Pubblicato il 12/09/2016

N. 09681/2016 REG.PROV.COLL.

N. 06832/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6832 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
CO.PRO.B.– COOPERATIVA PRODUTTORI BIETICOLI SOC. COOP. AGRICOLA, rappresentata e difesa dagli avvocati P C C.F. CHRPLA65R70H501R, I V C.F. VGLVNI59C16A122P, A M C.F. MZZNDR70L15D969H, con domicilio eletto presso P C in Roma, via Emilia, 88;

contro

GESTORE DEI SERVIZI ENERGETICI– G.S.E. S.P.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Zoppini C.F. ZPPNDR65P15H501F, Giulio Napolitano C.F. NPLGLI69L12H501H, Giorgio Vercillo C.F. VRCGRG83A19H501N, Vincenzo Di Vilio C.F. DVLVCN78M05F839T, Maria Antonietta Fadel C.F. FDLMNT63S46H501K, Antonio Pugliese C.F. PGLNTN74D16F839P, con domicilio eletto presso Andrea Zoppini in Roma, via G.Nicotera, 31;
MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE, ALIMENTARI E FORESTALI, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
COMITATO INTERMINISTERIALE ex art. 2 del decreto-legge n. 2 del 2006, convertito in legge n. 81 del 2006;

per l'annullamento

- della nota del GSE prot. n. 22946, del 27 marzo 2015, con la quale – a seguito di una richiesta di chiarimenti formulata dalla ricorrente – è stato escluso che i quattro impianti a biogas che la stessa ricorrente intenderebbe realizzare nel sito di Ostellato (FE) possano avere separatamente accesso alla tariffa fissa omnicomprensiva di cui al d.m. 18 dicembre 2008;

- della nota del Ministero dello Sviluppo Economico– Dipartimento per l’Energia, prot. n. 20309, del 16 ottobre 2012, avente ad oggetto “ Progetto di conversione dell’ex zuccherificio di Ostellato (FE), legge n. 81 dell’11 marzo 2006, art. 2, comma 3 ”;

- del verbale della riunione del Comitato Interministeriale (costituito ai sensi dell’art. 2 del decreto-legge n. 2 del 2006, convertito in legge n. 81 del 2006) del 5 febbraio 2015, nella parte in cui il rappresentante del Ministero dello Sviluppo Economico avrebbe confermato – quanto al sito di Ostellato – l’avviso espresso con la menzionata nota del 16 ottobre 2012;

- dei decreti del Ministero dello Sviluppo Economico del 18 dicembre 2008 e del 6 luglio 2012, nei limiti di quanto specificato in ricorso, ove interpretati ed applicati con le modalità che sembrerebbero essere fatte proprie dal GSE con l’impugnata nota del 27 marzo 2015 e/o dallo stesso Ministero;

- della determinazione del Capo Dipartimento delle Politiche Competitive del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali del 16 ottobre 2012, recante approvazione del progetto di riconversione dello stabilimento di Ostellato;

- del verbale della riunione del Comitato Interministeriale del 17 ottobre 2012 e della relativa presa d’atto della suddetta approvazione ministeriale del progetto di riconversione dello stabilimento di Ostellato;

- della deliberazione adottata dal Comitato Interministeriale nella sopra ricordata seduta del 5 febbraio 2015 (presa d’atto del rilascio dei titoli autorizzativi per gli impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili);

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici– G.S.E. S.p.a. e – collettivamente – del Ministero dello Sviluppo Economico, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 luglio 2016 il dott. A M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Cooperativa Produttori Bieticoli (CO.PRO.B.) è una cooperativa agricola che opera, presso il territorio emiliano, nel settore della raccolta, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione di prodotti agricoli, in particolare delle barbabietole, al fine di produrre zucchero grezzo e raffinato ed altri sotto-prodotti. Essa, in particolare, era titolare di uno zuccherificio in Ostellato (FE) che, a seguito della crisi che ha interessato detto settore produttivo, è stato chiuso ed è stato quindi avviato ad un progetto di riconversione per la realizzazione (come si legge nel ricorso introduttivo) di “quattro impianti a biogas – ciascuno – di potenza inferiore a 1Mw”.

In tal modo la Cooperativa agricola intendeva usufruire delle misure incentivanti introdotte dal legislatore per la riconversione del settore bieticolo-saccarifero, di cui all’art. 2 del decreto-legge n. 2 del 2006, convertito in legge n. 81 del 2006. In particolare, era sua intenzione usufruire della vantaggiosa “ tariffa fissa omnicomprensiva ” prevista, per la vendita dell’energia prodotta dagli impianti alimentati a biogas, dall’art. 3, comma 2, del d.m. 18 dicembre 2008 (recante “ Incentivazione della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, ai sensi dell'articolo 2, comma 150, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 ”). Successivamente, tuttavia, a seguito dell’entrata in vigore della nuova normativa primaria di riferimento (il d.lgs. n. 28 del 2011), la disciplina di questi meccanismi di incentivazione è stata ridisegnata dal d.m. 6 luglio 2012 (“ Attuazione dell'art. 24 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti a fonti rinnovabili diversi dai fotovoltaici ”). A fronte della situazione di incertezza che ne derivava, quindi, la COPROB ha rivolto un’istanza al Gestore dei Servizi Energetici (G.S.E. s.p.a.) volta ad ottenere chiarimenti in ordine all’applicazione della citata tariffa unica, in vista della realizzazione del progetto di impianti alimentati a biogas presso il proprio ex zuccherificio.

La risposta del GSE è giunta con la nota prot. n. 22946, del 27 marzo 2015, con la quale il gestore, nel confermare il proprio indirizzo interpretativo già informalmente reso noto alla richiedente, “ anche sulla base di verifiche effettuate presso il Ministero dello Sviluppo Economico ”, ha ritenuto che “ la configurazione di impianto descritta nella Vostra richiesta non possa che essere considerata unitariamente al fine dell’attribuzione del meccanismo di incentivazione disciplinato e previsto dall’articolo 3, comma 1, del Decreto Ministeriale del 18 dicembre 2008 ”. In sostanza, così motivando, il GSE ha recepito le conclusioni cui era già giunto il Ministero dello Sviluppo Economico in sede di parere negativo al progetto di riconversione dell’impianto di Ostellato (parere n. 20309, del 16 ottobre 2012), nel quale si era rilevato che, “ Sebbene ciascun impianto sia dotato di autonoma autorizzazione alla costruzione e all’esercizio e di un proprio punto di collegamento con la rete elettrica, si ritiene che la realizzazione dei quattro impianti configuri un artato frazionamento della potenza complessiva, finalizzato a beneficiare dei più elevati incentivi previsti dalla normativa per impianti di potenza fino a 1000 kW ”.

2. Avverso questi atti la COPROB ha quindi presentato ricorso dinnanzi a questo TAR, domandandone l’annullamento, previa sospensione cautelare, ed estendendo l’impugnazione anche ad altri atti ritenuti presupposti (tra i quali, in particolare, i citati decreti del Ministero dello Sviluppo Economico del 18 dicembre 2008 e del 6 luglio 2012, ove interpretati in senso a sé sfavorevole). Questi, in sintesi, i singoli profili di censura sollevati in diritto:

- difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto, dagli atti impugnati, non sarebbe dato evincere le ragioni per le quali gli impianti a biogas della società ricorrente dovrebbero essere considerati unitariamente;

- violazione del combinato disposto tra l’art. 30, commi 3 e 1, lett. a , del d.m. 6 luglio 2012 e l’art. 16, comma 2, del d.m. 18 dicembre 2008, dal quale emergerebbe che, per gli impianti energetici di riconversione del settore bieticolo-saccarifero, il limite di potenza di 1Mw (e, con esso, il criterio per individuare l’eventuale autonomia di più impianti contigui) sarebbe da calcolare con riferimento ai singoli punti di connessione alla rete elettrica;

- violazione del legittimo affidamento maturato nella ricorrente, in ordine al riconoscimento della tariffa fissa omnicomprensiva, specialmente alla luce di una precedente presa di posizione del GSE (nota del 5 marzo 2013) che, per la presente fattispecie, aveva affermato la non applicabilità del regime più restrittivo di cui all’art. 5, comma 2, del d.m. 6 luglio 2012;

- disparità di trattamento: nel 2010 il GSE avrebbe autorizzato l’applicazione della tariffa fissa omnicomprensiva in favore di un parco bioenergetico a biogas, realizzato in Bondeno (FE), avente le medesime caratteristiche del progetto di Ostellato;

- apoditticità della motivazione spesa dal GSE;

- violazione della complessiva ratio delle norme di favore per la riconversione degli zuccherifici, di cui all’art. 2 del decreto-legge n. 2 del 2006, convertito in legge n. 81 del 2006.

3. Si sono costituiti in giudizio, con atto collettivo di mero stile, il Ministero dello Sviluppo Economico, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, ciascuno in persona dei rispettivi Ministri o Presidente pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, con deposito di documenti.

Si è altresì costituito in giudizio, con memoria di mero stile, il Gestore del Servizi Energetici s.p.a., in persona del Direttore pro tempore della Direzione Affari legali e Societari, anch’esso depositando documenti e chiedendo il rigetto del gravame.

Alla camera di consiglio del 17 luglio 2015, chiamata per la discussione sull’incidente cautelare, la causa è stata rinviata al merito.

4. Con istanza ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm., depositata in giudizio il 29 luglio 2015, la cooperativa ricorrente ha domandato l’accertamento e la declaratoria del proprio diritto di prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti del procedimento a seguito del quale il GSE “ha ammesso il parco bioenergetico a biogas realizzato [...] a Bondeno (FE)”, a fronte del silenzio-diniego serbato dal Gestore.

Questo TAR, con ordinanza n. 12297 del 2015, ha tuttavia dichiarato la cessazione della materia del contendere in ordine a tale istanza, su specifica richiesta della società ricorrente (che, nel frattempo, era comunque venuta a conoscenza degli atti richiesti, depositati in giudizio dal GSE) manifestata all’udienza camerale del 15 ottobre 2015.

Successivamente, con motivi aggiunti depositati il 4 dicembre 2012, la ricorrente – alla luce della nota n. 66842, del 24 settembre 2009 (conosciuta a seguito dell’ultimo deposito), con cui il GSE aveva ammesso i quattro impianti del parco bioenergetico a biogas di Bondeno al godimento della tariffa fissa omnicomprensiva, ai sensi del d.m. 18 dicembre 2008 – ha ribadito ed ampliato il motivo di impugnazione già sollevato con il ricorso introduttivo e riguardante il presunto vizio di disparità di trattamento, posto che i quattro impianti a biogas che essa vorrebbe realizzare presso il proprio ex-zuccherificio di Ostellato presenterebbero “le medesime caratteristiche tecniche sopra elencate del parco bioenergetico a biogas di Bondeno”.

5. In vista della pubblica discussione, la ricorrente ed il GSE hanno svolto difese.

La ricorrente, con memoria depositata il 14 giugno 2016, ha ribadito i motivi di impugnazione, soffermandosi in particolare sulle modalità di calcolo della potenza nominale degli impianti a biogas, modalità che – per gli impianti energetici di riconversione delle vecchie industrie bieticolo-saccarifere – sarebbero quelle disciplinate dal d.m. 18 dicembre 2008, con conseguente “inequivoco riferimento” all’impianto-fonte ed al relativo “ punto di connessione alla rete elettrica ”.

Il Gestore dei Servizi Energetici, con memoria parimenti depositata il 14 giugno 2016, ha preso posizione, nel merito, sulle varie censure di controparte, non senza preliminarmente eccepire l’inammissibilità dell’impugnazione per “difetto di interesse e/o di legittimazione ad agire”, avuto riguardo al “valore puramente prodromico, informativo e preventivo” della propria impugnata nota la quale non potrebbe “essere neanche valutata alla stregua di un atto di arresto procedimentale impugnabile, in carenza di una attivazione del procedimento amministrativo disciplinato dal D.M. 2008”.

Ne sono derivate reciproche note di replica, depositate il 24 giugno 2016.

Alla pubblica udienza del 15 luglio 2016, quindi, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è, in via principale, una nota a firma del Direttore del Gestore dei Servizi Energetici s.p.a. (la n. 22946, del 27 marzo 2015), con la quale, nel rispondere ad una richiesta di chiarimenti proveniente dalla società cooperativa odierna ricorrente, si è affermato che la configurazione dell’impianto energetico a biogas descritta nella richiesta – e per la quale la ricorrente vorrebbe accedere alla vantaggiosa tariffa fissa omnicomprensiva, di cui all’art. 3 del d.m. 18 dicembre 2008 – “ non possa che essere considerata unitariamente ”. In tal modo, i “quattro impianti a biogas” previsti in progetto, ciascuno di potenza inferiore a 1Mw, verrebbero considerati alla stregua di un unico impianto energetico, di potenza quindi complessivamente superiore alla soglia indicata dalla legge per l’accesso alla tariffa incentivante.

Resiste in giudizio il GSE il quale, preliminarmente, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse e/o per carenza di legittimazione ad agire in capo alla ricorrente.

2. L’eccezione sollevata dal GSE è fondata.

La nota impugnata, invero, non può essere qualificata come un provvedimento amministrativo che nega alla richiedente l’accesso ai meccanismi incentivanti di cui al d.m. 18 dicembre 2008. Manca il presupposto a monte, ossia l’avvio di un apposito procedimento volto al riconoscimento del beneficio: la società ricorrente, invero, non ha finora mai domandato l’accesso alla tariffa incentivante de qua , essendosi limitata – per il momento – ad avviare il progetto per la costruzione dell’impianto (mediante la richiesta, e l’ottenimento, delle necessarie autorizzazioni edilizie) e ad avanzare una mera richiesta di chiarimenti al GSE.

Ciò è confermato dalla stessa ricorrente nella propria ricostruzione in fatto della vicenda, allorché (pagg. 15 s. del ricorso introduttivo) riferisce di aver formulato l’istanza del 10 dicembre 2014 non per avviare il necessario procedimento, mediante formulazione di un’apposita domanda ai sensi dell’art. 4 del d.m. 18 dicembre 2008, ma semplicemente in maniera esplorativa, affinché il GSE potesse “confermare definitivamente” la possibilità di accesso agli incentivi per ciascuno dei quattro impianti in progetto. Si è trattato, quindi, di una mera “ richiesta di chiarimenti ”, come del resto è stata definita dalla medesima richiedente nell’ambito della richiamata nota inviata al GSE: “ Con la presente COPROB intende sottoporre a codesta Società una richiesta di chiarimenti relativa all’applicazione della tariffa unica in ordine ai progetti di realizzazione di impianti biogas... ”, senza peraltro che fosse allegata alcuna relazione tecnica o alcun progetto definitivo delle opere né finanche le autorizzazioni uniche già ottenute (come, invece, è richiesto, in sede di presentazione della domanda di incentivi, dall’art. 4, comma 2, del d.m. 18 dicembre 2008). Del resto, la ricorrente non ha mai esplicitato di aver allegato, con la richiamata istanza, anche tutti i documenti indicati da quest’ultima norma, né peraltro li ha neanche depositati in questo giudizio (ha unicamente depositato uno stralcio dell’autorizzazione unica rilasciata dalla Provincia di Ferrara per il solo impianto “ Ostellato 1 ” – doc. n. 6, allegato al ricorso introduttivo – ed uno stralcio della relazione tecnica relativa al solo impianto “ Ostellato 2 ”: suo doc. n. 16, depositato il 3 giugno 2016).

Ne consegue che l’impugnata nota di risposta del GSE non poteva che assumere la natura di atto meramente informativo e non impegnativo di un’eventuale volontà dell’amministrazione, redatto allo stato delle attuali (riferite) conoscenze a disposizione del Gestore sugli impianti da realizzare, ferma restando la possibilità per l’interessata di presentare formale domanda ai sensi del richiamato art. 4 del d.m. 18 dicembre 2008. Non è in discussione, in questa sede, la competenza amministrativa affidata dalla legge al GSE il quale, sicuramente (come argomentato dalla ricorrente), è l’unico soggetto abilitato a pronunciarsi sull’accessibilità ai meccanismi di incentivazione: ma ciò non toglie che le pronunce del GSE in materia non possono che presupporre, a monte, una rituale richiesta degli interessati corredata dai necessari elementi istruttori (in particolare, il progetto definitivo e la relazione tecnica) i quali dovranno formare oggetto delle valutazioni del Gestore. Né, analogamente, può ritenersi – come correttamente notato dalla difesa dell’amministrazione resistente – che, nella specie, l’atto impugnato assuma la valenza di un atto soprassessorio: ciò, proprio perché non è stato iniziato alcun procedimento amministrativo, in tesi, oggetto di un possibile “arresto procedimentale”. Al contrario, si tratta di un atto che può unicamente giovare alla ricorrente la quale, eventualmente, in sede di futura domanda di accesso agli incentivi, potrà fare tesoro delle indicazioni già esplicitate dal GSE (nonché, in precedenza, dal Ministero dello Sviluppo Economico) e rimodulare di conseguenza i progetti tecnici degli impianti da realizzare.

In tale quadro, in definitiva, emerge l’assenza di una lesione attuale nella sfera giuridica della ricorrente e, con essa, la sostanziale inutilità di un’eventuale sentenza di accoglimento di questo TAR la quale non potrebbe certo condurre all’ottenimento del bene della vita agognato. La ricorrente, pertanto, è priva di interesse all’azione, con ciò venendo meno una delle condizioni della pronuncia giurisdizionale.

3. Il ricorso, ed i relativi motivi aggiunti, sono pertanto inammissibili per difetto originario di interesse.

Le spese del giudizio possono tuttavia essere compensate tra le parti, attesa la novità delle questioni trattate.