N. 05522/2014 REG.PROV.COLL.

N. 09898/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9898 del 2012, proposto da:
V G, rappresentato e difeso dall’Avv. G B, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. E S in Roma, via G. Boni n. 15;

contro

il Ministero dell’Interno e la Polizia di Stato, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , costituiti in giudizio, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati per legge presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti di

Guarino Ferdinando, intimato e non costituito in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

- del decreto del Capo della Polizia del 18.6.2012, recante approvazione della graduatoria relativa alla promozione alla qualifica di dirigente superiore della Polizia di Stato;

- di ogni atto pregresso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2014, il Cons. R T e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorrente, attualmente in quiescenza dal 1°.7.2012, era dipendente della Polizia di Stato, in ultimo, a decorrere dal 2001, con la qualifica di primo dirigente.

Lo stesso ha preso parte allo scrutinio per merito comparativo per la nomina a dirigente superiore, con decorrenza dal 1°.1.2012, conseguendo il punteggio di 75,9 punti e posizionandosi al 249° posto, perciò non utilmente per detta promozione, per la quale erano previsti soltanto complessivi 20 posti.

Con il ricorso in esame questi impugna la graduatoria derivante da tale scrutinio per merito comparativo, approvata con decreto del Capo della Polizia del 18.6.2012, deducendo i seguenti vizi: violazione e falsa applicazione dell’art. 61 del d.P.R. n. 335/1982 e dell’art. 3 della legge n. 241/1990 - eccesso di potere sotto i profili della violazione di atto amministrativo generale, della ingiustizia manifesta, della disparità di trattamento e della insufficiente e contraddittoria motivazione.

Al fine di indicare parametri di riferimento per la determinazione del giudizio, il Dipartimento della Pubblica Sicurezza ha individuato i criteri di massima per lo svolgimento degli scrutini per merito comparativo per il triennio 2010/2012, stabilendo che lo scrutinio de quo “consiste nel giudizio della completa personalità dell’impiegato, emesso sulla base dei titoli risultanti dal fascicolo personale e dallo stato matricolare, con particolare riferimento ai rapporti informativi ed ai relativi giudizi complessivi” , e precisando che “si deve altresì tenere conto degli incarichi e dei servizi svolti e della qualità delle funzioni” .

La contestazione mossa in questa sede riguarda la scelta di circoscrivere la rilevanza ai soli “rapporti informativi dell’ultimo quinquennio, ad esclusione dell’anno solare in corso alla data in cui si riferisce lo scrutinio” , che, a parere del ricorrente, non consentirebbe un giudizio completo, così come invece previsto dall’art. 61 del d.P.R. n. 335/1982, ed inoltre creerebbe un’ingiustificata disparità di trattamento a favore di chi ha minore anzianità di servizio, azzerando tale requisito, in violazione della citata norma.

Viene poi fatta una breve disamina delle cinque categorie di titoli scrutinabili, per sostenere che, mentre la valutazione sulla qualità delle funzioni, con riferimento alla competenza professionale dimostrata, al grado di responsabilità assunta, alla stima ed al prestigio goduti, nonché all’impegno professionale, viene valutata con un punteggio sino a punti 8, per l’attitudine ad assumere maggiori responsabilità ed assolvere le funzioni della qualifica da conferire è previsto un punteggio sino a punti 16.

La sproporzione di punti da assegnare a tale voce di giudizio integrerebbe un’illogicità manifesta.

Inoltre si rileva come la Commissione abbia avuto quattro sole giornate per redigere le schede valutative di ben 542 ( rectius : 541) candidati, dedicando a ciascuno di essi un tempo medio estremamente ridotto, con la conseguenza che mancherebbe la necessaria valutazione analitica delle singole posizioni personali.

Passando all’esame della valutazione eseguita sui titoli dell’odierno ricorrente, si evidenzia che non è stato attribuito alcun punteggio per la II categoria (particolari incarichi e servizi svolti).

Si mette in rilievo che lo stesso ha svolto per quasi 5 anni, dal 1983 al 1987, il proprio lavoro presso la Questura di Genova, dove avrebbe rivestito diversi incarichi, in particolare quello di Vice-Dirigente della Sezione Volanti, di cui, tuttavia, sarebbe stata omessa l’annotazione nel foglio matricolare.

Successivamente, per quasi 25 anni, ha prestato servizio presso la Questura di Palermo e nel 1993 è stato inviato in missione, per alcuni mesi, a dirigere il Commissariato di Pubblica Sicurezza di Corleone.

Nel 2001, promosso primo dirigente della Polizia di Stato, è stato nuovamente assegnato alla Questura di Palermo, dove, dopo essere stato nominato Vice-Questore Ispettore, nel 2006 è stato mandato a dirigere il più grande e complesso Commissariato della Polizia di Stato cittadino.

Nel frattempo, nell’inverno del 2004, è stato inviato per ben due volte in missione nel super-carcere di massima sicurezza di Pianosa, quale dirigente interforze per l’espletamento servizi di vigilanza e sicurezza.

Nel gennaio 2010 è stato nominato Dirigente della Divisione Polizia Anticrimine della Questura di Palermo e, nel periodo in cui rivestiva tale incarico, nel febbraio 2011, è stato inviato in missione a Lampedusa, allo scopo di coordinare l’emergenza sbarchi dei cittadini extracomunitari provenienti dal Nord Africa.

Nel mese di maggio 2011 è stato posto in disponibilità da parte del Ministero dell’Interno, per un anno, nel corso del quale, tuttavia, egli avrebbe comunque redatto un importante dossier sull’azione di contrasto all’immigrazione clandestina e sulle problematiche concernenti la loro presenza sul territorio nazionale, è stato inoltre nominato componente del Consiglio Territoriale per l’Immigrazione di Palermo e componente della Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione Internazionale - Sede di Trapani, quale Rappresentante del Dipartimento della P.S., ed infine è stato designato quale consulente della Commissione parlamentare di inchiesta e vigilanza sulla mafia in Sicilia.

Lo stesso sarebbe altresì componente effettivo, per la Polizia di Stato, della Commissione Disciplinare presso la Corte di Appello di Palermo, anche se tale incarico non figura nel foglio matricolare.

Anche con riguardo alla IV categoria (coefficiente di anzianità) – rectius : III categoria (altri titoli), non è stato attribuito alcun punteggio, nonostante il ricorrente avesse seguito alcuni corsi, che avrebbero dovuto essere invece valutati.

In relazione alla V categoria e, in particolare alla sub categoria 5A – qualità delle funzioni – al medesimo sono stati assegnati solo 6,5 punti, a fronte di 8 punti massimi possibili, nonostante la diversità e la delicatezza degli incarichi assunti nel corso della carriera ed i numerosi riconoscimenti attribuiti, tutti elencati in ricorso.

Ma la maggiore incongruenza si registrerebbe per la sottocategoria 5B – attitudine - per la quale il ricorrente ha ottenuto soltanto 8,30 punti, a fronte di un massimo riconoscibile di 16 punti, senza che vi fosse indicata alcuna motivazione.

Si è costituito in giudizio il Ministero intimato, che ha depositato documentazione ed una memoria difensiva, nella quale ha eccepito l’irricevibilità del ricorso, per sua tardiva notifica rispetto al giorno della pubblicazione del decreto impugnato sul Bollettino ufficiale del Personale del Ministero dell’Interno, ed ha chiesto l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i controinteressati diversi da quello già intimato in giudizio.

Con ordinanza 14.12.2012, n. 4551, è stata respinta la domanda cautelare, proposta in via incidentale.

L’Avvocatura dello Stato ha prodotto un’ulteriore memoria, nella quale, oltre a ribadire l’eccezione di irricebilità e la richiesta di integrazione del contraddittorio, già avanzate nella precedente memoria, ha puntualmente controdedotto alle censure di parte avversa.

Nella pubblica udienza del 29.4.2014 il ricorso è stato introitato per la decisione.

DIRITTO

1 - Con il ricorso all’esame del Collegio il Sig. Vaccarella, ormai in quiescenza, impugna il provvedimento di approvazione della graduatoria derivante dallo scrutinio per merito comparativo per la promozione alla qualifica a dirigente superiore con decorrenza dal 1°.1.2012, in cui lo stesso, avendo ottenuto 75,9 punti, si è posizionato al 249° posto, perciò non utilmente per detta promozione, per la quale erano previsti soltanto 20 posti.

2 - Si rende necessario pregiudizialmente esaminare l’eccezione di irricevibilità del ricorso mossa dalla difesa erariale, fondata sul rilievo che il decreto di promozione gravato è stato pubblicato sul Bollettino Ufficiale del Personale del Ministero dell’Interno – supplemento straordinario n. 1/24 del 9.7.2012, mentre la notifica del ricorso è stata eseguita dal ricorrente solo in data 30.10.2012.

2.1 - Deve rilevarsi al riguardo che non risulta che quest’ultimo, il quale si trovava in una posizione differenziata, essendo inserito in graduatoria, e rispetto al quale, perciò, il dies a quo per il decorso del termine decadenziale per impugnare non è quello generale della pubblicazione della graduatoria stessa, ne abbia avuto tempestiva conoscenza;
si puntualizza, altresì, che egli era da poco andato in quiescenza (segnatamente in data 1°.7.2012) e, pertanto, non può averne avuto contezza neppure presso gli uffici della Polizia di Stato.

2.2 - Pertanto deve concludersi per la tempestività del ricorso.

3 - Sempre in via preliminare deve precisarsi, rispetto alla richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti dei controinteressati verso i quali non è stata eseguita la notifica del ricorso, avanzata da parte dell’Avvocatura dello Stato, che si ritiene di non doverla disporre, attesa la ritenuta infondatezza del ricorso stesso.

4 – Passando all’esame del ricorso, si rende preliminarmente necessaria una ricostruzione del quadro normativo che regolamenta la materia de qua .

4.1 - Recita l’art. 9 del d.lgs. n. 334/2000: “ 1. La promozione a dirigente superiore si consegue, nei limiti dei posti disponibili al 31 dicembre di ogni anno, mediante scrutinio per merito comparativo al quale è ammesso il personale con la qualifica di primo dirigente che, alla stessa data, abbia compiuto tre anni di effettivo servizio nella qualifica.

2. Le promozioni hanno effetto dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze” .

Ai sensi dell’art. 61 del d.P.R. n. 335/1982: “Lo scrutinio per merito comparativo consiste nel giudizio della completa personalità dell’impiegato emesso sulla base dei titoli risultanti dal fascicolo personale e dello stato matricolare, con particolare riferimento ai rapporti informativi e relativi giudizi complessivi.

Negli scrutini per merito comparativo si dovrà tener conto, altresì, degli incarichi e servizi svolti e della qualità delle funzioni, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata ed al grado di responsabilità assunte, anche in relazione alle sede di servizio” .

In base all’art. 59 del d.lgs. n. 334/2000, la Commissione per la progressione in carriera del personale appartenente ai ruoli dei direttivi e dei dirigenti della Polizia di Stato: a) propone al Consiglio di amministrazione del Ministero i criteri di valutazione dei titoli dei funzionari da scrutinare, avvalendosi di coefficienti numerici: criteri soggetti ad approvazione da parte del citato Consiglio ed aventi validità triennale ex art. 62, comma 3, del d.P.R. n. 335/1982;
b) procede allo scrutinio per merito comparativo dei funzionari direttivi e dirigenziali e propone la relativa graduatoria al Consiglio di amministrazione, che la approva, motivando le eventuali decisioni adottate in difformità alla proposta formulata dalla Commissione.

4.2 - Per quanto attiene invece ai criteri di scrutinio ‘determinati’ dal Consiglio di Amministrazione ai sensi del citato art. 62, comma 3, del d.P.R. n. 335 del 1982, nel caso di specie vengono in considerazione quelli approvati da tale organo in data 21.12.2010, relativi al triennio 2010/2012.

Sono individuate le seguenti cinque categorie: Categoria I (Rapporti informativi e giudizi complessivi del quinquennio, fino ad un massimo di 57,50 punti);
Categoria II (Particolari incarichi e servizi svolti, fino ad un massimo di 4 punti: );
Categoria III (Altri titoli, per un totale massimo di 8,50 punti);
Categoria IV (Coefficiente di anzianità per un totale massimo di 6 punti);
Categoria V (Qualità delle funzioni, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata ed al grado di responsabilità assunta, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni, all’impegno professionale derivante dalla specifica sede di servizio - Attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, fino ad un massimo di 24 punti).

4.3 - È evidente che le prime quattro categorie sono svincolate da ogni elemento di discrezionalità, diversamente dalla quinta, che, al contrario, è connotata da una forte discrezionalità.

Essa è ripartita nelle sottocategorie 5A (Qualità delle funzioni, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata, al grado di responsabilità assunta, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni, all’impegno professionale derivante dalla specifica sede di servizio, per un totale massimo fino a 8 punti) e 5B (attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, con previsione di un punteggio massimo di 16 punti), per un totale complessivo appunto di 24 punti.

5 - Fatta questa introduzione, vanno ora presi in esame i motivi di doglianza dedotti.

6 - In primo luogo si contesta la circostanza che i criteri di massima impongono di valutare soltanto “i titoli degli scrutinabili con riferimento all’ultimo quinquennio ad esclusione dell’anno solare in corso alla data in cui si riferisce lo scrutinio” , asserendosi che in tal modo si determinerebbe un livellamento tra i funzionari più giovani e quelli più anziani, restando penalizzati coloro che, come il ricorrente, vantano una maggiore anzianità di servizio.

6.1 - Detta censura risulta smentita dalle determinazioni assunte concretamente nello scrutinio de quo dalla Commissione per la progressione in carriera.

Come si desume, infatti, dal verbale del 4.5.2012, detto organo, ponendo l’accento sull’esiguo numero degli scrutinati da promuovere (appena 20 su 541) e sulla connessa elevata selettività dello scrutinio, ha ritenuto, con riferimento specifico all’anzianità di servizio, “di riservare una particolare attenzione alle posizioni valutative dei funzionari con maggiore anzianità nel ruolo, e, segnatamente, a coloro che vantano una decorrenza nella qualifica dirigenziale almeno dal 1° gennaio 2003” .

Ne deriva che, contrariamente a quanto dedotto in ricorso, la predetta Commissione ha inteso valorizzare percorsi di carriera con notevole carico di esperienza, pur naturalmente assegnando una certa rilevanza anche ad altri profili, trattandosi di promozione, non già per sola anzianità, bensì per merito comparativo.

7 - Quanto alla censura in ordine alla sproporzione del punteggio tecnicamente attribuibile alla sub-categoria 5B rispetto a quello assegnabile per la sub-categoria 5A, occorre porre in evidenza che la scelta in questione attiene ad un potere ampiamente discrezionale.

La valutazione in parola concerne la personalità dello scrutinato, complessivamente considerata, alla luce dei dati risultanti dal suo fascicolo personale, e deve essere diretta ad individuare le sue caratteristiche soggettive ed altresì la sua attitudine all’esercizio della funzione di dirigente superiore.

Come può rilevarsi, vi confluiscono sia elementi a valenza “diagnostica” sia quelli più propriamente a valenza “prognostica”.

7.1 - Stante l’ampia discrezionalità che connota l’esercizio del potere in esame, solo in caso di manifesta illogicità esso è censurabile da parte di questo giudice, ma tali profili qui non emergono.

In proposito deve, infatti, rimarcarsi che, essendo lo scrutinio di che trattasi finalizzato al conferimento della qualifica superiore, non appare affatto illogico attribuire un peso consistente alla valutazione dell’attitudine a svolgere compiti propri di detta qualifica, tenuto conto anche che tale giudizio è tutt’altro che astratto e ‘fumoso’, ma si desume appunto da una pluralità di elementi afferenti all’intera attività professionale di ciascun scrutinato.

8 - Si assume poi che sarebbe stato dedicato un tempo molto esiguo per la valutazione dei titoli, il che inficerebbe i giudizi stessi e, per illegittimità derivata, la graduatoria finale, essendo detta brevità tale da escludere la materiale possibilità che la Commissione abbia svolto gli adempimenti di competenza.

8.1 - Al riguardo si rileva:

a) manca una predeterminazione di massima dei tempi necessari per procedere allo scrutinio;

b) per le categorie I, II, III e IV l’assegnazione del punteggio è automatica, in pedissequa applicazione dei criteri, e l’unica categoria che richiede una vera e propria valutazione è la quinta, latamente discrezionale;

c) in proposito non è dato sapere se ed in che misura i componenti della Commissione già conoscessero la posizione dei singoli scrutinati e, perciò, il tempo di volta in volta necessario per poter procedere a tale valutazione;

d) non è possibile sapere il tempo dedicato a ciascuno degli scrutinati, non essendo corretto, sulla base di una mera presunzione, dividere in modo matematico il tempo complessivo utilizzato per il numero degli scrutinati.

Alla luce delle suesposte considerazioni la censura in esame deve ritenersi infondata.

9 - Passando alle doglianze specificamente riferite al giudizio attribuito al ricorrente, si rendono necessarie le seguenti puntualizzazioni.

9.1 - In primo luogo gli incarichi ed i corsi rilevanti per il riconoscimento del relativo punteggio, in riferimento, rispettivamente, alla II e III categoria di titoli, sono unicamente quelli trascritti nello stato matricolare e rientranti nel quinquennio anteriore all’anno dello scrutinio.

9.2 - Con specifico riguardo poi agli incarichi, è necessario che essi siano stati attribuiti con apposito provvedimento organizzativo interno, formalmente comunicato alla Direzione centrale per le Risorse umane, nel qual caso sono appunto annotati nello stato matricolare.

9.3 - Le delucidazioni appena fatte spiegano le ragioni della mancata attribuzione di alcun punteggio per le citate categorie nei confronti del ricorrente.

10 - Quanto al lamentato non idoneo punteggio per la categoria V, deve dirsi che il curriculum descritto in ricorso dal Sig. Vaccarella, senz’altro apprezzabile, si riconduce alle normali funzioni esercitate da un primo dirigente della Polizia di Stato, senza contare che ivi si ravvisa una scarsa mobilità soprattutto nella sede, registrandosi sostanzialmente solo le sedi di Genova, nei primissimi anni della sua carriera, e di Palermo, a fronte di una notevole varietà di sedi per Guarino, al quale il presente ricorso è stato notificato (La Spezia, Ragusa, Reggio Calabria, Catania, L’Aquila ed Agrigento, nelle due ultime sedi come vicario del Questore). Va altresì rilevato che nel 2011 il ricorrente è stato collocato in disponibilità, il che rende ancora più comprensibile il punteggio riconosciuto.

10.1 - Le valutazioni riportate da quest’ultimo anno per anno nel quinquennio di riferimento, pur essendo senz’altro elevate, non sono state quasi mai massime ed anche il numero dei riconoscimenti conseguiti e riportati nello stato matricolare non è elevato.

10.2 - Deve poi considerarsi che nel corso della sua carriera il ricorrente ha pure riportato una sanzione disciplinare, sebbene, a dire il vero, non nel suddetto periodo di riferimento.

11 - In ordine all’assunta discrasia tra il punteggio dallo stesso riportato sub 5A (6,5 punti a fronte di un massimo di 8) rispetto a quello conseguito in relazione alla sub categoria 5B (8,30 punti a fronte di 16 punti attribuibili), deve rammentarsi che, come già precisato in precedenza, tali sub-categorie attengono a differenti aspetti, l’uno ad un giudizio ‘diagnostico’ e l’altro ad un giudizio ‘prognostico’, desumibili da differenti parametri, tutti specificamente precisati ex ante dalla Commissione nella seduta del 4.5.2012.

11.1 - Con specifico riguardo, in particolare, alla sub-categoria 5B, i parametri di riferimento sono i seguenti: “a) eventuale frequenza in atto del Corso di Alta Formazione presso la Scuola di Perfezionamento per le Forze di Polizia;
b) qualità dell’incarico in ragione del livello di responsabilità, della sede e del settore di impiego;
c) specifico impiego e rendimento complessivo nei rispettivi settori di competenza;
d) incarico autonomo e rendimento complessivo nei rispettivi settori di competenza;
e) segnalazioni degli organi superiori per il particolare impegno e le elevate capacità dimostrate nell’eseguire gli incarichi affidati;
f) attitudine dimostrata ad assumere particolari incarichi e maggiori responsabilità, specie se in situazioni delicate;
g) possesso di un bagaglio di esperienze professionali adeguatamente differenziate o che comunque garantisca la possibilità di una concreta utilizzazione negli specifici settori di impiego per i quali sono già presenti o si presenteranno in futuro vacanze;
h) anzianità di servizio, congiunta con la valutazione di una anzianità anagrafica relazionata alla possibilità di utile impiego futuro nell’ambito delle articolazioni centrali e territoriali dell’Amministrazione;
i) eventuali sanzioni disciplinari riportate negli ultimi cinque anni, incidenti sull’apprezzamento della professionalità e del rendimento;
j) eventuali trasferimenti per incompatibilità o attribuzione di incarichi di minore responsabilità;
k) giudizi non positivi espressi in occasione di formali richieste amministrative;
l) lungo tempo trascorso nella medesima sede, in specie se di piccole dimensioni, congiunto alla indisponibilità ad assumere incarichi diversi in attuazione dei principi di mobilità;
m) particolare specificità, quando non unicità, di determinati compiti e funzioni nell’ambito delle articolazioni centrali e territoriali dell’Amministrazione di pubblica sicurezza” .

11.2 - Ciò illustrato, va evidenziato che, in particolare, depongono negativamente per il ricorrente il lungo tempo trascorso nella medesima sede e la sanzione disciplinare riportata, benché molto risalente nel tempo. Inoltre il ricorrente non può vantare la frequenza del Corso di Alta Formazione presso la Scuola di Perfezionamento per le Forze di Polizia, alla quale viene attribuita una notevole rilevanza.

Conseguentemente il giudizio espresso nei suoi riguardi non appare affatto illogico, né avrebbe richiesto specifica motivazione a corredo.

12 – Riguardo al dedotto mancato assolvimento dell’onere motivazionale, va detto in primo luogo che il punteggio finale conseguito da ciascun scrutinato e, in particolare, quello ottenuto relativamente alla V categoria e specialmente per la sottocategoria 5B è spiegabile avuto riguardo alle funzioni svolte alla luce della suddetta esplicazione dei criteri, valutate comparativamente con quelle degli altri scrutinati.

12.1 - - Deve poi aggiungersi che, ai sensi dell’art. 68 del d.P.R. n. 686/1957, solo quando il punteggio assegnato, relativo all’attitudine ad assolvere le funzioni della qualifica superiore, sia inferiore al coefficiente minimo di idoneità, ne è richiesta una specifica motivazione, il che evidentemente non ricorre nella specie.

13 - In definitiva il presente gravame è privo di fondamento e deve essere rigettato.

14 - In ragione della complessità della vicenda in esame, sussistono gravi e giustificati motivi per l’integrale compensazione tra le parti delle spese, dei diritti e degli onorari di difesa.