TAR Bari, sez. I, sentenza 2013-09-24, n. 201301337

N. 01337/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01493/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1493 del 2012, proposto da M N, rappresentato e difeso dall’avv. G A, con domicilio eletto in Bari, via Abate Gimma, 94;

contro

Ministero dell’Interno e Questore della Provincia di Bari, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo, 97;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- del decreto del Questore della Provincia di Bari n. CAT.2.13/860/1140/1205 del 4 luglio 2012 notificato il giorno 11 luglio 2012, con il quale si è rigettata l’istanza del ricorrente diretta alla variazione dell’utilizzo delle restanti ore di permesso studio per l’anno solare 2012, formulata ai sensi dell’art. 78 d.p.r. 28 ottobre 1985, n. 782 e ss.mm.ii.;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

nonché per l’accertamento del diritto del ricorrente ad ottenere la concessione delle 150 ore di permesso di studio per espletare la pratica forense limitatamente alle udienze;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e del Questore della Provincia di Bari;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. F C e udito nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2013 per la parte resistente il difensore avv. Lucrezia Principio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

L’odierno ricorrente M N è arruolato fin dal 2.4.2001 nel corpo della Polizia di Stato, alle dipendenze del Ministero dell’Interno - Dipartimento di Pubblica Sicurezza.

Lo stesso presta servizio presso la Questura di Bari - Ufficio Prevenzione Generale e Soccorso Pubblico - Squadra Sommozzatori e riveste il grado di Assistente della Polizia di Stato, nella qualifica di operatore subacqueo.

Con istanza del 9.11.2011 e relativa nota prot. n. 2875 Cat. 2.10/2011/UPGSP del 10.11.2011 l’interessato richiedeva la concessione delle 150 ore di permesso studio per l’anno solare 2012 ai sensi dell’art. 78 d.p.r. n. 782/1985 da poter utilizzare per l’esame di laurea inerente il corso di laurea magistrale in giurisprudenza.

Con nota dell’Ufficio Personale - Sezione Congedi Straordinari della Questura di Bari n. Cat. 2.13/2193 di Prot. del 30.11.2011, veniva comunicata all’istante l’autorizzazione all’utilizzo del beneficio.

Con istanza del 12.12.2011 e relativa integrazione del 5.1.2012, il dr. Nicola M richiedeva al Questore di Bari il nulla osta per l’iscrizione al registro dei praticanti avvocati dell’Ordine degli Avvocati di Bari con contestuale richiesta di svolgimento della relativa pratica legale, formulata anche ai sensi del c.d. “diritto allo studio”, ex art. 78 d.p.r. n. 782/1985.

In ordine all’istanza de qua il Ministero dell’Interno - Dipartimento di Pubblica Sicurezza - Direzione Centrale per le Risorse Umane - Servizio Sovrintendenti, Assistenti ed Agenti - Divisione 1^ - Sezione Affari Generali si esprimeva con nota n. 333-D/122.M.2.9.(59423) del 24.1.2012, ritenendo non sussistenti condizioni ostative allo svolgimento dell’attività di praticante procuratore legale se esercitata al di fuori dell’orario di lavoro e compatibilmente con le esigenze di servizio.

Successivamente, il M, in considerazione della circostanza della utilizzazione fino alla data del 12 aprile 2012 di sole n. 36 ore di permesso studio ai fini del conseguimento della laurea magistrale in giurisprudenza, comunicava al proprio dirigente, con istanza del 12 aprile 2012, la variazione dell’utilizzo delle ore di permesso studio.

Con detta istanza si richiedeva al dirigente dell’Ufficio Prevenzione Generale e Soccorso Pubblico di usufruire delle restanti ore di permesso studio (n. 114 ore), limitatamente all’attività connessa al conseguimento dell’abilitazione forense, ovvero, per la frequenza delle udienze presso l’intero Distretto della Corte di Appello di Bari, ivi compresi tutti gli uffici del Tribunale di Bari e Giudice di Pace, nonché relative giurisdizioni amministrative e tributarie quali, T.A.R. Puglia e Commissioni Tributarie Provinciali e Regionali.

Con nota dell’Ufficio Personale - Sezione Congedi Straordinari della Questura di Bari n. Cat. 2.13/860 di Prot. del 9.5.2012, veniva comunicato all’istante il preavviso di rigetto.

L’interessato presentava in data 25 maggio 2012 le proprie osservazioni al preavviso di rigetto.

Il Questore della Provincia di Bari con l’impugnato decreto datato 4 luglio 2012 respingeva definitivamente l’istanza.

Il M con il presente ricorso contestava il citato decreto, deducendo censure così sinteticamente riassumibili:

1) violazione e/o falsa applicazione di legge e degli artt. 3, 4, comma 2, 9, comma 1 e 35, commi 1 e 2 Cost.;
eccesso di potere per mancanza di idonei parametri di riferimento legislativo, disparità di trattamento e carente attività istruttoria;
violazione della normativa in subiecta materia : secondo la prospettazione di parte ricorrente il cd. “diritto allo studio” alla cui tutela è finalizzata la disciplina dell’art. 78 d.p.r. n. 782/1985 deve intendersi esteso anche ai corsi post universitari entro cui può ricondursi la pratica forense;
in particolare, l’art. 78 d.p.r. n. 782/1985 deve essere coordinato con la previsione di cui all’art. 18 d.p.r. n. 52/2009 in forza del quale, allo scopo della preparazione all’esame per il conseguimento del diploma della scuola secondaria di secondo grado, nonché agli esami universitari o post-universitari, nell’ambito delle 150 ore per il diritto allo studio garantito dal citato art. 78 d.p.r. n. 782/1985 possono essere attribuite e conteggiate le quattro giornate lavorative immediatamente precedenti gli “esami” sostenuti in ragione di sei ore per ogni giorno;
conseguentemente, anche gli “esami” rientrerebbero nell’ambito di operatività del beneficio di cui all’art. 78 d.p.r. n. 782/1985, ivi compreso l’esame di abilitazione forense e quindi per la preparazione di tale “esame” il candidato avrebbe diritto al beneficio ex art. 78 d.p.r. citato;
il provvedimento gravato si porrebbe in contrasto con i principi costituzionali desumibili dagli artt. 3, 4, 9 e 35 Cost.;
peraltro, il beneficio in esame sarebbe stato concesso in un caso analogo ad un dipendente del Corpo Forestale dello Stato;

2) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 8 legge n. 241/1990: il provvedimento gravato sarebbe illegittimo, essendo stata omessa la doverosa previa comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 8 legge n. 241/1990;

3) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 legge n. 241/1990;
difetto di motivazione;
eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento: il provvedimento gravato sarebbe altresì illegittimo per difetto di motivazione.

Si costituivano il Ministero dell’Interno ed il Questore della Provincia di Bari, resistendo al gravame.

Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia infondato.

Invero, per quanto concerne il motivo di ricorso sub 1), va evidenziato che, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, l’ambito di operatività dell’art. 78 d.p.r. n. 782/1985 rubricato “diritto allo studio” - stando al chiaro tenore letterale della disposizione - non si estende alla pratica forense:

«L’Amministrazione della pubblica sicurezza favorisce la aspirazione del personale che intende conseguire un titolo di studio di scuola media superiore o universitario o partecipare a corsi di specializzazione post universitari o ad altri corsi istituiti presso le scuole pubbliche o parificate nella stessa sede di servizio.

A tal fine, oltre ai normali periodi di congedo straordinario per esami, è concesso un periodo annuale complessivo di 150 ore da dedicare alla frequenza dei corsi stessi.

Tale periodo viene detratto dall’orario normale di servizio, secondo le esigenze prospettate dall’interessato almeno due giorni prima al proprio capo ufficio, e la richiesta deve essere accolta ove non ostino impellenti ed inderogabili esigenze di servizio.

L’interessato dovrà dimostrare, attraverso idonea documentazione, di avere frequentato il corso di studi per il quale ha richiesto il beneficio, che è suscettibile di revoca in caso di abuso, con decurtazione del periodo già fruito dal congedo ordinario dell’anno in corso o dell’anno successivo.».

Anche l’art. 18, comma 1 d.p.r. n. 52/2009 (la cui applicazione è invocata dal M) non opera con riferimento alla pratica forense, avendo ad oggetto unicamente la preparazione all’esame per il conseguimento del diploma della scuola secondaria di secondo grado, nonché agli esami universitari o post-universitari:

«Per la preparazione all’esame per il conseguimento del diploma della scuola secondaria di secondo grado, nonché agli esami universitari o post-universitari, nell’ambito delle 150 ore per il diritto allo studio di cui all’articolo 78 del decreto del Presidente della Repubblica 28 ottobre 1985, n. 782 possono essere attribuite e conteggiate le quattro giornate lavorative immediatamente precedenti agli esami sostenuti in ragione di sei ore per ogni giorno;
in caso di sovrapposizione di esami, al dipendente possono essere attribuite e conteggiate 4 giornate lavorative per ciascun esame. Il personale, in tali giornate, non può comunque essere impiegato in servizio.».

Ritiene, pertanto, questo Collegio che, ai fini di cui all’art. 78 d.p.r. n. 782/1985, l’esame di abilitazione forense non possa essere equiparato ad un esame post universitario.

Il citato art. 78 d.p.r. n. 782/1985 fa, infatti, espresso riferimento al conseguimento del titolo di studio di scuola media superiore o universitario o alla partecipazione a corsi di specializzazione post universitari o ad altri corsi istituiti presso le scuole pubbliche o parificate nella stessa sede di servizio.

Nelle ipotesi in cui si applica l’art. 78 d.p.r. n. 782/1985, il personale di polizia può chiedere che vengano attribuite e concesse, a titolo di permesso retribuito e in ragione di sei ore per ogni giorno, le quattro giornate lavorative antecedenti alla data fissata per gli esami da sostenere. Questi ultimi però devono comunque essere relativi al conseguimento dei titoli di studio o alla frequentazione dei corsi tassativamente indicati dallo stesso art. 78 d.p.r. n. 782/1985.

Come evidenziato da T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 27 luglio 2012, n. 823 relativamente ad una fattispecie identica, con argomentazioni condivise da questo Tribunale, «… in merito alla richiesta formulata dal ricorrente circa la possibilità di usufruire delle 150 ore per motivi di studio e di ottenere le 4 giornate antecedenti l’esame di stato per l’abilitazione alla professione forense, questa non può ritenersi inclusa nell’ambito applicativo di cui al richiamato articolo 78 per la semplice ragione che la norma fa riferimento a “corsi di specializzazione post universitari” e agli esami che possono conseguire alla frequentazione di detti corsi. Tra questi certamente non rientra l’esame per conseguire l’abilitazione forense. Detta abilitazione va infatti considerata, a differenza di un corso di specializzazione, come un provvedimento permissivo che consegue al termine un iter complesso che prevede un periodo di pratica, il superamento di un esame finale e che consente l’esercizio di una professione. …».

Non potendosi equiparare il periodo di pratica forense alla frequentazione di un corso di specializzazione post universitario, l’esame finale di abilitazione forense non può essere ricompreso tra gli esami conseguenti ad un corso di specializzazione post-universitario di cui alla menzionata disposizione.

Peraltro, con nota ministeriale n. 333-A/9807.F10/428/2012 del 20 gennaio 2012 la Direzione Centrale per le Risorse Umane del Dipartimento della P.S., in risposta ad un quesito formulato dalla Questura di Napoli, si è espressa negativamente in ordine alla possibilità di concessione dei permessi studio ex art. 78 d.p.r. n. 782/1985 per la frequenza, presso l’Azienda Ospedaliera Santobono - “l’Ausilipon” di Napoli, del tirocinio postlaurea propedeutico all’esame di Stato finalizzato all’ottenimento dell’abitazione all’esercizio della professione di psicologo.

Detta ultima determinazione ricalca analogo diniego espresso dell’anno 2010 in riferimento alla fruizione dei permessi in argomento per la frequenza di tirocinio finalizzato alla frequenza della scuola di formazione professione dell’ordine forense.

Pertanto, nella fattispecie de qua , diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, non poteva trovare applicazione per analogia il provvedimento autorizzativo rilasciato dal Corpo Forestale dello Stato, soggetto a differente disciplina normativa.

Infine, con nota ministeriale n. 333-D/59423 del 29 giugno 2012 il Ministero dell’Interno in risposta a quesito posto dalla Questura di Bari con riferimento all’istanza proposta dal M si è espressa ancora un volta in termini negativi:

«… la concessione delle ore di permessi studio è estesa soltanto a quelle attività propedeutiche relative al conseguimento di un titolo di studio o un diploma di specializzazione che la normativa stessa prevede e non alla frequenza di tirocini postuniversitari, finalizzati alla preparazione di un esame di stato per l’esercizio di una professione.».

Da quanto sopra esposto discende che le 150 ore di permesso studio non possono essere concesse in occasione del tirocinio per la pratica forense, in quanto non finalizzato al rilascio di un diploma di specializzazione, ma alla preparazione dell’esame di Stato per l’abilitazione forense.

In forza delle considerazioni espresse in precedenza ( i.e. non operatività della normativa invocata da parte ricorrente con riferimento alla pratica forense) è chiaro che - come dimostrato dall’Amministrazione resistente con la memoria del 22.11.2012 - il contenuto del provvedimento gravato non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato anche nel caso in cui in cui vi fosse stata la previa comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo (cfr. art. 21 octies , comma 2, secondo inciso legge n. 241/1990), venendo in rilievo un vizio non invalidante del provvedimento impugnato, a fronte, peraltro, di attività amministrativa vincolata al chiaro dettato normativo innanzi richiamato, che non lascia alcun margine di scelta all’Amministrazione.

Al tal riguardo, va, altresì, evidenziato che con nota dell’Ufficio Personale - Sezione Congedi Straordinari della Questura di Bari n. Cat. 2.13/860 di Prot. del 9.5.2012, veniva comunicato all’istante il preavviso di rigetto, in tal modo garantendo la partecipazione procedimentale dello stesso, che infatti ha avuto la possibilità di presentare osservazioni.

Ne consegue che anche la doglianza sub 2) deve essere disattesa.

Infine, non può trovare accoglimento il motivo di ricorso sub 3) relativo al vizio di difetto di motivazione, poiché dalla lettura del provvedimento gravato si rileva la presenza di una adeguata e corretta - alla stregua di quanto in precedenza evidenziato - motivazione:

«… Vista la normativa in materia di diritto allo studio prevista dall’art. 78 del D.P.R. n. 782 del 28 ottobre 1985 e successive integrazioni e modificazioni;

Letto il parere espresso dalla Direzione Centrale per le Risorse Umane Div.1^ Sezione Stato Giuridico nr. 333-D/59423 del 29.06.2012;

Tenuto conto che tali permessi sono finalizzati al conseguimento di un titolo di studio di scuola media superiore o universitario, nonché alla partecipazione a corsi di specializzazione post-universitari o ad altri corsi istituiti presso le scuole pubbliche o parificate, ovvero a corsi organizzati dagli enti pubblici territoriali, sempre che al termine degli stessi, venga rilasciato all’interessato un titolo di studio legale o un attestato professionale riconosciuto dall’ordinamento pubblico e non un semplice attestato di frequenza;

Ritenuto pertanto, che la concessione delle ore di permessi studio è estesa soltanto a quelle attività propedeutiche relative al conseguimento di un titolo di studio o un diploma di specializzazione che la normativa stessa prevede e non alla frequenza di tirocini post universitari, finalizzati alla preparazione di un esame di stato per l’esercizio di una professione, non rientra tra le ipotesi per fruire del beneficio richiesto;
…».

In conclusione, dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.

In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonché della qualità delle parti, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.