Pubblicato il 17/05/2021

N. 00497/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00469/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 469 del 2020, proposto da
Farmen International Cosmetics Distribution Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati P C e M P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Torino, corso Duca degli Abruzzi 6 Bis;

contro

Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'Impresa S.p.A. – Invitalia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G F e F T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. B S in Torino, corso Re Umberto n. 27;

per l'annullamento

del provvedimento di Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa - “INVITALIA” s.p.a., di non ammissione alle agevolazioni ai sensi dell'ordinanza n. 4 del 2020 del Commissario Straordinario COVID, notificato in data 5 maggio 2020, emanato a seguito di domanda di ammissione presentata in data 7/4/2020 prot. CIT_0486;

nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, tra i quali, per quanto di ragione, la Comunicazione motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza in data 20.4.2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia Nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'Impresa S.p.A. – Invitalia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2021 la dott.ssa S C e uditi per le parti i difensori mediante collegamento da remoto, ai sensi degli artt. 25, comma 1, del d.l. n. 137/2020 e 4, comma 1, del d.l. n. 28/2020, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Farmen International Cosmetics Distribution s.p.a. - società che opera nel comparto chimico nell’ambito di prodotti per la cosmetica realizzati con marchi propri – in data 7 aprile 2020 ha presentato istanza per ottenere le agevolazioni previste dall’ordinanza 4/2020 del 23.3.2020 del Commissario Straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica COVID-19.

In particolare, ha domandato un finanziamento di 311.850 euro per realizzare un progetto di ampliamento/riconversione mirato alla creazione di un nuovo reparto di fabbricazione e confezionamento di prodotti per la detergenza della casa.

Con provvedimento del 4 maggio 2020, l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa - INVITALIA s.p.a. ha negato l’ammissione al beneficio con le seguenti motivazioni: non sono “fornite precisazioni, seppur indicative circa la data di presunto ottenimento dell’autorizzazione a produrre e commercializzare prodotti disinfettanti/igienizzanti”, con riferimento al quale la società ha avviato il procedimento il 27 aprile 2020;
le osservazioni trasmesse dalla proponente “in quanto integrazioni alla documentazione di fattibilità del programma presentata in sede di domanda, non risultano essere asseverate dal tecnico abilitato e non possono pertanto essere considerate ai fini della presente valutazione”.

Con il ricorso in epigrafe la Farmen International Cosmetics Distribution s.p.a. ha impugnato il provvedimento per i seguenti motivi:

I. violazione di legge con riferimento all’art. 55 del Regolamento UE n. 528/2012;
violazione di legge con riferimento all’ art. 5 del D.L. 17/03/2020 n. 18;
violazione di legge con riferimento all’art. 2 del DPR n. 392 del 1998;
violazione di legge ed eccesso di potere con riferimento agli artt. 5, 6, 7 e 9 dell’Ordinanza n. 4 del 2020 del Commissario Straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e il contrasto dell’emergenza epidemiologica COVID-19;
eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, mancata considerazione di circostanze essenziali;
eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà;
eccesso di potere per violazione di norme interne;

II. violazione di legge con riferimento all’art. 5 del D.L. 17/03/2020 n.18, sotto altro profilo;
violazione di legge ed eccesso di potere, sotto altro profilo, con riferimento agli artt. 8 e 9 dell’ordinanza n. 4/2020 del Commissario Straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e il contrasto dell’emergenza epidemiologica COVID-19. Violazione degli artt. 3 e 6 della L. 241 del 7/8/1990;
violazione dei principi in materia di procedimento amministrativo;
eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, mancata considerazione di circostanze essenziali;
eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà;
eccesso di potere per violazione di norme interne.

Si è costituita in giudizio l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa - INVITALIA s.p.a., chiedendo il rigetto nel merito del ricorso.

All’udienza del 28 aprile 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Con il primo motivo viene affermata la sussistenza in capo alla Farmen s.p.a. di tutti i requisiti previsti per avviare la produzione entro il termine indicato nella domanda e viene, in particolare, contestata la legittimità della ragione di diniego legata alla carenza di precisazioni in merito al cronoprogramma dell’investimento con le seguenti argomentazioni:

- in sede sia di domanda di ammissione al finanziamento che di memoria ex art. 10 bis L 241/90, la Farmen s.p.a. ha dichiarato di poter concludere gli investimenti e avviare la produzione entro 15 giorni dalla data di notifica del provvedimento di ammissione alle agevolazioni;
poiché la società aveva già sviluppato la formula chimica del prodotto e aveva la disponibilità dell’immobile, non sarebbe stata dubbia la possibilità di avviare immediatamente l’investimento;

- quanto alla certificazione di cui all’art 55 del Regolamento UE 528/2012, la Farmen s.p.a. non avrebbe potuto indicare un termine preciso in quanto il termine finale del procedimento e il rilascio dell’autorizzazione non erano nella sua disponibilità;
la Invitalia s.p.a. avrebbe dovuto considerare che il D.P.R. n. 392/1998 prevede un termine ordinario di 180 giorni per il rilascio dell’autorizzazione e che, a causa dell’emergenza pandemica, essa sarebbe stata rilasciata con procedura d’urgenza, compatibilmente con le disposizioni di cui all’art 5, comma 2, lett. B dell’ordinanza n. 4/2020;

- in ogni caso, nell’ipotesi di mancato rispetto del termine previsto nella domanda, la Invitalia s.p.a. avrebbe potuto richiedere la restituzione del finanziamento erogato, con le tempistiche previste dall’art. 7 dell’ordinanza.

Le censure sono infondate.

In attuazione dell’art. 5, d.l. n. 18/2020, recante “Misure di potenziamento del servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”, con ordinanza n. 4/2020 il Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19 ha dettato le disposizioni volte a consentire l’attuazione e la gestione, ad opera della Invitalia s.p.a., della misura di incentivazione alla produzione e alla fornitura di dispositivi medici e di dispositivi di protezione individuale prevista dallo stesso articolo 5.

In particolare, all’art. 5 dell’ordinanza vengono indicati i programmi ammissibili alle agevolazioni:

“ 1. Sono ammissibili alle agevolazioni di cui alla presente ordinanza i programmi di investimento volti all’incremento della disponibilità nel territorio nazionale di dispositivi medici e di dispositivi di protezione individuale attraverso:

a) l’ampliamento della capacità di una unità produttiva esistente già adibita alla produzione di dispositivi medici e/o di dispositivi di protezione individuale;

b) la riconversione di una unità produttiva esistente finalizzata alla produzione di dispositivi medici e/o di dispositivi di protezione individuale.

2. I programmi di investimento di cui al comma 1 devono:

a) essere avviati successivamente alla data di pubblicazione del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, “Misure di potenziamento del servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”;

b) essere completati entro il termine indicato nella domanda di agevolazione e, in ogni caso, entro il termine massimo di 180 giorni dalla data di notifica del provvedimento di ammissione alle agevolazioni. Per data di completamento si intende la data dell’ultimo titolo di spesa dichiarato ammissibile;

c) prevedere spese ammissibili, al netto dell’IVA, non inferiori a euro 200.000,00 (duecentomila/00) e non superiori a euro 2.000.000,00 (duemilioni/00). ”

L’art. 7 dispone che:

1. Le agevolazioni sono concesse, nel limite del massimale di aiuto di cui al successivo comma 5, nella forma del finanziamento agevolato sulla base di una percentuale massima del 75% delle spese ammissibili.

2. Il finanziamento agevolato deve essere restituito dal soggetto beneficiario senza interessi a decorrere dalla data dell’ultima erogazione, secondo un piano di ammortamento a rate semestrali costanti posticipate scadenti il 31 maggio e il 30 novembre di ogni anno, in un periodo della durata massima di 8 anni, incluso un anno di preammortamento. Il finanziamento agevolato non è assistito da particolari forme di garanzia, fermo restando che i crediti nascenti dalla ripetizione delle agevolazioni erogate sono, comunque, assistiti da privilegio ai sensi dell’articolo 24, comma 33, della legge 27 dicembre 1997, n. 449.

3. Ai fini della determinazione dell’equivalente sovvenzione lordo del finanziamento agevolato si applica la metodologia di cui alla comunicazione n. 14/2008. A tal fine è utilizzato il tasso di riferimento vigente alla data di concessione delle agevolazioni, determinato applicando al tasso base una maggiorazione in termini di punti base conforme a quanto previsto dalla medesima comunicazione.

4. Nel caso in cui l’entrata in produzione, in ogni caso successiva alla conclusione del programma di investimenti come definito al precedente Art. 5, comma 2 lett. b, avvenga entro 15 giorni dalla data di notifica del provvedimento di ammissione alle agevolazioni, è riconosciuto uno sconto, nei limiti di cui al successivo comma 5, in linea capitale pari al 100% dell’importo del finanziamento che la beneficiaria è tenuta a restituire.

Nel caso in cui l’entrata in produzione, in ogni caso successiva alla conclusione del programma di investimenti come definito al precedente Art. 5, comma 2 lett. b, avvenga entro 30 giorni dalla data di notifica del provvedimento di ammissione, lo sconto, nei limiti di cui al successivo comma 5, in linea capitale sarà pari al 50% del finanziamento da restituire.

Nel caso in cui l’entrata in produzione, in ogni caso successiva alla conclusione del programma di investimenti come definito al precedente Art. 5, comma 2 lett. b, avvenga entro 60 giorni dalla data di notifica del provvedimento di ammissione, lo sconto, nei limiti di cui al successivo comma 5, in linea capitale sarà pari al 25% del finanziamento da restituire.

Resta inteso che, nel caso in cui l’entrata in produzione, in ogni caso successiva alla conclusione del programma di investimenti come definito al precedente Art. 5, comma 2 lett. b, avvenga oltre 60 giorni e comunque entro il termine massimo di 180 giorni dalla data di notifica del provvedimento di ammissione, la quota da restituire sarà pari all’intero importo del finanziamento.

Lo sconto in linea capitale verrà computato come contributo in conto impianti, per la parte del finanziamento relativa all’investimento, e come contributo in conto gestione, per la parte del finanziamento relativa al circolante. [...] ”

L’art. 8 regola la procedura di accesso alle agevolazioni, prevedendo, per quanto rileva in questa sede, al comma 4:

“La domanda contiene, tra l’altro:

[...] e) relazione tecnica asseverata da parte di un tecnico abilitato iscritto all’albo professionale, attestante la capacità produttiva giornaliera dell’impresa ante e post investimento richiesto, la funzionalità, la pertinenza e la congruità del programma d’investimento e delle spese ad esso riferite rispetto agli obiettivi produttivi del programma stesso, nonché le caratteristiche tecniche dei dispositivi, ivi incluso l’eventuale possesso di certificazioni di prodotto. La relazione deve inoltre esplicitare gli eventuali necessari adempimenti autorizzativi e la relativa tempistica di ottenimento al fine di attestare la cantierabilità del programma;
[...]”

L’art. 9 disciplina la valutazione istruttoria prevedendo che:

1. L’Agenzia procede all’istruttoria delle domande di agevolazioni sulla base della documentazione presentata dall’impresa richiedente, verificando, in particolare, la coerenza della documentazione pervenuta e l’adeguatezza del programma rispetto agli obiettivi del decreto-legge.

2. L’Agenzia, in particolare:

a) verifica la sussistenza delle condizioni per la concessione delle agevolazioni, ivi inclusa la completezza e la regolarità della documentazione presentata nonché l’ammissibilità delle spese esposte, determinando l’importo delle agevolazioni concedibili;

b) accerta la validità tecnico-economica e finanziaria del programma secondo i seguenti elementi:

1. Credibilità del soggetto proponente in termini di adeguatezza e coerenza rispetto al progetto proposto;

2. Fattibilità tecnica del programma, intesa come capacità del programma proposto di determinare un incremento della produzione, a seguito del completamento del piano degli investimenti e credibilità del cronoprogramma degli investimenti.

3. Solidità economica – finanziaria – patrimoniale del soggetto proponente ”.

L’ordinanza persegue l’interesse pubblico a rendere rapidamente disponibili sul mercato dispositivi medici e di protezione individuale, fondamentali per la protezione della salute, di cui, a seguito del diffondersi dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, è insorta una urgente necessità: a questa ratio va ricondotta la previsione di un termine per il completamento dei programmi di investimento (art. 5, c. 2), la modulazione dell’ammissione al beneficio a seconda del termine entro il quale è avviata la produzione (art. 7, c. 4), la richiesta della indicazione, in una relazione tecnica asseverata, degli eventuali necessari adempimenti autorizzativi e della relativa tempistica di ottenimento, al fine di attestare la cantierabilità del programma (art. 8, c. 4) e la previsione di una valutazione istruttoria con specifico riferimento alla credibilità del cronoprogramma (art. 9, c. 2).

La ragione di diniego addotta dalla Invitalia s.p.a., legata alla mancata indicazione della tempistica entro la quale la società avrebbe presumibilmente ottenuto l’autorizzazione a produrre e commercializzare prodotti disinfettanti/igienizzanti, richiesta il 27 aprile 2020, è rispettosa delle disposizioni dettate dall’ordinanza.

Non può, difatti, valere la generica affermazione contenuta nella domanda di prevedere “di concludere gli investimenti ed avviare la produzione entro 15 giorni a partire dalla data di notifica del provvedimento di ammissione alle agevolazioni”: essa non tiene in considerazione la necessità per la Farmen s.p.a. di ottenere il titolo autorizzatorio per lo svolgimento dell’attività per cui è stato chiesto il finanziamento;
la genericità di questa affermazione si evince inoltre dal fatto che essa è meramente riproduttiva della condizione prevista all’art. 7 per il riconoscimento dello sconto in linea capitale pari al 100% dell’importo del finanziamento.

Nella relazione redatta dal tecnico incaricato viene erroneamente affermato che “la certificazione di prodotto richiesta per avviare la produzione è costituita da una Autorizzazione Sanitaria da richiedere in via telematica al SUAP”;
viene poi, genericamente, dichiarato che “in relazione alle normative vigenti non sussistono motivi ostativi al rilascio dei titoli autorizzativi elencati, rispettivamente funzionali all’avvio del programma di investimenti, all’esercizio dell’attività aziendale ed al raggiungimento degli obiettivi produttivi attesi” e attestata “l’assenza di motivi ostativi all’ottenimento di tutte le necessarie Certificazioni, previste dalle normative attualmente vigenti, per la commercializzazione di quanto prodotto a seguito dell’attuazione del Programma degli investimenti”.

Nella relazione non vi è dunque alcun riferimento all’avvio del procedimento per il rilascio della autorizzazione ministeriale necessaria per produrre e commercializzare prodotti disinfettanti/igienizzanti o Presidi Medico Chirurgici, prevista dal regolamento UE 528/2012 e dal d.P.R. n. 392/98 e tantomeno alla relativa tempistica di ottenimento.

Né la ricorrente ha ovviato a queste carenze con le osservazioni al preavviso di rigetto, con il quale la Invitalia s.p.a. aveva contestato l’impossibilità di asseverare gli obiettivi previsti dal programma, il rispetto della tempistica indicata in domanda e la sua coerenza con il tempo massimo previsto dall’Ordinanza commissariale n. 4/2020 per il completamento del programma, per la mancanza di informazioni di dettaglio concernenti l’avvio e la durata dell’iter procedurale finalizzato all'ottenimento dell’autorizzazione a produrre e commercializzare prodotti disinfettanti/igienizzanti o Presidi Medico Chirurgici.

In sede di osservazioni, la Farmen s.p.a. ha rappresentato di avere dato avvio alla procedura per l’ottenimento dell’autorizzazione ministeriale in questione e si è limitata a ribadire quanto indicato nella domanda e cioè che “i programmi di investimento saranno completati, in ogni caso, entro il termine massimo di 15 giorni dalla data di notifica del provvedimento di ammissione alle agevolazioni”.

Nulla è invece stato indicato con specifico riferimento a quanto richiesto all’art. 8 dell’ordinanza ai sensi del quale “la relazione deve inoltre esplicitare gli eventuali necessari adempimenti autorizzativi e la relativa tempistica di ottenimento al fine di attestare la cantierabilità del programma”.

Non può attribuirsi rilievo alla circostanza che il termine per il rilascio dell’autorizzazione ministeriale non era nella disponibilità della Farmen s.p.a.: la società, ben poteva, in una situazione di grave emergenza, attivarsi per ottenere dall’amministrazione quantomeno l’indicazione dei tempi presumibilmente necessari al rilascio del titolo.

Né può utilmente invocarsi quanto previsto all’art. 7 dell’ordinanza il quale disciplina lo sconto riconosciuto - a seconda della data di entrata in produzione - al beneficiario di un finanziamento concesso in presenza di tutti i presupposti richiesti dall’ordinanza, presupposti che nel caso di specie non sussistono.

A fronte di un iter procedimentale che ha palesato financo la mancata conoscenza da parte dell’istante di quale fosse il titolo autorizzativo necessario per lo svolgimento dell’attività per la quale veniva richiesto il finanziamento (il titolo è stato domandato solamente in data 27 aprile 2020, su indicazione della stessa Invitalia s.p.a.), legittimamente, quindi, la domanda presentata dalla ricorrente è stata rigettata poiché priva delle indicazioni necessarie per valutare la credibilità del cronoprogramma, in applicazione di quanto previsto agli artt. 8 e 9 dell’ordinanza.

La legittimità di questo motivo su cui si fonda l’atto impugnato è sufficiente giustificazione dello stesso, sicché è irrilevante l’esame delle censure addotte avverso l’altra ragione, legata alla circostanza che le integrazioni alla documentazione di fattibilità del programma presentata in sede di domanda non sono state asseverate dal tecnico abilitato.

Per le ragioni esposte il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.