Pubblicato il 15/11/2021

N. 11743/2021 REG.PROV.COLL.

N. 04951/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4951 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato S L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione degli effetti

- della comunicazione Prot.0000155-15/02/2021-RIDAB-MDS-P, avente ad oggetto “ Transazioni di cui alle Leggi 29 novembre 2007, n.222 e 24 dicembre 2007, n.244 -OMISSIS-, Prot. Ridab n.0003754-15/01/2010 RIGETTO ”;

- di tutti gli eventuali ulteriori atti connessi, anche non noti, se e nella misura in cui risultino pregiudizievoli per le ragioni della ricorrente

Nonché per l’accertamento del diritto

in capo alla ricorrente, di addivenire alla stipula della transazione ex lege 222/2007 e 244/2007 con il Ministero della Salute.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2021 la dott.ssa F F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti di cui è causa.

La sig. -OMISSIS- riferisce che la sig.ra -OMISSIS-, affetta da thalassemia major e da HCV, infezione contratta a causa di trasfusioni di sangue non adeguatamente controllato, in data 9.12.2005 ha citato in giudizio avanti al Tribunale di Roma il Ministero della Salute, ritenuto responsabile, per veder riconosciuto il proprio diritto al risarcimento dei danni subiti.

L’esponente riferisce, altresì, che il Ministero non avrebbe formulato alcuna eccezione né svolto alcuna difesa sino al successivo deposito della sentenza, intervenuto oltre otto anni più tardi.

La predetta sig.ra -OMISSIS- è venuta a mancare il 3.06.2009, proprio a causa dell’aggravarsi della patologia epatica contratta in conseguenza delle trasfusioni di sangue infetto.

In data 11.12.2009, ai sensi e per gli effetti di quanto previsto dall’art.33 della legge 22 novembre 2007, n.222, nonché dell’art.2, commi 361-365, della legge 24 dicembre 2007, n.244, la sig.ra -OMISSIS-, in proprio ed in qualità di erede della defunta sig.ra -OMISSIS-, ha manifestato al Ministero il proprio interesse ad aderire alla transazione dell’azione giudiziaria.

Con provvedimento del 14.03.2013, confermato con ulteriore provvedimento del primo luglio 2013, il Ministero ha comunicato all’esponente - con riferimento alla domanda di adesione alla procedura transattiva per l’accesso alla successiva fase di stipula delle transazioni - che “ la domanda non è accoglibile in quanto risulta che sia decorso il termine di cui all’art.5 comma 1 lettera a) del D.M. 4 maggio 2012 e in quanto non risulta che l’evento trasfusionale rientri nell’ipotesi di cui all’art.5 comma 2 del DM 4 maggio 2012 ”.

L’esponente ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso detti provvedimenti.

Nelle more, il Tribunale di Roma, con sentenza n. 19054 del 29.09.2014 ha riconosciuto la responsabilità dell’Amministrazione per l’avvenuto contagio della sig.ra -OMISSIS-, accertando il suo diritto al risarcimento dei danni da liquidarsi in separato giudizio.

Quest’ultima sentenza è stata appellata dal Ministero che ha rappresentato di aver eccepito l’intervenuta prescrizione del credito. Il giudizio è tutt’oggi pendente.

La Corte territoriale ha comunque rigettato l’istanza di sospensione della provvisoria esecutività della decisione gravata.

Si è pronunciata sul ritardo nella definizione procedure risarcitorie in esame anche la CEDU con la sentenza del 14.01.2016, osservando come lo Stato italiano - già in gravissimo ritardo - avrebbe dovuto concludere le procedure, al più tardi, entro il 31.12.2017.

Successivamente, il Consiglio di Stato in sede consultiva, all’esito dell’Adunanza di Sezione del 15.05.2019, ha espresso il parere favorevole all’accoglimento del ricorso straordinario presentato dalla -OMISSIS- nel 2013.

Ciò nonostante, il Ministero ha adottato il provvedimento del 15.02.2020 - avente ad oggetto “ Transazioni di cui alle Leggi 29 novembre 2007, n. 222 e 24 dicembre 2007, n. 244 -OMISSIS-, Prot. Ridab n. 0003754-15/01/2010 RIGETTO ” - con cui il ha informato l’esponente che “ In relazione alla domanda di adesione alla procedura transattiva indicata in oggetto si comunica che, ai sensi dell’art. 5 comma 1 lettera a) del D.M. 04 maggio 2012, non si darà ulteriore corso alla transazione in parola essendo decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda di indennizzo ex l. 210/1992 (20 luglio 1994) e quella di introduzione del giudizio risarcitorio da parte della (stessa) danneggiata (9 dicembre 2005), all’epoca ancora vivente ”.

Con ricorso notificato il 16 aprile 2021 con cui la sig.ra -OMISSIS- ha chiesto: l’annullamento, previa sospensione degli effetti, di detta nota;
l’accertamento del diritto, in capo alla ricorrente, di addivenire alla stipula della transazione ex lege 222/2007 e 244/2007 con il Ministero della Salute;
la condanna dell’Amministrazione resistente a corrispondere alla ricorrente l’importo di euro 619.748,28.

A sostegno della propria domanda ha articolato i motivi di diritto che possono essere sintetizzati come segue:

- Con il primo motivo, viene dedotta la nullità del provvedimento per violazione del giudicato, atteso che il C. di St. avrebbe espresso parere favorevole all’accoglimento del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e che il nuovo provvedimento conterrebbe vizi analoghi a quelli dell’atto annullato;

- Con il secondo motivo, viene censurata la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10 bis l.241790;

- Con il terzo motivo, viene contestata la disparità di trattamento che si verrebbe a realizzare con il provvedimento impugnato, atteso che situazioni affatto simili a quella in esame si sono concluse con la stipula delle transazioni;

- con il quarto motivo è lamentata la violazione dell’originario intento del legislatore del 2007 che era quello di deflazionare il contenziosi pendente in materia;

- con il quinto motivo è contestata la pedissequa applicazione della dell’art. 5 comma 1 lettera a) del DM 04.05.2012 - finalizzato a definire in via transattiva le cause pendenti – che non terrebbe conto che nel giudizio risarcitorio il Ministero non avrebbe mai sollevato alcuna eccezione di prescrizione con riferimento alla posizione della ricorrente né avrebbe mai svolto alcuna difesa nei suoi confronti nel corso di tutto il giudizio di primo grado, essendosi l’Avvocatura limitata a prendere atto dell’intervento effettuato il 01.03.2006 senza svolgere alcuna altra attività processuale e senza depositare alcun ulteriore scritto difensivo sino al deposito della sentenza;

- Con il sesto motivo è dedotta l’irragionevolezza del provvedimento in esame nel ritenere prescritta la pretesa del danneggiato, pur in presenza di una sentenza del tribunale civile favorevole al danneggiato.

Si è costituito il Ministero contestando tutto quanto ex adverso dedotto e concludendo per la reiezione del ricorso. In estrema sintesi, ha affermato che la pretesa fatta valere dalla parte ricorrente è una pretesa prescritta, essendo trascorsi oltre cinque anni dalla presentazione della domanda di indennizzo alla notifica dell’atto introduttivo del giudizio civile di risarcimento davanti al Tribunale di Roma. Ha assunto altresì che, poiché la sentenza del Tribunale di Roma n. 19054/2014 non è una sentenza passata in giudicato, essa non può, in alcun modo vincolare l’Amministrazione statale in sede di procedimento amministrativo per la stipula delle transazioni con gli emotrasfusi.

Con ordinanza n. 3153 del 4 giugno 2021, la causa è stata rinviata per la discussione all’udienza pubblica del 9 novembre - “ ritenuto che per la natura delle questioni poste - le quali richiedono una valutazione “piena” e una decisione non interinale - le esigenze della ricorrente appaiono tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito ” – e, in quella sede, trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è fondato e deve essere accolto per le ragioni che si vengono ad illustrare.

3. Ai fini di un compiuto inquadramento della res iudicanda , si impone una preventiva ricognizione del quadro normativo di riferimento.

L’art. 33 della legge n. 222/2007 e l’ art. 2, commi 361 e 362, della legge 244/2007 autorizzano il Ministero della Salute, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, a stipulare transazioni con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o affetti da anemie ereditarie, emofiliaci ed emotrasfusi occasionali danneggiati da trasfusioni con sangue infetto o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie che avessero istaurato azioni di risarcimento danni tuttora pendenti.

In esecuzione delle suindicate disposizioni è stato adottato il decreto del Ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, n. 132 del 28 aprile 2009, con il quale sono stati definiti i criteri utili a stipulare le transazioni con i soggetti indicati dal citato art. 33 della legge n. 222/2007 e dall’art. 2, comma 360, della legge n. 244/2007.

I presupposti per l’accesso alle transazioni in argomento vengono così definiti dall’articolo 2 del citato regolamento, a mente del quale è richiesta:

a) l'esistenza di un danno ascrivibile alle categorie di cui alla Tabella A annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834, accertato dalla competente Commissione Medico Ospedaliera di cui all'articolo 165 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, o dall'Ufficio medico legale della Direzione generale della programmazione sanitaria, dei livelli essenziali di assistenza e dei principi etici di sistema del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, o da una sentenza;

b) l'esistenza del nesso causale tra il danno di cui alla precedente lettera a) e la trasfusione con sangue infetto o la somministrazione di emoderivati infetti o la vaccinazione obbligatoria, accertata ad opera della competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza;
limitatamente alle transazioni da stipulare con gli aventi causa di danneggiati deceduti, si prescinde dalla presenza del nesso di causalità tra il danno di cui alla lettera a) ed il decesso, accertato dalla competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza. Il comma 2 prevede, inoltre, che “ Per la stipula delle transazioni si tiene conto dei principi generali in materia di decorrenza dei termini di prescrizione del diritto ”.

L’art. 5 del suddetto D.M. n. 132/2009 ha poi demandato, per la definizione dei “ moduli ” transattivi, ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro della Salute di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze.

Per quanto qui di più diretto interesse, nel solco del suddetto programma regolatorio, si inserisce l’art. 5 del decreto ministeriale 4 maggio 2012 secondo cui i moduli transattivi si applicano ai soggetti che abbiano presentato istanze, entro il 19 gennaio 2010, per le quali:

a) non siano decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda per l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992, ovvero tra la eventuale data antecedente rispetto alla quale risulti - in base ai criteri di cui all'allegato 6 al presente decreto - già documentata la piena conoscenza della patologia da parte del danneggiato e la data di notifica dell'atto di citazione, da parte dei danneggiati viventi;

b) non siano decorsi più di dieci anni tra la data del decesso e la data di notifica dell'atto di citazione da parte degli eredi dei danneggiati deceduti;

c) non sia già intervenuta una sentenza dichiarativa della prescrizione.

Al comma 2, il decreto radica la legittimazione a proporre istanza di indennizzo nei soggetti che hanno subito l’evento trasfusionale in data non anteriore al 24 luglio del 1978.

Con il successivo d.l. n. 90/2014, convertito in L. n.114/2014, articolo 27 bis, è stata, infine, prevista l’“ equa riparazione per i soggetti danneggiati da trasfusione con sangue infetto o emoderivati infetti da vaccinazioni obbligatorie ” che avessero presentato domanda di adesione alla procedura transattiva, di cui alla l. 244 del 2007, entro il 19 gennaio 2010.

In sintesi, il sistema delineato dal legislatore prevedeva che:

- il soggetto danneggiato poteva agire giudizialmente in sede civile per ottenere il risarcimento del danno;

- in caso di proposizione dell’azione risarcitoria era possibile, fino al 2010, accedere, a richiesta, alla transazione con il Ministero della Salute che avrebbe corrisposto un ristoro commisurato ai criteri indicati nel c.d. decreto moduli del 4 maggio 2012;

- infine, il soggetto danneggiato avrebbe potuto chiedere l’equa riparazione – di importo inferiore – prevista dal d.l. n. 90/2014 convertito in legge n 114/20, rinunciando alla domanda risarcitoria e alla transazione.

4. Tanto premesso, è possibile procedere con lo scrutinio dei motivi di ricorso.

5. In disparte la questione relativa alla dedotta nullità del provvedimento de quo per violazione del giudicato, ritiene il Collegio che – per ragioni logico sistematiche - debbano essere scrutinate per prime - congiuntamente - le censura relativa alla violazione e falsa applicazione del DM 4.05.2012 e dei principi generali in materia di transazioni delle cause promosse da soggetti danneggiati da trasfusioni di sangue infetto, nonché la censura relativa alla violazione e falsa applicazione dei principi sostanziali e processuali in materia di prescrizione (art. 2935 e 2697 c.c.) e al dovere di disapplicazione dell’art. 5 comma 1 lett. a) del predetto DM 4.05.2012.

In estrema sintesi, parte ricorrente deduce che la disposta esclusione violerebbe l’originario intento del legislatore del 2007, che era quello di deflazionare il contenzioso pendente. Infatti, in presenza di sentenza favorevole sul risarcimento - come nel caso di specie - per effetto di un’interpretazione ragionevole del ridetto DM 04.05.2012, al Ministero sarebbe stata sottratta ogni discrezionalità, dovendosi fare applicazione dei moduli transattivi contenenti gli importi di cui agli Allegati.

Assume altresì che l’art.5 comma 1 lettera a) dovrà essere disapplicato in quanto atto di normazione secondaria in contrasto con i principi di cui agli artt.2935 e 2697 cod. civ. e, più in generale, con la disciplina regolatrice l’istituto della prescrizione e la sua non operatività ex officio (normazione primaria).

6. Orbene, osserva il Collegio che la giurisprudenza si è già reiteratamente pronunciata su questioni del tutto analoghe a quella in esame.

Segnatamente, gli arresti giurisprudenziali in materia ( ex plurimis : C. di St. n. 3533/2021;
3698/2021;
C. di St. 5191/2021;
TAR Lecce n. 91/2021;
TAR Lecce n. 42/20;
TAR Calabria n. 1342/2021) hanno affermato che:

- il diniego di ammissione alla transazione impugnato è motivato con il solo richiamo alla previsione recata dall’art. 5, comma 1, lett. a) del DM 5 maggio 2012 (che postula il mancato decorso del termine di prescrizione quinquennale tra la data di presentazione della domanda di indennizzo ex L. 25/2/1992 n. 210 (nella specie risalente al 1994) e la data di notifica dell’atto di citazione relativo all’azione risarcitoria dinanzi al Tribunale Civile di Roma (nella specie intervenuto nel 2005);

- il Tribunale di Roma, con la citata sentenza n. 19054 del 29 settembre 2014, ha riconosciuto il diritto della ricorrente (unitamente agli altri soggetti che in quel giudizio hanno agito) al risarcimento del danno, previa declaratoria di infondatezza dell’eccezione di prescrizione (in relazione alla quale, come si evince dalla lettura della sentenza, il Giudice Ordinario non ha distinto le posizioni dei singoli partecipanti a quel giudizio);

- pur sussistendo la specificità dei due procedimenti, quello diretto al risarcimento del danno e quello relativo all’ammissione alla transazione, rientranti nell’ambito di giurisdizioni diverse, nondimeno sussiste un evidente collegamento tra i due procedimenti, tanto è vero che l’accesso alla transazione è condizionata alla pendenza del giudizio risarcitorio e presuppone che non sia stata emessa una sentenza che ha dichiarato la prescrizione del diritto.

- Il mancato rispetto del termine quinquennale indicato dall’art. 5 comma 1, lett. a) del D.M. 4 maggio 2012 a cui si fa riferimento nel provvedimento impugnato, sta ad indicare che secondo l’Amministrazione non può accedersi alla transazione a causa dell’intervenuta prescrizione del diritto: tale affermazione si pone in contrasto con la statuizione del Tribunale Civile di Roma che, con la sentenza esecutiva del n. 19054/2014, ha espressamente negato la prescrizione riconoscendo alla appellante il diritto al risarcimento del danno;

- ai sensi dell’art. 8 c.p.a. deve essere affrontata anche innanzi al TAR la questione della decadenza del Ministero dalla proposizione dell’eccezione di prescrizione, nonostante sia ancora pendente l’appello avverso la suddetta sentenza del Tribunale di Roma. Sotto tale profilo, occorre indagare gli effetti prodotti, nella presente controversia, dall’art. 2938 c.c., in virtù del quale: “ Il giudice non può rilevare d’ufficio la prescrizione non opposta ”. Tale norma va qui esaminata in combinato disposto con l’art. 167 c.p.c., in relazione al quale il convenuto, nei cui confronti venga richiesta la tutela di un diritto prescritto, decade dall’eccezione di prescrizione se non la solleva nella prima difesa successiva alla proposizione della domanda (risultando la prescrizione eccezione in senso stretto). In virtù delle suddette disposizioni, e considerato il necessario parallelismo (per ragioni di interpretazione logico-sistematica delle norme) tra la posizione del danneggiato in sede processuale e in sede stragiudiziale, deve ritenersi che, ove il Ministero sia decaduto, nell’ambito della causa, dall’eccezione di prescrizione, esso non potrà avvalersi della stessa nemmeno in sede stragiudiziale. In caso contrario, si creerebbe un irragionevole sdoppiamento del regime della prescrizione, a seconda che l’interlocuzione tra le parti si svolga nel processo (ove la prescrizione risulta non più invocabile), o al di fuori di esso (ove l’art. 5 comma 1 lettera “a” del D.M.