Pubblicato il 11/03/2021

N. 00262/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01074/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1074 del 2019, proposto da
E O, rappresentato e difeso dall'avvocato I P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Novara, C.so della Vittoria 2/F;

contro

Comune di Trecate, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del decreto di cui alla nota in data 11.10.2019, prot. n. 34761/II/7 TP/cs, diretta al sig. E O e notificatagli a mani in pari data, a firma del Sindaco del Comune di Trecate, avente a oggetto "Atto di revoca" dalle funzioni di Vicesindaco e Assessore comunale con delega a "gestione e programmazione del territorio, edilizia privata, polo logistico e politiche del lavoro", tutte attribuitegli il giorno precedente, con decreto del 10.10.2019, prot. 34628 TP/cs;

- di ogni altro atto a esso propedeutico, preparatorio, preordinato, conseguente, derivato o comunque connesso;

nonché per il risarcimento per equivalente pecuniario,

dei danni patrimoniali, non patrimoniali e d'immagine, dal ricorrente patiti per l'adozione dell'illegittimo provvedimento sindacale di revoca qui gravato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trecate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2020 la dott.ssa Valentina Caccamo e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25, comma 2, del d.l. n. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, il sig. E O impugna l’atto del Sindaco di Trecate dell’11.10.2019, prot. n. 34761/II/7, con il quale è stata disposta, nei suoi confronti, la revoca dalle cariche amministrative di Vicesindaco e Assessore conferitegli all’esito delle elezioni comunali tenutesi nel Comune di Trecate nel 2016.

2. Espone di aver partecipato alle suddette elezioni candidandosi nella lista civica “Binatti Sindaco”, risultata la più votata della coalizione, divenendo quindi consigliere comunale nel mandato 2016 – 2021.

3. A seguito delle dimissioni di un Assessore e della revoca del Vicesindaco in carica, entrambe formalizzate il 10.10.2019, con decreto a firma del Sindaco di Trecate prot. 34628, assunto in pari data, il sig. O veniva nominato Vicesindaco e Assessore con deleghe a “ gestione e programmazione del territorio, edilizia privata, polo logistico e politiche del lavoro ”.

4. Il giorno seguente, tuttavia, con atto prot. 34761/II/7, il Sindaco disponeva la revoca del ricorrente dalle cariche appena conferitegli, sul presupposto che sin da subito si sarebbero “ manifestati problemi politici e insuperabili difficoltà nei rapporti di collaborazione, che hanno determinato un immediato affievolirsi del rapporto fiduciario ” alla base dell’incarico conferitogli.

5. Avverso il suddetto provvedimento ricorre il sig. E O deducendo le seguenti censure:

- “ eccesso di potere per motivazione errata, travisante e incongrua;
travisamento dei fatti presupposti - viola-zione di legge (art. 3 l. n. 241/1990) ”, in quanto non vi sarebbe evidenza degli insuperabili problemi politici menzionati nell’atto di revoca, né gli stessi si sarebbero potuti comunque manifestare nel giro di un solo giorno;

- “ Eccesso di potere per sviamento dall’interesse pubblico e dal fine tipico;
irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà comportamentale - falsa applicazione dell’art. 46 T.U. enti locali (TUEL) ”, in quanto il provvedimento impugnato avrebbe perseguito un fine diverso da quello suo proprio, ossia escludere il ricorrente dalla vita politica cittadina.

Il sig. O formula, inoltre, domanda di risarcimento danni, che quantifica in euro 29.913,00 a titolo di danni patrimoniali, stante la mancata percezione dell’indennità ex art. 82 T.U.E.L. per complessivi mesi 19 e mezzo, nonché in euro 20.000,00, ovvero nel diverso importo risultante di giustizia, a titolo di danni morali.

6. Si è costituito il Comune di Trecate per resistere al ricorso, chiedendone il rigetto nel merito.

7. Il ricorrente ha quindi prodotto ulteriori documenti e scritti difensivi in vista dell’udienza del 15 dicembre 2020 fissata per la trattazione di merito della causa, nel corso della quale quest’ultima è passata in decisione ai sensi dell’art. 25 comma 2 del d.l. n. 137/2020.

8. Il ricorso è fondato.

Osserva preliminarmente il Collegio che, sebbene la legge non ponga vincoli contenutistici all'esercizio del potere di revoca dell’incarico di assessore e venga riconosciuta al vertice dell’organo giuntale ampia libertà nelle valutazioni di opportunità politico - amministrativa da porre a base della decisione, gli atti di nomina e revoca degli assessori degli enti territoriali non sono per ciò solo sottratti al sindacato giurisdizionale. Come più volte sottolineato dalla giurisprudenza, infatti, gli stessi non costituiscono atti di natura politica, cioè espressione della libertà riconosciuta “ dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili a questo inerenti ” (cfr. Cons. di Stato, 23.01.2007, n. 209), ma veri e propri atti amministrativi che, anche quando espressione di ampia discrezionalità, sono comunque legati ai fini individuati dalla legge. In quanto tali, sono soggetti al generale obbligo di motivazione ex art. 3 della L. n. 241/1990 e possono essere sindacati in giudizio in ossequio alla norma generale di cui all’art. 113 della Costituzione.

Sulla base di quanto precede, colgono nel segno le censure di difetto di motivazione ed eccesso di potere, sotto il profilo dell’illogicità e sviamento, del provvedimento impugnato. Risulta infatti dagli atti di causa che il sig. O è stato nominato assessore e vicesindaco il 10.10.2019 e revocato dalle predette cariche il giorno successivo, senza che, in nessun atto formale, sia mai stato esplicitato il motivo che ha determinato un così repentino cambio di rotta. Nel provvedimento di revoca si legge soltanto, come unica motivazione, che “ subito si sono manifestati problemi politici e insuperabili difficoltà nei rapporti di collaborazione, che hanno determinato un immediato affievolirsi del rapporto fiduciario tra il sottoscritto e la S.V., rapporto che sta alla base della Sua nomina ad Assessore e Vicesindaco ”. Ma in cosa siano consistiti tali problemi politici e le difficoltà, definite finanche insuperabili, nel rapporto collaborativo tra sindaco e assessore non è dato conoscere e, a ben vedere, neppure immaginare, specie considerato il brevissimo arco temporale – 1 solo giorno – intercorso tra la nomina e la revoca. Del resto, dalla lettura del verbale dell’unica seduta di giunta cui il ricorrente ha preso parte, tenutasi il 10.10.2019, non è dato rinvenire alcun elemento che possa giustificare una simile scelta, né segni di contrasto tra il sig. O e qualsivoglia altro componente di giunta, tanto che la votazione si è chiusa con decisione all’unanimità. A fronte di tali circostanze, quindi, il riferimento all’“ affievolimento del rapporto fiduciario ” tra Sindaco e Assessore menzionato nel provvedimento impugnato rappresenta una formula stereotipata e apodittica, soprattutto considerando che, nella fattispecie, la decisione del Sindaco risulta del tutto priva di contestualizzazione e nessuna motivazione viene indicata a fondamento di un tale rapido cambio di direzione.

Il quadro sopra delineato conferma, inoltre, il lamentato vizio di sviamento dell’atto dall’interesse pubblico che il medesimo dovrebbe perseguire, in quanto la principale conseguenza della revoca del sig. O dalle funzioni di Assessore e Vicesindaco è il suo allontanamento dalla vita politico-amministrativa dell’ente. Dalla lettura degli atti di causa, infatti, emerge come la revoca sia stata adottata non per realizzare un miglioramento della compagine di governo dell’Ente locale, stante il venir meno del rapporto fiduciario tra Sindaco e Assessore, ma – secondo quanto sostenuto nell’atto introduttivo – per ragioni diverse e in nessun modo riconducibili alle finalità cui l’esercizio del potere di revoca è vincolato. Deve evidenziarsi, al riguardo, che il sig. O, in quanto nominato assessore, si era dovuto dimettere ex lege dalla precedente carica di consigliere comunale, per cui all’indomani della revoca delle cariche conferitegli dal Sindaco e senza che mai gli sia stato contestato alcun comportamento concreto, è stato di fatto allontanato da qualsiasi funzione di amministratore dell’Ente locale. Tanto è vero che, con un’interrogazione consiliare a risposta scritta del 31.01.2020, sono stati chiesti al Sindaco chiarimenti in ordine alla vicenda in esame, precisando che la nomina e la subitanea revoca dell’assessore O “ ha generato un mutamento della composizione del Consiglio comunale ” che ha consentito al Sindaco stesso “di adottare, immediatamente dopo, l’abrogazione di un provvedimento adottato con la presa di posizione determinante dell’allora Consigliere comunale E O (emendamento scuola superiore), e la reintroduzione di un punto precedentemente stralciato (lavori sulla palestra di via Mezzano): tali atti sono stati strettamente connessi al mantenimento del suo ruolo di Sindaco, come più volte evidenziato dagli organi di stampa ”. Anche in seno agli organi elettivi del Comune, pertanto, non sono sfuggite le conseguenze indirette – ma non per questo meno gravi – di quanto accaduto.

Per le ragioni che precedono, quindi, il provvedimento di revoca qui impugnato è illegittimo e deve essere annullato.

9. Il Collegio può adesso procedere a scrutinare la domanda di risarcimento formulata dal ricorrente – relativa sia al ristoro dei danni patrimoniali che di quelli non patrimoniali – verificando se sussistano tutti gli elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione conseguente alla adozione di provvedimenti illegittimi.

9.1. Ritiene il Collegio che il ricorrente abbia subito, innanzitutto, un danno di natura economica consistente nella mancata percezione dell’indennità riservata agli assessori comunali. Come già chiarito da questo Tribunale con conclusioni dalle quali non vi è ragione di discostarsi, e che possono essere interamente richiamate nella presente sede, “ secondo un consolidato insegnamento giurisprudenziale (TAR Reggio Calabria – Catanzaro, n. 1092/2006;
Cass. SS.UU. 20/04/2007 n. 9363;
C.d.S. sez. V, n. 6526/2010;
TAR Sicilia-Catania n. 287/2013) l’esercizio delle funzioni elettive dà luogo all’instaurarsi di un rapporto di servizio onorario, il cui espletamento genera il diritto a percepire una indennità che non ha la funzione di compensare l’eletto funzionario onorario per l’attività svolta, attività che rimane fondamentalmente gratuita, quanto piuttosto di indennizzarlo del presunto mancato guadagno o comunque delle spese connesse con l’espletamento del servizio. (TAR Sardegna n 296/78). Si potrebbe allora ritenere che all’amministratore di ente locale che sia stato illegittimamente estromesso dall’esercizio della carica elettiva non si possa riconoscere, a titolo di risarcimento, la mancata percezione della indennità di funzione, stante che il mancato guadagno, che giustifica l’erogazione della indennità di funzione, non si verificherebbe laddove l’eletto sia in grado di attendere normalmente alle proprie ordinarie occupazioni per mancato esercizio della funzione: più che di compensatio lucri cum damno, o di aliunde perceptum, si dovrebbe in tal caso parlare di mancato inveramento dei fatti costitutivi del diritto alla percezione della indennità di funzione. Devesi tuttavia rilevare che l’art. 82 del D. L.vo 267/00 al comma 1 prevede specificamente che l’indennità di funzione sia “dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l’aspettativa”: tale norma evidenzia che solo con riferimento ai lavoratori autonomi ed ai lavoratori dipendenti che abbiano chiesto ed ottenuto l’aspettativa dal lavoro il presunto mancato guadagno costituisce presupposto per l’erogazione della indennità di funzione;
di contro, con riferimento agli amministratori che prima delle elezioni risultino beneficiari di un trattamento economico non generato da lavoro autonomo, l’indennità di funzione, seppure dimidiata, è dovuta comunque, ed è quindi cumulabile con detto trattamento. In dette situazioni la mancata percezione della indennità di funzione dimezzata, dovuta ad illegittima estromissione del danneggiato dall’esercizio della carica, può e deve essere risarcita a titolo di danno, costituendo una voce economica cui il danneggiato avrebbe avuto diritto nonostante la regolare percezione dell’ordinario trattamento economico ”.

Alla luce di tali premesse, considerato che il ricorrente ha versato in giudizio copia di buste paga relative all’anno 2019 e 2020, dalle quali si deduce la percezione di redditi da lavoro dipendente, egli ha diritto ad essere risarcito – fermo restando l’accertamento di tutti gli altri elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione – in relazione alla mancata percezione di detta indennità di funzione dimidiata.

9.2. Il ricorrente allega altresì di aver subito, in conseguenza dell’illegittimo provvedimento di revoca, un pregiudizio di natura non patrimoniale sub specie di danno all’immagine, stante il clamore mediatico generatosi dalla vicenda sub iudice non solo nell’ambito del Comune di Trecate, stante la notorietà politica del ricorrente, ma anche nell’intera Provincia, poiché il Sindaco di detto Comune è contestualmente Presidente della Provincia di Novara. E ciò anche in considerazione della strumentalità dell’operazione che avrebbe condotto ‘ all’eliminazione di una “voce scomoda” ’, comprovata dal rientro e dalla permanenza in Giunta dell’Assessore dimessosi il giorno stesso della nomina del sig. O, di cui quest’ultimo avrebbe dovuto prendere il posto. Al riguardo, può ritenersi sufficientemente comprovata la risonanza mediatica della vicenda in esame e i conseguenti risvolti negativi per il ricorrente, come dimostrano i plurimi articoli di stampa versati in atti e che, peraltro, hanno sollevato palesi dubbi di strumentalizzazione dell’esercizio del potere sindacale esercitato nella fattispecie. Il pregiudizio patito dal ricorrente, dunque, deve ritenersi risarcibile sub specie di danno non patrimoniale, ai sensi dell’art. 2059 c.c., norma a cui è riconducibile, secondo l’insegnamento tracciato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza n. 26792/2008, la lesione di diritti inviolabili della persona, come l'onore e la reputazione, riconosciuti e garantiti dall'art. 2 della Costituzione.

10. In ordine all’accertamento del nesso causale, è pacifico che l’evento di danno come sopra individuato sia stato direttamente determinato dalla condotta dell’amministrazione, compendiatasi nell’emanazione dell’illegittimo provvedimento di revoca del sig. O dalle cariche precedentemente conferitegli.

11. Tanto chiarito sul piano degli elementi oggettivi della responsabilità da provvedimento illegittimo, deve ora procedersi a verificare se nella condotta tenuta dal Comune di Trecate sia ravvisabile un coefficiente di colpevolezza, la cui sussistenza costituisce l’elemento soggettivo necessario ai fini del perfezionamento della fattispecie risarcitoria. Sul punto, secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale, “ in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l'illegittimità dell'atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell'Amministrazione l'onere di dimostrare che si è trattato di un errore scusabile (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez III 10 luglio 2014 n. 3526 e sez. IV, 12 aprile 2018, n. 2197). In linea generale, in caso di acclarata illegittimità di un atto amministrativo asseritamente foriero di danno, al privato non è richiesto un particolare sforzo probatorio per ciò che attiene al profilo dell'elemento soggettivo della fattispecie;
egli può, infatti, limitarsi ad allegare l'illegittimità dell'atto, dovendosi fare rinvio, al fine della prova dell'elemento soggettivo della responsabilità, alle regole della comune esperienza e della presunzione semplice di cui all' art. 2727 c.c., mentre spetta alla Pubblica amministrazione dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile ” (cfr. Cons. Stato, Sez, VI, 19.03.2019, n. 1815). Nella specie, il Comune di Trecate non ha dedotto, né dimostrato la scusabilità dell’errore compiuto allorché è stata revocata la nomina ad assessore del sig. O, per cui l’accertamento della sussistenza dell’elemento soggettivo rimane già confermato alla luce delle circostanze emerse nel corso del giudizio. Ad ogni buon conto, anche a prescindere da quanto sopra, le motivazioni sottese all’accoglimento della domanda caducatoria di cui al presente ricorso sono tali da dimostrare la colpevolezza dell’amministrazione, essendo stata riconosciuta la manifesta irragionevolezza della decisione del Sindaco di revocare un assessore nominato appena il giorno prima, aggravata dalla mancanza di effettiva motivazione in merito alla determinazione assunta. Da tale illogica decisione, peraltro, può desumersi lo sviamento di potere che vizia l’atto medesimo, plausibilmente adottato, come anzidetto, per un fine diverso (l’eliminazione del sig. O dalla scena politica) da quello suo proprio.

12. Le osservazioni che precedono danno conto della fondatezza della domanda articolata nel ricorso in merito all’ an debeatur , dovendosi ora procedere alla valutazione del quantum debeatur .

12.1. In merito alla misura del risarcimento a titolo di danno patrimoniale, il ricorrente formula domanda di rimborso dell’indennità che avrebbe percepito come assessore e vicesindaco per 19 mesi e mezzo, cioè dal 15 ottobre 2019 fino al maggio 2021 compreso (in considerazione dello svolgimento fisiologico delle elezioni nel giugno 2021), per un ammontare complessivo di euro 29.913,00. Nel merito, il Comune di Trecate non contesta le allegazioni del ricorrente in ordine ai parametri utilizzati per il calcolo del quantum dovuto, limitandosi solo ad affermare che la richiesta di risarcimento risulterebbe sfornita di prova e, comunque, sproporzionata;
in particolare, secondo l’amministrazione resistente, non risulterebbe dimostrata la circostanza “ che il Sig. O sarebbe rimasto in giunta sino al termine del mandato ” e, inoltre, laddove quest’ultimo avesse continuato la propria attività lavorativa, sarebbe venuta meno ogni ragione per l’erogazione dell’indennità di funzione. Detti rilievi, tuttavia, sono privi di fondamento. Sotto il primo profilo, come più volte chiarito dalla giurisprudenza, spetta al danneggiante, e non al danneggiato, dimostrare l’ aliunde perceptum quale posta idonea a ridurre l’entità del danno liquidabile ( ex plurimis , Cass. Civ. n. 19609/14;
Cass. Civ. 14643/13). Sotto il secondo profilo, l’eventualità che il sig. O, a prescindere dall’illegittimo provvedimento di revoca, potesse comunque cessare anticipatamente dalla carica non vale certo ad escludere il diritto al risarcimento del danno patito, potendosi essa considerare solo nell’ambito della quantificazione del dovuto.

12.2. Ritiene il Collegio, in ordine all’individuazione del quantum , di applicare come base di calcolo la somma di euro 767,00/mese, allegata dal ricorrente quale ammontare dimezzato (50% di euro 1.534,00) dell’importo dovuta a titolo di “mancati introiti legati alla carica di vicesindaco”, coerente con i criteri di calcolo dell’indennità di funzione degli amministratori di cui alle Tabelle allegate al Decreto del Ministero dell’interno n. 119/2000, non oggetto di contestazione da parte dell’amministrazione resistente. Detto valore deve dunque essere moltiplicato per il numero di mensilità sopra indicato, ottenendosi un importo complessivo pari a euro 14.956,50, da decurtarsi equitativamente in considerazione della possibilità – rientrante nel giudizio prognostico effettuato a posteriori – di cessazione anticipata del ricorrente dalle cariche. Pertanto, alla luce di quanto precede, ritiene il Collegio di liquidare l’ammontare del risarcimento del danno patrimoniale che il Comune di Trecate deve al sig. O in euro 10.000.

12.3. Quanto alla misura del danno non patrimoniale ex art. 2059 c.c., occorre procedere alla sua liquidazione in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c., non essendo possibile provare l'ammontare preciso del pregiudizio subito. Al riguardo, il Collegio ritiene congrua la somma di euro 2.500,00, tenuto conto che il pregiudizio all’immagine politica del ricorrente, compromessa dal clamore mediatico negativo conseguente alla repentina revoca dello stesso dalle cariche amministrative conferitegli, potrà trovare ristoro dalla speculare diffusione della presente sentenza.

13. In conclusione, il ricorso va accolto secondo quanto specificato in precedenza, liquidando al ricorrente la somma di euro 10.000,00 (diecimila/=) a titolo di danno patrimoniale ed euro 2.500,00 (duemilacinquecento/=) a titolo di danno non patrimoniale, per complessivi euro 12.500,00 (dodicimilacinquecento/=). Trattandosi di debito di valore, sulla somma che lo esprime sono dovuti rivalutazione monetaria e interessi come per legge.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

Va disposta la trasmissione di copia della presente sentenza alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti, per quanto di eventuale competenza