Pubblicato il 27/07/2021

N. 08985/2021 REG.PROV.COLL.

N. 07267/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7267 del 2020, proposto dal Consorzio Nazionale per il riciclaggio dei rifiuti di beni a base di polietilene (PolieCo), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati F T, T M, F S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Largo Messico, n. 7;

contro

il Ministero della transizione ecologica (già Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare), il Ministero dello sviluppo economico, il Ministero delle politiche agricole alimentari forestali, l’Ispra - Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio Ecopolietilene, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mara Chilosi e Andrea Martelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Riccardo Chilosi in Roma, Piazza Martiri di Belfiore, n. 2 con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. Registro decreti R. 0000026 del 19 giugno 2020, adottato dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, avente ad oggetto il riconoscimento del sistema alternativo “Ecopolietilene” ai sensi dell'art. 234, comma 7, del decreto legislativo n. 152/2006, nella parte in cui non stabilisce la percentuale minima di riciclaggio a carico del detto sistema alternativo e nella parte in cui non stabilisce l'entità del contributo ambientale (a regime) a carico dei partecipanti al detto sistema alternativo;

- della relazione finale “ulteriori elementi tecnici di supporto al Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare nell'istruttoria di riconoscimento del sistema autonomo proposto dal Consorzio Ecpolietilene ai sensi dell'art. 234, comma 7 del d.lgs. n. 152/06 e successive modificazioni” redatta dall'ISPRA in data 9 marzo 2020 (acquisita al protocollo n. 17800/MATTM) che costituisce parte integrante del decreto di riconoscimento del sistema alternativo denominato “Ecopolietilene” nella parte in cui nulla stabilisce in ordine alla percentuale minima di riciclaggio a carico del detto sistema autonomo e nella parte in cui, dopo aver ricordato l'entità stabilita per legge del contributo ambientale solo e limitatamente all'esercizio corrente, si svincolano nell'immediato (dal 1 gennaio 2021) da detta entità di cui alle previsioni di legge i soggetti partecipanti ad Ecopolietilene;

- per quanto occorrer possa delle relazioni tecniche prodotte da ISPRA acquisite in data 9 agosto 2018 al prot. n. 13322/RIN ed in data 31 gennaio 2019 al prot. n. 1842/RIN (di tenore sconosciuto);

- nonché di ogni altro atto, presupposto, connesso o consequenziale, ancorché precedente, di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica del ricorrente.

Visti il ricorso introduttivo e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della transizione ecologica (già Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare), del Ministero dello sviluppo economico, del Ministero delle politiche agricole alimentari forestali, dell’Ispra - Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale e del Consorzio Ecopolietilene;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2021 la dott.ssa B B ed uditi i difensori delle parti in collegamento da remoto in videoconferenza come indicato nel verbale di udienza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio il Consorzio nazionale per il riciclaggio dei rifiuti di beni a base di polietilene (di seguito anche PolieCo) – consorzio obbligatorio istituito ai sensi dell’art. 234 del D. Lgs. n. 152 del 2006, al quale aderiscono i produttori e gli importatori di beni in polietilene, gli utilizzatori e i distributori di beni in polietilene, i riciclatori e i recuperatori di rifiuti di beni in polietilene – ha agito per l’annullamento del provvedimento in epigrafe indicato, di riconoscimento da parte del Ministero della transizione ecologica (già Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare) del sistema alternativo “Ecopolietilene” ai sensi dell'art. 234, comma 7 del sopra indicato decreto, nella parte in cui non stabilisce la percentuale minima di riciclaggio a carico di detto sistema alternativo e nella parte in cui non stabilisce l'entità del contributo ambientale (a regime) a carico dei partecipanti al detto sistema alternativo, nonché degli atti presupposti.

La complessa questione oggetto del presente giudizio deve essere inquadrata nel contesto normativo e istituzionale di riferimento.

Il Consorzio per il riciclaggio dei rifiuti di beni in polietilene è stato per la prima volta istituito con il d.lgs. n. 22 del 1997 (cd. Decreto Ronchi), art. 48, comma 1, con il quale è stato previsto che a detto consorzio partecipassero - con una formula che è da intendere in termini di obbligatorietà - una serie di soggetti comunque interessati alla produzione, al commercio ed al riciclaggio di detto materiale, imponendo il rispetto di obiettivi minimi di riciclaggio fissati con decreto del Ministro dell’ambiente di concerto con il Ministro dell’ industria, del commercio e dell'artigianato, oggetto di revisione biennale, nonché stabilendo la possibilità per il Ministro medesimo di introdurre, in caso di mancato raggiungimento degli obbiettivi in argomento, un contributo percentuale di riciclaggio da applicarsi sull'importo netto delle fatture emesse dalle imprese produttrici ed importatrici di materia prima per forniture destinate alla produzione di beni di polietilene per il mercato interno.

Nel definire le finalità del Consorzio, inoltre, la predetta disposizione ha, altresì, fissato la regola secondo la quale i mezzi finanziari per il funzionamento dell'ente di nuova istituzione fossero costituiti, tra l'altro, anche dai contributi dei soggetti partecipanti, obbligo, questo, assistito dalla previsione di sanzioni amministrative, introdotte con la l. n. 93 del 2001 (art. 10, comma 4), con decorrenza, per effetto di varie proroghe (D.L. n. 355 del 2003, art. 10 convertito dalla L. n. 47 del 2004), dal 31 marzo 2004 (cfr. C. Cass., sez. III, 31-10-2014, n. 23176).

Con tale istituzione, il legislatore nazionale ha fornito riscontro ai rilievi formulati dalla Commissione dell’Unione europea, dovendosi comunque precisare che la costituzione di un Consorzio unico nazionale per il riciclaggio di beni in polietilene non costituisce una scelta imposta dal diritto unionale, il quale stabilisce gli obblighi di riciclaggio e di riduzione al minimo possibile dell'inquinamento da polietilene, essendo rimessa agli Stati membri l’individuazione, in concreto, delle modalità attraverso le quali tali obiettivi debbano essere raggiunti.

Mentre il testo originario del d. lgs. n. 152 del 2006, art. 234, aveva previsto la creazione di più consorzi per la gestione e raccolta dei rifiuti in polietilene, in tal modo segnando un superamento del disegno del legislatore del 1997, successivamente, con le modifiche introdotte con il d. lgs. n. 4 del 2008, è stata riaffermata l’istituzione di un consorzio unico nazionale per il riciclaggio dei rifiuti di beni in polietilene, prevedendosi, al terzo comma della sopra indicata disposizione, che il consorzio “ già riconosciuto dalla previgente normativa, ha personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro e adegua il proprio statuto in conformità allo schema tipo approvato dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, entro centoventi giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, e ai principi contenuti nel presente decreto ed in particolare a quelli di trasparenza, efficacia, efficienza ed economicità, nonché di libera concorrenza nelle attività di settore ”.

Quale alternativa alla obbligatoria adesione al suddetto Consorzio, l’art. 234, comma 7 del d. lgs. n. 152 del 2006 stabilisce la possibilità di “ organizzare autonomamente la gestione dei rifiuti di beni in polietilene su tutto il territorio nazionale ” ovvero di “ mettere in atto un sistema di raccolta e restituzione dei beni in polietilene al termine del loro utilizzo, con avvio al riciclo o al recupero, previo accordi con aziende che svolgono tali attività, con quantità definite e documentate ”.

I sistemi alternativi, inoltre, sono assoggettati al riconoscimento da parte dell’amministrazione, tenuta a verificare la necessaria sussistenza dei requisiti di idoneità ed efficienza, a garanzia del raggiungimento degli obiettivi perseguiti.

Con il decreto impugnato, adottato sulla base delle previsioni del sopra richiamato art.234, comma 7, è stato riconosciuto il Sistema autonomo Ecopolietilene sulla base di apposito progetto presentato per l’esercizio delle attività di cui al comma 8 della stessa disposizione.

Previa articolata ricostruzione delle finalità sottese alla costituzione del consorzio, delle relative attribuzioni e delle