Pubblicato il 20/10/2023

N. 05717/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00176/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 176 del 2020, proposto da:
Sky Services S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato B D M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, piazza della Repubblica 2;

contro

ENAC - Ente Nazionale Aviazione Civile (di seguito: ENAC), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento:

1) del provvedimento del Direttore Operazioni Sud dell’ENAC, prot. ENAC-TSU del 12/11/2019 n. 0129191-P, col quale è stata ritenuta inammissibile l’istanza di autorizzazione in sanatoria formulata dalla Sky Services S.p.A. con nota prot. 1482/19/MD del 25 giugno 2019.

2) di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, tra i quali le seguenti note ENAC:

a) Direzione Aeroportuale Campania, prot. n. 61697-P del 29 maggio 2019;

b) Direttore Operazioni Sud, prot. n. 60015-P del 24 maggio 2019;

c) Direttore Operazioni Sud, prot. n. 45276-P del 17 aprile 2019;

d) Direzione Aeroportuale Campania, prot. n. 44559-P del 16 aprile 2019;

e) Direttore Operazioni Sud, prot. n. 42000-P del 10 aprile 2019;

f) Direttore Operazioni Sud, prot. n. 34990-P del 26 marzo 2019.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ENAC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2023 il dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con l’odierno ricorso, notificato il 13 gennaio 2020 e depositato il successivo 17, Sky Service s.p.a. ha impugnato, per l’annullamento, il provvedimento prot. ENAC-TSU del 12 novembre 2019 n. 0129191-P nonché gli atti a questo collegati in epigrafe descritti.

Col suddetto provvedimento la Direzione Operazioni Sud dell’ENAC aveva valutato inammissibile la richiesta di autorizzazione in sanatoria presentata dalla ricorrente con nota prot. 1482/19/MD del 25 giugno 2019.

La richiesta di autorizzazione in sanatoria era relativa alle lavorazioni eseguite presso l’Aeroporto di Capua “Oreste Salomone”, durante il periodo di affidamento in suo favore della concessione dell’infrastruttura.

La ricorrente ha dedotto la seguente articolata censura: violazione e falsa applicazione dell’art. 702 del codice della navigazione (R.D. 30 marzo 1942, n. 327) e dell’art. 36 d.p.r. 380/2001;
eccesso di potere per contraddittorietà e carenza assoluta di istruttoria;
mancato esercizio del potere amministrativo;
ingiustizia ed illogicità manifeste.

L’ENAC si è costituita in giudizio con atto depositato il 4 maggio 2020;
in data 13 ottobre 2022 ha presentato documentazione, tra cui memoria difensiva con la quale ha eccepito l’irricevibilità del ricorso atteso che Sky Service avrebbe impugnato tardivamente le valutazioni dell’ente sulla qualificazione degli interventi quali manutenzioni straordinarie anziché ordinarie (cfr. in particolare la nota del 24 maggio 2019) e i conseguenti provvedimenti sino al luglio 2019, tutti manifestanti parere negativo, oltre ad intimare la sospensione dei lavori e chiedere la rimessione in pristino stato dei luoghi alterati dagli interventi in discussione.

ENAC ha altresì eccepito l’inammissibilità per carenza di legittimazione e d’interesse, posto che la società ricorrente non è concessionaria dell’aeroporto né delle aree dove sono stati realizzati gli interventi contestati (salvo il posizionamento di taluni sistemi di videosorveglianza), di conseguenza non avrebbe alcun titolo a mantenere le opere di cui trattasi.

Nel merito ha rilevato l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto.

La causa era stata fissata per la discussione del merito alle udienze pubbliche del 13 aprile 2022 e del 19 ottobre 2022, entrambe rinviate su congiunta richiesta delle parti al fine di consentire ad ENAC ulteriori valutazione sui fatti controversi.

Infine, la causa, inserita quindi nel ruolo dell’udienza pubblica del 21 giugno 2023, è stata trattenuta dal Collegio per essere decisa.

2.- Può prescindersi dagli eccepiti profili di irricevibilità ovvero inammissibilità, ravvisandosi l’infondatezza nel merito del ricorso.

Sky Services s.p.a. fonda l’interesse all’odierno ricorso sull’esigenza di ottenere l’autorizzazione in sanatoria delle opere realizzate con lo scopo di non incorrere in eventuali responsabilità e sanzioni per gli abusi commessi. Invoca al riguardo, la normativa di cui al d.p.r. 380/2001, in particolare l’art. 36.

L’ENAC ha più volte chiesto la rimessione in pristino stato dei luoghi in coerenza con l’art. 54 cod. nav. e l’art. 35 d.p.r. n. 380/2001, disposizioni che escludono la sanatoria degli illeciti edilizi compiuti su terreni demaniali ed impongono la demolizione di quanto realizzato, oltre alla rimessione in pristino.

In primo luogo, la società ricorrente non risultava concessionaria dell’aeroporto né delle aree dove sono stati realizzati gli interventi in discussione (ad eccezione del posizionamento di taluni sistemi di videosorveglianza), di conseguenza non ha alcun titolo a preservare le opere di cui trattasi (come motivato nell’istanza di autorizzazione in sanatoria).

In secondo luogo, l’illecito è a consumazione istantanea e non permanente, non sanabile con un’autorizzazione a posteriori (cfr. artt. 54, 1161 e 1164 cod. nav. relativa alle innovazioni non autorizzate) anche da parte del legittimo concessionario.

All’ENAC erano stati infatti assegnati in uso gratuito i beni del demanio aeronautico, tra cui gli aeroporti statali, per l’affidamento in concessione a gestore, al quale è attribuito il compito di amministrare e di gestire, fermo rimanendo la vigilanza dell’ENAC medesima, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, sulle infrastrutture aeroportuali, anche col compito di coordinare le attività dei vari operatori privati presenti in aeroporto.

All’ENAC compete dunque la vigilanza sulla sicurezza delle infrastrutture e la sorveglianza sul demanio aeronautico, compito che assicura anche tramite l’esercizio di poteri di polizia e di ordinanza in analogia a quelli riconosciuti al Sindaco sul proprio territorio (cfr. art. 54 d.lgs. n. 267/2000).

Riguardo alle infrastrutture aeroportuali, l’art. 702 cod. nav. pone in capo all’ENAC l’approvazione dei progetti di costruzione, ampliamento, ristrutturazione, manutenzione straordinaria e adeguamento delle infrastrutture aeroportuali.

L’elaborazione, la presentazione e l’approvazione dei progetti è disciplinata nello specifico dal Regolamento ENAC “Costruzione ed esercizio degli aeroporti” e dalla Circolare ENAC APT21 contenente l’ “Approvazione di progetti e varianti di opere e impianti aeroportuali”.

I progetti in argomento sono approvati dall’ENAC al fine di assicurare la costruzione di opere funzionali e connesse alle attività aeronautiche e che le stesse siano conformi alle preesistenti strutture aeroportuali, al piano d’uso ed alle eventuali previsioni di sviluppo. Inoltre, le opere devono garantire la sicurezza dell’aeroporto stesso e degli operatori, nel senso sia della prevenzione da rischi per attività criminose sia di tutela dei lavoratori.

Versandosi pertanto nell’ambito della disciplina specifica relativa alle aree demaniali aeroportuali, va esclusa l’applicazione della normativa edilizia generale di cui al d.p.r. 380/2001 e, segnatamente, del regime speciale della sanatoria edilizia di cui all’art. 36 d.p.r. 380/2001.

In questo senso, l’autorizzazione alle opere ed il loro controllo di conformità compete in via preventiva all’ENAC, anche in applicazione dell’espressa esclusione statuita dall’art. 1, comma 2, d.p.r. 380/2001 secondo cui “Restano ferme le disposizioni in materia di tutela dei beni culturali e ambientali contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e le altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia.”.

Occorre richiamare al riguardo l’art. 7, comma 1, lett. b) d.p.r. 380/2001, secondo cui “Non si applicano le disposizioni del presente titolo [titolo II, relativo ai Titoli abilitativi] per: …b) opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, previo accertamento di conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni.”

Inoltre, l’art. 35 del citato d.p.r. 380/2001 stabilisce che, qualora sia accertata la realizzazione di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, è ordinato al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi.

In via analoga l’art. 54 cod. nav. (v. anche gli artt. 1161 e 1164 cod. nav.) dispone che, qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell'ordine, provvede d'ufficio, a spese dell'interessato.

La disposizione riconosce siffatto potere senza la necessità di accertare la consistenza delle innovazioni e la loro idoneità a pregiudicare il bene demaniale o semplicemente la sua utilizzabilità, essendo sufficiente che sia riscontrabile la realizzazione di un’opera in assenza di alcuna preventiva autorizzazione (cfr. TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, 13 aprile 2010, n. 4939;
Consiglio Stato, sez. VI, sentenza 1 settembre 1999, n. 1151).

Pertanto, anche laddove si ritenga applicabile alle infrastrutture aeroportuali la disciplina di cui al d.p.r. 380/2001, il testo unico dell’edilizia, richiamato dall’Ente nella Circ. APT21, al fine di conformare alla disciplina normativa e regolamentare gli interventi svolti, questi ultimi non potrebbero comunque essere oggetto di sanatoria, atteso che:

- i beni che costituiscono il sedime degli aeroporti statali sono di proprietà dello Stato, non di un privato;

- la realizzazione degli interventi non rileva in termini di difformità tra quanto realizzato e quanto oggetto di permesso o che sarebbe stato oggetto di permesso, ma di innovazione non autorizzata.

In conclusione, non è dato individuare alcuna normativa o procedura relativa alle infrastrutture aeroportuali che consenta l’autorizzazione in sanatoria di opere eseguite sui beni demaniali, tanto più nei casi in cui l’autore non abbia alcun titolo per mantenere quanto realizzato.

Deve peraltro considerarsi che il fatto illecito è già consumato perché si versa nell’ambito di interventi già realizzati e non autorizzati e non di occupazione del bene.

In ogni caso, anche laddove si aderisse all’assunto dell’illecito permanente, perché si consideri che i lavori non sono stati completati e impediscono l’uso delle aree da parte di altri, l’illiceità verrebbe meno solo con la rimessione in pristino stato, dovendosi escludere alcuna possibilità di autorizzazione in sanatoria, in applicazione dell’invocato art. 36 d.p.r. 380/2001.

Laddove poi si volesse considerare legittimo l’avvio dell’esecuzione delle opere, si dovrebbe fare applicazione dei principi enunciati dall’art. 49 cod. nav. e dall’art. 703, comma 3, cod. nav., considerando il particolare regime demaniale dei beni oggetto di intervento non autorizzato.

L’art. 49 cod. nav. stabilisce che, salvo diverse previsioni nell'atto di concessione, quando quest’ultima cessi, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato.

A sua volta, l’art. 703 cod. nav. statuisce che:

- le opere realizzate dal gestore aeroportuale sul sedime demaniale appartengono al suo patrimonio fino alla cessazione della concessione (comma 1).

- ove non diversamente stabilito nell'atto di concessione, quando la stessa venga a cessare, le opere non amovibili, costruite sull'area demaniale, restano acquisite allo Stato (comma 2).

L'ENAC ha facoltà, d'intesa con le autorità che hanno rilasciato la concessione, di ordinare la demolizione delle opere con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato (comma 3).

Nell'ipotesi precedente, l'ENAC, ove il concessionario non esegua l'ordine di demolizione, può provvedervi d'ufficio ai sensi dell'articolo 54 (comma 4).

3.- Nel caso in esame, la società ricorrente era priva all’epoca di valido titolo concessorio. Era tuttavia previsto il mantenimento temporaneo della gestione corrente e dei servizi essenziali. ENAC aveva peraltro già chiarito che le richieste di autorizzazione in sanatoria non avrebbero potuto essere condotte in ragione della sentenza n. 96/2019 del TAR Campania. Per questo invitava la ricorrente più volte a non eseguire lavori in carenza dell’autorizzazione anzidetta, essendo ammissibili le sole manutenzioni ordinarie.

Né poi, al contrario di quanto prospettato dalla ricorrente, si versava in una condizione di urgenza sia in ragione dello stato dei beni constatato col verbale di consistenza all’atto della concessione sia della stessa tipologia degli interventi eseguiti.

Nonostante ciò, Sky Services ha ritenuto in via del tutto autonoma di dovere ugualmente intraprendere i lavori, lasciando in opera interventi parziali, per la maggior parte incompleti e per i quali in seguito, non a caso, ha presentato istanza in sanatoria, giustificata con l’esigenza di preservare opere già eseguite, comunque segnate dal loro carattere abusivo e, per le ragioni sopra esposte, non sanabile.

Le spese seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata in dispositivo.