Pubblicato il 11/01/2023

N. 00469/2023 REG.PROV.COLL.

N. 03055/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3055 del 2019, proposto da
Casa di Cura Madonna delle Grazie Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati R I, A V O, L C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Izzo E Associati Studio Legale in Roma, via Boezio n.2;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato R B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna 27;
Presidente della Regione Lazio Nella Qualita' di Commissario Ad Acta, non costituito in giudizio;
Commissario Ad Acta Sanita' per la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Asl Roma/2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Dell'Orso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ausl Viterbo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elaine Bolognini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Usl Roma 1, Azienda Usl Roma 2, Azienda Usl Roma 3, Azienda Usl Roma 4, Azienda Usl Roma 5, Azienda Usl Roma 6, Azienda Usl Viterbo, Azienda Usl Frosinone, Azienda Usl Latina, Azienda Usl Rieti, Aiop Sede Regionale Lazio, non costituiti in giudizio;
Asl Roma 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessia Alesii, Gloria Di Gregorio, Andrea Mollo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- in quanto di ragione: del decreto, pubblicato sul supplemento n. 1 al B.u.r.l. n. 3 dell'8 gennaio 2019, del Presidente della Regione Lazio, nella qualità di Commissario ad acta, 20 dicembre 2018, n. U00509, avente ad oggetto “Revisione del Decreto del Commissario ad Acta n. U00218 del 8 giugno 2017, avente ad oggetto “Modifiche ed integrazioni al Decreto del Presidente in qualità di Commissario ad Acta del 26 marzo 2012, n. 40””, unitamente al documento (Allegato A), costituente parte integrante del decreto, recante “Criteri e procedure in materia di controlli dell'attività sanitaria” ed al documento tecnico (Allegato B) rubricato “Il Sistema regionale dei controlli sull'attività assistenziale sanitaria”, nelle parti richiamate nei motivi in diritto;

- della nota prot. n. 731058 del 20/11/2018 con la quale, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241/1990 è stato comunicato alle Associazioni di categoria maggiormente rappresentative l'avvio del procedimento per l'annullamento e la contestuale revisione in autotutela del DCA n. 218 dell'8 giugno 2017 limitatamente a quanto riportato nello schema allegato alla stessa;

- del decreto, pubblicato sul supplemento n. 1 al B.u.r.l. n. 50 del 22 giugno 2017, del Presidente della Regione Lazio, nella qualità di Commissario ad acta, 8 giugno 2017, n. U00218, avente ad oggetto “Modifiche ed integrazioni al Decreto del Presidente in qualità di Commissario ad Acta del 26 marzo 2012, n. 40”, unitamente al documento (Allegato A), costituente parte integrante del decreto, recante “Criteri e procedure in materia di controlli dell'attività sanitaria”, ed al documento tecnico (Allegato B) rubricato “Il Sistema regionale dei controlli sull'attività assistenziale sanitaria”;

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e/o collegato a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Asl Roma 1 e di Commissario Ad Acta Sanita' per la Regione Lazio e di Asl Roma/2 e di Ausl Viterbo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 14 ottobre 2022 la dott.ssa M C Q e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente ha impugnato il decreto n. 509/2018 avente ad oggetto “Revisione del Decreto del Commissario ad Acta n. U00218 del 8 giugno 2017, avente ad oggetto “Modifiche ed integrazioni al Decreto del Presidente in qualità di Commissario ad Acta del 26 marzo 2012, n. 40”, nelle parti in cui dispone i) che la differente valorizzazione derivante dall’esito dei controlli incida direttamente sul valore complessivo della produzione dell’esercizio in cui questi vengono valorizzati anziché dell’esercizio in cui le prestazioni sono state erogate e ii) che è illegittima la previsione che in caso di accettazione dell’esito dei controlli e/o pagamento entro 60 giorni la sanzione aggiuntiva si riduce di un terzo anziché a un terzo;
nonché nelle parti in cui il DCA n. 509/2018 ripete i contenuti del precedente DCA n. 218/2017.

La ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 23 e 97 Cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990. Violazione dei principi di ragionevolezza, certezza del diritto, legittimo affidamento, correttezza, lealtà, buona amministrazione, imparzialità, trasparenza, giusto procedimento. Violazione dei principi in materia di sanzioni amministrative. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione. Sviamento.

Il DCA n. 509/2018 ha modificato la disciplina degli effetti economici dei controlli, stabilendo che: “La differente valorizzazione scaturita dall’esito dei controlli su base automatica ed analitici esterni, incide direttamente sul valore complessivo della produzione dell’esercizio in cui questi vengono valorizzati”. Dunque, il termine di riferimento per gli effetti dei controlli non è più un parametro certo e coerente (ovverosia, l’anno nel quale le prestazioni controllate sono state erogate), bensì l’anno (indefinito ed indefinibile) nel quale la Regione decide di valorizzare e trasmettere gli esiti dei controlli. In questo modo, l’effetto della sanzione è imprevedibile e rimesso alla volontà dell’Amministrazione, posto che in un anno la struttura potrebbe aver registrato una produzione extra budget con cui compensare l’abbattimento sanzionatorio, in altri anni no. Nulla impedirebbe alla Regione di trarre un beneficio economico valorizzando le sanzioni nell’anno in cui non vi è extrabudget in grado di compensarle. La variabilità degli effetti della sanzione amministrativa si traduce anche in un’ingiustificata disparità di trattamento tra le strutture, posto che la disciplina in esame attribuisce un rilievo determinante non soltanto all’annualità in cui la valorizzazione è comunicata, ma altresì al giorno ed al mese in cui è effettuata la comunicazione: avvenendo a inizio d’anno, la struttura potrebbe, ad esempio, mitigarne gli effetti aumentando la produzione.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 della L. 24 novembre 1981, n. 689 e dell’art. 4 della L.R. 5 luglio 1994, n. 20 con riferimento alla mancata previsione del pagamento della sanzione in misura ridotta pari ad un terzo. Sviamento.

Le disposizioni statali e regionali in materia sanzionatoria garantiscono al destinatario delle stesse possa procedere al versamento di un terzo della sanzione irrogata in un termine breve. Ciò soddisfa peraltro l’interesse dell’Amministrazione di definire il procedimento senza attivare una procedura coattiva ed evitando qualunque genere di contenzioso. Senza giustificazione, il decreto impugnato prevede la riduzione “di un terzo” (art. 9, comma 3) anziché “a un terzo”. Ciò determina un regime meno favorevole al destinatario rispetto alle previsioni di legge e meno efficace nel perseguire l’interesse pubblico alla stabilizzazione economica ed alla riduzione del contenzioso.

3. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza ed illogicità manifesta del sistema di valutazione dell’appropriatezza organizzativa generica denominato “Appro 3”.

Si contesta il metodo APPRO, recepito a livello regionale dal decreto impugnato, poiché non costituisce un criterio valido di individuazione dei ricoveri “potenzialmente inappropriati” (o “ad alto rischio di inappropriatezza”). Ciò in quanto: - si basa sui dati amministrativi disponibili, ed è quindi “potenzialmente incompleto, inaccurato o distorto” (Baglio G et al.;
Materia E et al.;
Di Domenicantonio R et al.;
Guasticchi et al.: affermazione quest’ultima resa dagli stessi autori della metodologia, nonché dipendenti dell’allora ASP regionale);
- la soglia oltre la quale il ricovero è “potenzialmente inappropriato” (e, nel Lazio, direttamente sanzionato senza ulteriore verifica) è il frutto di un’operazione arbitraria, soggettiva, priva di qualsiasi supporto bibliografico e/o di evidenza scientifica. Tale soglia determina una quota di recupero economico a prescindere dal fatto che la casistica che si sta sanzionando sia certamente appropriata o meno. Si tratta, quindi, di un sistema di abbattimento silente e indiretto delle tariffe dei Drg, anziché di individuazione di casistica inappropriata. Peraltro, come censurato nel ricorso, la metodologia realizza una commistione tra i Drg tarati sui pesi relativi “italiani” e gli APR-Drg calcolati sulla base delle tariffe statunitensi del 2001, il tutto dichiarando l’infallibilità del sistema di valutazione “al di là di ogni ragionevole dubbio”.

4. Sulla illegittima applicazione “diretta” della sanzione economica sui ricoveri individuati con la metodologia