Pubblicato il 06/12/2023

N. 00975/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01098/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1098 del 2017, proposto da
Autostrade per l'Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M A, U G e L F, con domicilio eletto l’avvocato U G, con studio in Torino, via Grassi, 9;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Torino, via Arsenale, 21;

per l'annullamento

- del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per le Infrastrutture, i sistemi informativi e statistici - Direzione generale per la vigilanza sulle concessionarie autostradali, prot. n. 15419 del 31 agosto 2017, avente a oggetto l'approvazione del progetto esecutivo dell'intervento denominato « Autostrada A8 dir. Gallarate - Gattico – Piano Sicurezza Gallerie – Fase 2. Piano di adeguamento gallerie ai sensi del D.Lgs. 264/06 - Lotto 5E », per un importo complessivo di euro 1.686.908,91, limitatamente alle parti evidenziate nel ricorso introduttivo;

- della nota del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per le Infrastrutture, i sistemi informativi e statistici - Direzione generale per la vigilanza sulle concessionarie autostradali, prot. n. 15419 del 31 agosto 2017;

- di ogni ulteriore atto a questi connesso, presupposto e/o consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 22 novembre 2023 il dott. L P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è titolare di una convenzione avente ad oggetto la progettazione, la costruzione e l’esercizio di una serie di tratte autostradali, i cui contenuti sono disciplinati dalla Convenzione Unica del 12 ottobre 2007 e dall’Atto Aggiuntivo del 24 dicembre 2013 che ha, tra l’altro, aggiornato l’originario Piano Economico Finanziario (PEF).

2. Il 25 febbraio 2013 l’odierna ricorrente trasmise il « Piano Complessivo degli interventi atto alla messa in sicurezza delle gallerie in ottemperanza ai disposti del D.Lgs. 5 ottobre 2006 n. 264 di attuazione della Direttiva 2004/54/CE », che venne approvato, con prescrizioni, dalla Commissione permanente per le gallerie, istituita presso il Consiglio superiore dei lavori pubblici dal d.lgs. 264/06.

3. A seguito della trasmissione del progetto esecutivo degli interventi, il cui costo venne stimato in circa 162 milioni di euro, il Ministero concedente avviò l’istruttoria, precisando, al contempo, che i progetti sarebbero stati approvati ma l’impegno finanziario sarebbe stato attribuito nei limiti di quanto stabilito dal vigente PEF e, quindi, qualora esso non fosse stato aggiornato, la quota eccedente sarebbe rimasta a carico della concessionaria.

4. Il 27 luglio 2017 i provvedimenti de quibus vennero impugnati dall’odierna ricorrente con ricorso straordinario al Capo dello Stato.

5. Il 10 aprile 2017 la ricorrente trasmise al Ministero il progetto esecutivo degli interventi di messa in sicurezza delle gallerie Riviera e Dorbiè situate sull’autostrada A8/A26 (Diramazione Gallarate-Gattico).

6. Il 28 giungo 2017 il Concedente chiese alla società un supplemento di istruttoria e la documentazione richiesta venne trasmessa il successivo 13 luglio.

7. Il 31 agosto 2017 il Ministero approvò, con raccomandazioni e prescrizioni, il progetto esecutivo, riducendo, al contempo, l’importo complessivo dell’opera e precisando che il suo costo sarebbe stato posto in capo alla concessionaria, poiché esso non trovava copertura nel PEF vigente.

8. Con ricorso, notificato il 7 novembre 2017 e depositato il successivo 21 novembre, la ricorrente ha impugnato il provvedimento de quo chiedendone l’annullamento, perché asseritamente illegittimo.

9. Il 21 marzo 2022 la Concessionaria e il Concedente hanno sottoscritto il terzo atto aggiuntivo alla Convenzione unica di concessione, efficace dal successivo 30 marzo, con cui è stato aggiornato il Piano Economico Finanziario e l’intervento de quo ha trovato, così, integrale copertura finanziaria.

10. In prossimità dell’udienza di merito le parti hanno depositato documenti, memorie conclusionali e di replica, nei termini di rito.

11. All’udienza pubblica del 22 novembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

12. In via preliminare, il Collegio è tenuto a esaminare le eccezioni di difetto di competenza del giudice adito, sollevato dall’amministrazione resistente perché, a suo dire, non solo i provvedimenti censurati sarebbero consequenziali a quello impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato ma anche perché, nonostante gli interventi proposti si concerterebbero su due gallerie situate lungo la tratta piemontese dell’autostrada, le lavorazioni avrebbero un’innegabile valenza ultraregionale.

12.1. Le eccezioni devono essere respinte, alla luce di quanto di seguito precisato.

12.2. In primo luogo, l’eccezione relativa alla violazione della regola dell’alternatività, di cui all'art. 8 secondo comma del d.P.R. n. 1199 del 1971, deve essere respinta perché, a prescindere dalla sua fondatezza, essa è connessa al primo motivo di ricorso che è divenuto improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse a seguito dell’aggiornamento del PEF.

12.3. L’eccezione di incompetenza del giudice adito (perché il provvedimento impugnato sarebbe stato emanato da un’amministrazione statale e avrebbe effetti ultraregionali, anche alla luce dell’interconnessione della rete autostradale) è, invece, infondata.

Le gallerie oggetto dei lavori si trovano, infatti, in Piemonte e opinare che gli effetti delle lavorazioni si estenderebbero anche ad altre regioni, stante l’interconnessione della rete autostradale, equivarrebbe, di fatto, a vanificare il disposto dell’articolo 13, comma 1, c.p.a., a fronte del quale « il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all'ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede ».

Si rammenta, infatti, che la ratio della disposizione de qua è proprio quella di « di temperare il c.d. criterio della sede, radicando, secondo un più generale principio di prossimità, che costituisce corollario del principio di difesa ex art. 24 Cost., e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa, che è accolto dal legislatore costituzionale all'art. 125 Cost., la competenza territoriale del tribunale "periferico" in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale » (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 13 luglio 2021, n. 13).

13. Nel merito, con il primo motivo del ricorso la ricorrente censura violazione degli artt. 2,11, 14, 15, 18 e 24 della Convenzione di Concessione, degli art. 93 e 143, comma 8, del d.lgs. 163/2006, degli artt. 23 e 165, comma 6 del d.lgs. 50/2016, degli artt. 23 e 34 del D.P.R. 207/2010, degli artt. 5, 10 del d.lgs. 264/2006, nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente, posto che, a suo dire, il Concedente avrebbe illegittimamente negato la copertura finanziaria dell’intervento.

Il motivo è divenuto improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse in quanto, come visto, a seguito della sottoscrizione di un nuovo piano economico e finanziario i costi dell’intervento hanno trovato integrale copertura.

14. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente censura la violazione degli artt. 32, 33 e 39 del d.P.R. 207/2010, degli artt. 90, 91, 93, 98 e 100 del d.lgs. 81/2008, degli artt. 11 e 14 della legge 531/1982, del D.M. 1334/1992, degli artt. 2, 3 e 24 della Convenzione di Concessione, nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente perché, in sede di approvazione del progetto, il Ministero concedente avrebbe illegittimamente ridotto una serie di voci di costo.

Nello specifico, la ricorrente sostiene, in primo luogo, che la riduzione degli oneri della sicurezza di 17.913,40 euro comporterebbe innegabili ricadute sulla sicurezza dei lavoratori e sulle relative responsabilità della Concessionaria / datore di lavoro.

Per la tesi in esame, poi, anche la decurtazione delle spese dei lavori andrebbe a detrimento della corretta esecuzione dell’opera secondo le modalità e le tempistiche indicate.

Inoltre, lo stralcio dei costi relativi alla presentazione della SCIA sarebbe illegittimo perché non potrebbe essere assorbita nella voce spese generali in quanto non riconducibili ad alcuna delle poste elencate dal D.M. n. 1334 del 22 maggio 1992, sulla cui base andrebbero determinate tali spese, ai sensi dell’art. 24, camma 13, della convenzione.

La ricorrente sostiene, infine, che le precedenti decurtazioni avrebbero anche illegittimamente inciso anche sulla quantificazione delle voci del Quadro Economico “B9 Imprevisti”, “B10 Accordo Bonario”, “B11 Prove di laboratorio” e “B12 Spese Generali”, in quanto quantificate sulla base dell’importo complessivo dei lavori.

14.1. Il motivo è in minima parte fondato, secondo le precisazioni che seguiranno.

14.2. In via preliminare, il Collegio è tenuto a premettere che, ai sensi dell’art. 24, comma 1, della convenzione « Il Concessionario presenta all'esame del Concedente per l'approvazione i progetti degli interventi di cui all'art. 3 comma 1 lett. f. I progetti sono corredati da tutti gli allegati previsti dalla normativa vigente, ivi compresi i benestare, le autorizzazioni e i nulla osta prescritti ».

La valutazione del Ministero circa la congruità dei progetti e dei relativi costi è, dunque, espressione di discrezionalità tecnica che, come tale, è censurabile unicamente sul piano della legittimità per evidente irragionevolezza, vale a dire qualora essa emerga dalla stessa documentazione e sia tale da configurare un palese eccesso di potere.

Per giurisprudenza costante, infatti, « la sostituzione, da parte del giudice amministrativo, della propria valutazione a quella riservata alla discrezionalità dell'Amministrazione costituisce ipotesi di sconfinamento vietato della giurisdizione di legittimità nella sfera riservata alla P.A., quand'anche l'eccesso in questione sia compiuto da una pronuncia il cui contenuto dispositivo si mantenga nell'area dell'annullamento dell'atto;
conseguentemente, il sindacato sulla motivazione delle valutazioni discrezionali deve essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità della valutazione degli elementi di fatto acquisiti e non può avvalersi di criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità della valutazione stessa » ( ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 31 agosto 2023, n. 8098).

Ipotesi, questa, che nel caso di specie si è verificata solo con riferimento ad una minima parte delle voci censurate.

14.3. Nello specifico, partendo dalla decurtazione relativi agli oneri della sicurezza, il Collegio è tenuto a premettere che, ai sensi dell’art. 91 del d.lgs. 81/08, il coordinatore per la progettazione ha il compito di redigere il piano di sicurezza e di coordinamento, che, in virtù del successivo art. 100, comma 1, « è costituito da una relazione tecnica e prescrizioni correlate alla complessità dell'opera da realizzare ed alle eventuali fasi critiche del processo di costruzione, atte a prevenire o ridurre i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori, ivi compresi i rischi particolari di cui all'allegato XI, nonché la stima dei costi di cui al punto 4 dell'allegato XV. Il piano di sicurezza e coordinamento (PSC) è corredato da tavole esplicative di progetto, relative agli aspetti della sicurezza, comprendenti almeno una planimetria sull'organizzazione del cantiere e, ove la particolarità dell'opera lo richieda, una tavola tecnica sugli scavi ».

Ebbene, da tali disposizioni appare evidente che, da un lato, il contenuto del Paino è di esclusiva competenza del Coordinatore per la progettazione e che, dall’altro, nel rispetto delle prerogative de quibus , il Ministero, finanziatore dell’opera, è tenuto a valutare la corretta quantificazione dei costi, riducendoli qualora ritenuti incongrui.

Ciò posto, con riferimento alle singole voci di costo, il Collegio ritiene ragionevole la sostituzione della voce “Sorveglianza e segnalazione di lavoratori con operatore per ora di effettivo servizio” con quella di “guardiania” di cui al prezziario