

6.7. La SBAP di Roma, con la comunicazione del 30 ottobre 2007 prot. A6914, avviava un primo procedimento per la dichiarazione di interesse culturale del “Velodromo Olimpico”, considerato nel suo complesso, in quanto il bene “costitui[va] una realizzazione di interesse particolarmente importante a causa del suo riferimento con l’arte e la cultura del XX secolo oltre che un significativo esempio di architettura per lo Sport, realizzata in occasione delle Olimpiadi di Roma del 1960”. Con successiva nota del 14 novembre 2007 prot. 9822, la medesima Soprintendenza precisava tuttavia che l’oggetto del vincolo culturale doveva riguardare non il fabbricato in quanto tale, bensì “l’idea dell’originario impianto planimetrico del complesso sportivo (…) che rappresenta[va] un’opera di indiscusso valore per le soluzioni formali e tecnico-funzionali adottate”, imponendo poi, con la nota del 23 novembre 2007, prot. n. 10101, il divieto di adottare “qualsiasi intervento teso a modificare od alterare lo stato attuale dei luoghi”, “nelle more della prima fase del concorso indetto per la ridefinizione progettuale dell’area sulla quale insiste il Velodromo”.

6.8. Con nota prot. 475 del 28 gennaio 2008, l’E.U.R. s.p.a. chiedeva alla SPAB di Roma se, al termine dei lavori della Commissione Giudicatrice del Concorso di Progettazione per la selezione del progetto preliminare, si sarebbe potuto ritenere conclusa la procedura del vincolo ex art. 10, comma 3, lettera d), del d.lg. n. 42/2004. A tale richiesta di chiarimenti la Soprintendenza rispondeva in senso positivo.

6.9. La medesima Soprintendenza specificava poi al Dipartimento IX Politiche di Attuazione degli Strumenti Urbanistici, con nota del 17 marzo 2008 prot. n. 2241, che ogni trasformazione del Velodromo avrebbe “dovuto essere compatibile con l’Accordo di Programma approvato con DPRL n. 525 del 3/8/2007”, nonché “rispecchiare il progetto vincitore del concorso Città del benessere”.

6.9. Ciò nondimeno, il Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Lazio, con decreto in data 16 aprile 2008 n. 23547, sottoponeva alla tutela di cui all’art. 10, comma 3, lettera d), del d.lg. n. 42/2004 i seguenti elementi del Velodromo Olimpico: a) “l’invaso originario dell’impianto sportivo, comprensivo dei volumi e delle altimetrie della pista e delle tribune”, b) “manufatto della pensilina a sbalzo sulla tribuna principale”;
c) “corpo di fabbrica sottostante la tribuna principale”. Detto decreto veniva poi annullato con decreto del 15 luglio dello stesso Direttore, a seguito del ricorso gerarchico proposto da E.U.R. s.p.a. ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 42/2004, e ciò tenuto conto del parere favorevole al ricorso espresso il 30 giugno 2008 dal Comitato Tecnico Scientifico. Con tale parere, l’organo tecnico suggeriva, da un lato, di adottare un nuovo provvedimento di vincolo di tutela diretta “per la salvaguardia della traccia dell’invaso originario dell’impianto sportivo così come proposto nell’avvio” del procedimento del 14 novembre 2007, prot. n. 9823 e, dall’altro, che l’Amministrazione provvedesse “ad interessare la competente Commissione provinciale al fine di formulare una proposta per la dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area interessata, più generalmente estesa, secondo quanto indicato dall’art. 136” del d.lgs. n. 42/2004.

7.1. In data 23 luglio 2008 l’E.U.R. s.p.a. procedeva alla demolizione delle parti ancora in essere delle strutture del Velodromo Olimpico in forza di provvedimenti autorizzatori rilasciati dalla competente Autorità locale e previo assenso della SPAB di Roma.

7.2. In tale contesto la SBAP di Roma ha quindi adottato il provvedimento oggetto dell’odierno gravame, con il quale ha avviato il procedimento per dichiarare di interesse culturale “l’area di sedime” del Velodromo Olimpico, ritenendo che, malgrado la demolizione integrale dell’impianto sportivo, fosse “ancora leggibile la configurazione dell’invaso della cavea” originario.

8. Ebbene, quanto alla contestata sussistenza dei presupposti oggettivi del potere in concreto esercitato (di cui ai primi due motivi di ricorso), deve premettersi in via generale che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, il potere valutativo riconosciuto alle competenti Amministrazioni in ordine all’apposizione di un vincolo di tutela (paesaggistico, monumentale, archeologico ecc.) è espressione di ampia discrezionalità tecnico-specialistica ed è pertanto sindacabile nel giudizio di legittimità solo “ ab extrinseco ”, sotto il profilo della congruità e logicità della motivazione, restando precluso al giudice amministrativo un nuovo e diverso apprezzamento nel merito.

8.1. Nel caso di specie, tuttavia, non viene in discussione l’apprezzamento tecnico operato su un determinato bene in quanto tale (con i conseguenti limiti del sindacato di legittimità suddetti), bensì l’esistenza stessa dei presupposti per l’esercizio del potere di imporre il vincolo culturale diretto previsto dall’art. 10, comma 3, lettera d), del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

8.2. Infatti, dal tenore del provvedimento impugnato risulta evidente che oggetto di “salvaguardia” non è un bene oggettivamente riconoscibile, bensì la mera traccia impressa sull’area dall’impianto sportivo oramai demolito. Il procedimento di vincolo è stato avviato quindi non in funzione di tutela di un determinato bene ma dell’impronta immateriale di un intervento architettonico non più esistente. Pertanto, la funzione di salvaguardia sottesa al provvedimento impugnato esula dalla portata oggettiva dell’art. 10, comma 3, lettera d), il quale ammette l’imposizione di un vincolo culturale diretto esclusivamente sulle “ cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, dell’industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose ”.

8.2. La salvaguardia dell’area de qua , intesa come contesto territoriale in cui si collocava il Velodromo Olimpico, avrebbe semmai dovuto essere attuata con l’imposizione del vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136 e ss. del Codice dei beni culturali e del paesaggio, qualora fosse stato ad essa riconosciuto un determinato “valore estetico” da preservare.

8.3. Inoltre, alla luce della ricostruzione dei fatti sopra operata, l’avvio procedimentale in questione interviene in maniera del tutto contraddittoria e illogica rispetto ai presupposti su cui si fonda quali, in particolare, l’intervenuta demolizione del Velodromo Olimpico e l’espletamento del concorso internazionale di progettazione per gli interventi disciplinati dall’Accordo di programma nel frattempo divenuto esecutivo. Infatti la salvaguardia dell’idea architettonica e funzionale dell’impianto sportivo Velodromo Olimpico doveva ritenersi assolta, sulla base dei precedenti pareri e nulla-osta rilasciati dalla stessa SPAB di Roma sopra richiamati, mediante l’indicazione di precise Linee Guida (stilate da un’apposita commissione mista) nonché in forza dell’intera procedura di selezione ad evidenza pubblica allestita per l’individuazione del progetto cui affidare la ricostruzione e la riqualificazione dell’area in questione. Sicché l’avvio del vincolo in esame si è tradotto, come già rilevato dalla Sezione in sede cautelare, in un evidente eccesso di potere per carenza dei presupposti. Né l’Amministrazione resistente ha inteso procedere ad alcun riesame del proprio operato, così rivelando, per facta concludentia , l’assenza di un reale interesse pubblico all’imposizione di un regime vincolistico (anche eventualmente ai sensi dell’art. 136 del Codice dei beni culturali e del paesaggio) sull’area di sedime dell’ex Velodromo Olimpico.

9. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, quindi, il ricorso deve essere accolto per i profili di violazione di legge e di eccesso di potere sollevati e, per l’effetto, deve essere annullato il provvedimento di comunicazione di avvio del vincolo impugnato.

10. Quanto alle spese di lite, tenuto conto di tutte le circostanze della fattispecie, sussistono nondimeno giusti motivi per la relativa compensazione.