Pubblicato il 18/10/2022

N. 13384/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00954/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 954 del 2021, proposto da Intrum Italy S.p.A. in Qualità di Mandataria della Intesa Sanpaolo S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato T S G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Nicolò Porpora n. 16;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Eur 2002 Soc. Coop. A R.L. in Liquid. Coatta Amministrativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Rosaria Campolieti, Christian Mattioli Bertacchini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Luigi La Gioia, non costituito in giudizio;
M M, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Anzidei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

1) del decreto n. 0533182 emesso, in data 5 dicembre 2017 dal Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per la Vigilanza sugli Enti, il Sistema Cooperativo e le Gestioni Commissariali, con il quale il Commissario Liquidatore della Cooperativa “EUR 2002 Società Cooperativa Edilizia a responsabilità limitata”, Avv. Anna Caterina Miraglia, è stato autorizzato a vendere a transazione alla sig.ra M M le unità immobiliari di cui al successivo rogito Notaio Dott. Luigi La Gioia del 29 gennaio 2018 rep. n. 94335, racc. n. 26597;

2) dell'istanza del Commissario liquidatore tendente ad ottenere l'emanazione del provvedimento autorizzativo sia a “vendere transattivamente” i cespiti di cui sopra che, ai sensi dell'art. 5 L. 17/07/1975, n. 400, che a cancellare i vincoli gravanti sui cespiti oggetto della vendita;

3) del decreto n. 160424 emesso, in data 16 maggio 2018, dal Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per la Vigilanza sugli Enti, il Sistema Cooperativo e le Gestioni Commissariali, con il quale è stata ordinata la cancellazione delle formalità ivi indicate,

4) di ogni atto preordinato, connesso e conseguente a quanto precede, anche non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico, di Eur 2002 Soc. Coop. A R.L. in Liquid. Coatta Amministrativa e di M M;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 settembre 2022 la dott.ssa D S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato al Ministero dello sviluppo economico e alla parte controinteressata, la Banca Intesa San Paolo società per azioni, rappresentata dalla società per azioni Intrum Italy in forza di procura speciale, impugna il decreto del 5 dicembre 2017 con cui il Ministero dello sviluppo economico ha autorizzato il commissario liquidatore della cooperativa EUR 2002 a vendere a transazione alla signora M M le unità immobiliari di cui al successivo rogito notarile del 29 gennaio 2018. Contestualmente la ricorrente impugna l’istanza del commissario liquidatore per ottenere la suddetta autorizzazione e il decreto del Ministero dello sviluppo economico del 16 maggio 2018 con il quale è stata ordinata la cancellazione delle formalità ipotecarie.

Con il provvedimento di autorizzazione impugnato, il Ministero dello sviluppo economico, esaminata la domanda del commissario liquidatore della suddetta cooperativa per la vendita a transazione, a favore della controinteressata, di determinate unità immobiliari, con rinuncia da parte dell’acquirente al giudizio di opposizione allo stato passivo nelle more pendente innanzi alla Corte d’appello di Roma, preso atto del contratto preliminare di assegnazione delle suddette unità immobiliari, riconoscendo il privilegio al credito della controinteressata, ha autorizzato il commissario liquidatore a vendere a transazione le suddette unità immobiliari. In particolare, in tale transazione è stato previsto che il prezzo del trasferimento degli immobili venisse in parte compensato con il credito, assistito da privilegio, vantato dall’acquirente nei confronti della società in l.c.a.

La banca ricorrente deduce che l’autorizzazione ministeriale: è stata rilasciata in eccesso di potere per erronea e carente valutazione dei fatti, atteso che l’amministrazione non ha tenuto conto del contenzioso pendente e di tutti gli elementi di fatto dallo stesso emergenti, rilevanti anche ai fini della corretta applicazione della disciplina normativa;
è carente di motivazione in quanto non indica le ragioni giuridiche e di fatto che hanno indotto l’amministrazione ad autorizzare la vendita transattiva;
ha violato l’art. 39 T.U.B. relativo ai presupposti per il frazionamento dell’ipoteca;
ha violato gli artt. 2808, 2825 bis e 2775 c.c., nonché gli artt.li 212 e 111 L.F. e, in particolare, in contrasto con le predette disposizioni, ha consentito al privilegio spettante al controinteressato di prevalere sulla ipoteca della ricorrente;
ha violato gli artt. 209 e 98 L.F., in quanto ha determinato una modifica dello stato passivo, oramai divenuto definitivo;
ha violato l’art. 282 c.p.c. atteso che la statuizione con cui il Tribunale di Roma ha dichiarato l’obbligo della banca di procedere al frazionamento del mutuo fondiario ha natura dichiarativa ed è esecutiva solo con il suo passaggio in giudicato.

Il successivo provvedimento di cancellazione delle formalità ipotecarie sarebbe illegittimo in quanto conseguente al decreto di autorizzazione impugnato e contrastante con l’art. 5 l. n. 400/1975.

La ricorrente, congiuntamente alla domanda di annullamento, chiede il risarcimento del danno patrimoniale da essa subito.

Si costituisce in giudizio il commissario liquidatore della cooperativa che eccepisce preliminarmente la irricevibilità del ricorso per tardività e, nel merito, l’infondatezza di tutte le domande proposte dalla parte ricorrente.

La controinteressata si costituisce in giudizio eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la tardività del ricorso e l’infondatezza di motivi di impugnazione.

Anche il Ministero dello sviluppo economico eccepisce la irricevibilità del ricorso per decadenza dal termine per la proposizione della domanda di annullamento e l’infondatezza, nel merito, del gravame.

L’istanza cautelare della ricorrente viene respinta dal tribunale amministrativo con ordinanza del 18 febbraio 2021, lasciando impregiudicata ogni valutazione sulle eccezioni preliminari di rito.

In vista dell’udienza per la trattazione di merito, definitivamente fissata in data 28 settembre 2022, si svolge il contraddittorio scritto tra le parti.

In esito all’udienza del 28 settembre 2022 la causa è assunta in decisione.

2. L’eccezione sul difetto di giurisdizione è fondata e assorbente.

La liquidazione coatta amministrativa è un procedimento concorsuale amministrativo applicabile nei casi previsti dalla legge a particolari categorie di imprese pubbliche o di imprese private esercenti attività di rilevante interesse pubblico. La rilevanza pubblicistica delle imprese soggette a l.c.a. è l’elemento che giustifica il ruolo preponderante dell’autorità amministrativa rispetto a quello dell’autorità giurisdizionale.

La compresenza di interessi pubblici (rilievo pubblicistico dell’attività svolta dall’impresa) e di interessi privati (in primo luogo quelli dei creditori) rende particolarmente difficoltosa la definizione del riparto di giurisdizione in merito alle controversie insorte nel corso di una procedura di liquidazione coatta amministrativa.

La Corte di Cassazione e la giurisprudenza amministrativa hanno da tempo affermato che anche in tale settore vale il criterio generale di riparto costituito della natura della situazione giuridica azionata, specificando che: “ con riguardo alla posizione delle imprese escluse dal fallimento perché soggette al regime della liquidazione coatta amministrativa, la tutela spetta alla giurisdizione amministrativa sia rispetto al decreto ministeriale che ordina la liquidazione stessa, sia - salva la necessità del preventivo ricorso all'autorità di vigilanza - ai successivi atti posti in essere dal commissario liquidatore, essendo gli uni e gli altri caratterizzati da contenuto autoritativo e strumentali alla cura di interessi pubblici, così da fondare soltanto situazioni di interesse legittimo… Al contrario, quando gli atti degli organi della liquidazione attingono interessi di altri soggetti, che si trovano rispetto ad essa in posizione di terzietà, viene meno ogni potere autoritativo, correlato agli interessi che la P.A. persegue attraverso la liquidazione e si configurano, quindi rapporti tra parti paritarie, titolari di diritti soggettivi (e corrispondenti obblighi) ” (v. Cass. Civ. SS.UU., n. 2801/1993, richiamata anche da Cons. Stato, sez. VI, n. 4798/2014).

Applicando i principi appena enunciati alla fattispecie controversa, si deve rilevare che la posizione soggettiva dedotta in giudizio dalla parte ricorrente riveste la natura del diritto soggettivo.

Infatti la banca, soggetto terzo rispetto al rapporto pubblicistico tra la PA e la cooperativa posta in liquidazione, lamenta la violazione di un proprio diritto reale di garanzia, l’ipoteca di primo grado, asseritamente leso dall’atto amministrativo che ha autorizzato la vendita transattiva di alcuni beni immobili appartenenti alla cooperativa assoggettata alla procedura di liquidazione coatta amministrativa.

Gli atti impugnati, essendo attinenti ad una fase della procedura di liquidazione nella quale sono coinvolti i terzi creditori, a diverso titolo, della cooperativa in liquidazione, non costituiscono esercizio di potere pubblicistico e si collocano nell’ambito dell’attività di gestione della procedura disciplinata dal diritto privato.

Ne deriva che la posizione soggettiva della banca ricorrente, che si può riassumere nella asserita lesione del diritto di garanzia ipotecaria, rimane estranea alla giurisdizione amministrativa, non essendo ravvisabile alcun interesse legittimo in mancanza dell’esercizio del potere amministrativo di diritto pubblico.

Questo orientamento è stato peraltro affermato ripetutamente anche con riferimento all’amministrazione straordinaria delle grandi imprese, che presenta profili pubblicistici analoghi a quelli della liquidazione coatta amministrativa. In particolare la Corte di Cassazione, proprio in occasione dell’impugnazione di un provvedimento autorizzativo del Ministero, lesivo del diritto di garanzia del creditore, ha affermato che: “ La procedura di amministrazione straordinaria coinvolge infatti interessi pubblici e diritti soggettivi tra loro connessi ed interdipendenti, per cui ci sono momenti in cui i diritti soggettivi dei creditori, accertati in sede di verifica dello stato passivo, permangono come tali ed altri, invece, in cui appaiono soggetti a degradare in interessi legittimi a fronte di valutazioni discrezionali delle Autorità competenti che normalmente dovrebbero individuarsi nella decisione di vendere i beni e nell'individuazione dell'acquirente. Al di fuori del momento in cui intervengono i detti poteri i diritti soggettivi restano di regola come tali. In particolare, deve osservarsi che, salvo quanto ulteriormente si dirà in occasione dell'esame del secondo motivo di ricorso principale e di quello incidentale, sono poste a tutela dei diritti soggettivi dei creditori le norme di carattere procedimentale che disciplinano la liquidazione dei beni dell'impresa in amministrazione straordinaria. È infatti indubbio che la fase liquidatoria ha la finalità precipua di esitare i beni dell'impresa insolvente per distribuirne il ricavato ai creditori che sono stati riconosciuti come tali in sede di verifica dello stato passivo ” (Cass. Civ., SS.UU., n. 23894/2015, v. anche Cass. Civ., SS.UU., n. 13451/2017;
nella giurisprudenza di questo Tribunale v. Tar Lazio – Roma, n. 9549/2012).

Non pare quindi che il condivisibile assunto circa la compresenza di plurimi interessi, anche di natura pubblica, possa portare alla conclusione che ogni atto degli organi della procedura possegga attitudine degradatoria dei diritti di tutti privati interessati e in particolare degli appartenenti al ceto creditorio, poiché ciò significherebbe svuotare di significato le norme sul riparto di giurisdizione, attraendo all’alveo pubblicistico tutte le attività connesse all’alienazione dei beni nell’ambito della liquidazione coatta amministrativa.

Di conseguenza deve essere declinata la giurisdizione amministrativa, appartenendo la controversia alla cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, innanzi alla quale il giudizio potrà essere riassunto entro il termine perentorio di tre mesi, decorrente dal passaggio in giudicato della presente sentenza, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda, in applicazione dell’art. 11, comma 2, c. p. a.

3. La particolarità della controversia giustifica la compensazione integrale delle spese tra le parti.