TAR Bari, sez. III, sentenza 2017-07-25, n. 201700851

Pubblicato il 25/07/2017

N. 00851/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01426/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1426 del 2011, proposto da:
Rete Ferroviaria Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato M G, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Egnatia, n 15;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente della G.R., legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato A B, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, Lungomare Nazario Sauro, nn. 31/33;

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, Comune di Palagianello non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Gruppo Consiliare - Insieme Per il Progresso non costituito in giudizio;

P R, V M, V V, G S, O M, N B, A M, V Mappa, Angelo Maldarizzi, Domenico Carpignano, Valente Michele, Francesco Martino, Mancini Salvatore Mario, Fatiguso V, Ferri Luigi, Efata Cosimo Angelo, Perrini Barbara, Notarangelo Francesco, Bernardi Vito, Aloisio Cosimi, in qualità ci cittadini del Comune di Palagianello, rappresentati e difesi dall'avvocato Cosimo Antonicelli, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Mazzacane in Bari, via A. da Bari, n. 55/A;

per l'annullamento

della nota prot. A00 079/5238 del 28.04.2011 della Regione Puglia – Servizio Urbanistica avente ad oggetto “ Richiesta attestazione vincolo demaniale di uso civico terreni in agro del Comune di Palagianello (Ta) interessati dal percorso ciclo – pedonale per la fruizione sostenibile del sic/zps Area delle Gravine ”, ricevuta da R.F.I. s.p.a. il 16.5.2011;

di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente, anche se non conosciuto, ivi compresi gli atti delle verifiche demaniali, della verifica del perito istruttore Alemanno del 9.5.1957, del registro generale di tutte le ditte catastali che occupano terreni e fabbricati dei demani.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, di P R e di V M e gli altri in epigrafe elencati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 luglio 2017 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con ricorso notificato il 13.07.2011 e depositato il 27.07.2011, Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. (di seguito anche : R.F.I.) ha impugnato la nota del 28.04.2011 della Regione Puglia e gli atti in epigrafe specificati, relativi al presunto vincolo di uso civico sussistente sui suoli siti nel Comune di Palagianello ed identificati al catasto al fg. 5, p.lle 496, 497, 676, 425, 427 e 795 e al fg. 6, p.lle 56, 79.

Espone R.F.I. che su tali suoli insiste un tronco della linea ferroviaria Bari – Taranto, il cui inizio dei lavori risale alla seconda metà del 1800 ad opera dell’allora Società italiana delle Strade Ferrate Meridionali e che il piano espropriativo si è sviluppato fino alla voltura degli immobili a favore di Ferrovie dello Stato s.p.a., che con atto del 21.06.2001, ha mutato la propria denominazione in quella attuale di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.

2. - Costituiscono motivi di ricorso:

2.1. Violazione dell’art. 7 e ss. L. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento. Eccesso di potere sotto vari profili.

R.F.I. precisa di essere venuta a conoscenza del provvedimento gravato solo a seguito della trasmissione da parte del Gruppo consiliare del Comune di Palagianello. Lamenta la mancata comunicazione non solo del provvedimento del 28.4.2011, ma anche dell’avvio del relativo procedimento.

2.2 Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. 1766/1927, degli artt. 3 e 5 del R.D. 332/1928. Eccesso di potere sotto vari profili.

Contesta la legittimità della nota delle Regione Puglia, rivendicando l’esclusiva proprietà dei suoli suindicati, in quanto essi sarebbero pervenuti nella propria disponibilità liberi da vincoli di qualunque natura. Nega che via sia mai stata alcuna denuncia di usi civici, secondo le modalità e i tempi previsti dall’art. 3 della L. 1766/1927 e l’art. 3 del relativo Regolamento di esecuzione.

2.3. Violazione dell’art. 52 della L. 2359/1865. Eccesso di potere sotto vari profili.

La ricorrente ritiene che dai decreti di espropriazione per pubblica utilità riferiti ai suoli in questione sia derivata l’estinzione di qualunque vincolo o diritto ad essi riconducibili, i quali al più possono incidere sull’indennità di espropriazione, come previsto dall’art. 52, comma 2 della L. 2359/1865. Aggiunge che le opere realizzate per la Linea ferroviaria Bari – Taranto, a cui l’espropriazione è stata preordinata, ha comportato una radicale trasformazione dei beni, tali da risultare del tutto incompatibili con l’esercizio dei diritti di uso civico.

2.4. Violazione dell’art. 41 R.D. 332/1928. Eccesso di potere sotto vari profili.

R.F.I. rimarca il reale beneficio derivato dall’azione espropriativa posta in essere direttamente dallo Stato, per la generalità degli abitanti e dall’opera realizzata sui suoli, tale da poter giustificare un mutamento di destinazione, in conformità al principio di cui all’art. 41 del Reg. 332/1928.

3. - Con atto depositato il 28.10.2011 si sono costituiti in giudizio i sigg.ri Rubino e Marinelli e altri.

Essi hanno, preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Affermano che il ricorso di R.F.I., in quanto volto a contestare la “ qualitas soli ” dei terreni per cui è causa e, sostanzialmente, la loro appartenenza alla “collettività civica”, sarebbe soggetto alla speciale giurisdizione dei commissari per gli usi civici, come previsto dall’art. 29 comma 2 L. 1766/1927.

Hanno argomentato, nel merito, avverso tutti i motivi di ricorso quanto segue :

- avverso il primo motivo hanno negato che sia stato svolto dalla Regione alcun procedimento amministrativo, in quanto la nota gravata sarebbe una mera attestazione della natura demaniale dei suoli, tanto da non ritenere ravvisabile alcun vizio procedimentale anche in termini di partecipazione della ricorrente;

- sostengono, con riferimento agli altri motivi di ricorso, la legittimità della nota gravata attesa la demanialità dei suoli, da cui conseguirebbe la nullità degli atti di esproprio.

4. - In data 23.3.2017 si è costituita in giudizio la Regione Puglia.

In data 30.5.2017 R.F.I. ha depositato documenti tra i quali una relazione tecnica di parte a firma di un perito demaniale, titoli di proprietà e cartografie riferite alla linea ferroviaria e all’abitato della zona di Palagianello.

5. - Il 31.05.2017 i controinteressati hanno depositato memoria e documenti.

6. - Con atto del 9.6.2017 la Regione Puglia ha argomentato sull’infondatezza del ricorso, negando il coinvolgimento della Regione nella vicenda relativa alla realizzazione della linea ferroviaria ed aggiungendo che attualmente il tratto in contestazione risulterebbe dismesso. Ha precisato che la nota gravata è stata emessa nell’ambito di un distinto procedimento relativo ad un finanziamento di competenza del Servizio Regionale Ecologia, per interventi volti alla realizzazione di un’area ciclo-pedonale per la fruizione sostenibile del SIC-ZPS “terra delle Gravine”.

Ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo per le stesse motivazioni dei controinteressati, evidenziando che sulla questione è già pendente un giudizio presso il commissario per la Liquidazione degli Usi Civici di Bari promosso tra gli altri anche dai controinteressati.

Ha, altresì, eccepito il difetto di interesse della ricorrente, ritenendo che dall’annullamento della nota impugnata essa non potrebbe trarre alcuna utilità, attesa la sua natura di certificazione, espressione di attività meramente ricognitiva. Si è soffermata, altresì, sull’infondatezza nel merito del ricorso.

7. - R.F.I. ha replicato con atto del 20.6.2017.

8. - All’udienza pubblica del 12.07.2017, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. – Il ricorso è inammissibile.

9.1. - Il Collegio ritiene che l’ipotesi in trattazione – specificamente afferente l’asserita illegittimità della nota con cui la Regione Puglia ha attestato la sussistenza del vincolo di uso civico sui suoli siti nel Comune di Palagianello ed identificati al catasto al fg. 5, p.lle 496, 497, 676, 425, 427 e 795 e al fg. 6, p.lle 56, 79 – non possa essere ricondotta nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto presuppone la necessità di un accertamento preliminare sull´esistenza di un diritto civico sulle terre oggetto del giudizio.

9.2. - Come noto, la materia degli usi civici è a tutt’oggi disciplinata dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, la quale – sotto il profilo della giurisdizione – all’art. 29, comma 2, dispone che: “ i commissari decideranno tutte le controversie circa la esistenza, la natura e la estensione dei diritti suddetti, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento dello operazioni loro affidate”.

9.3. – Ne deriva che sussiste la giurisdizione dei commissari per la liquidazione degli usi civici in relazione a tutte le controversie relative all’accertamento, alla valutazione ed alla liquidazione dei diritti di uso civico, allo scioglimento delle promiscuità ed alla rivendicazione e ripartizione delle terre e, quindi, in sostanza, con riferimento ad ogni controversia avente ad oggetto l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico e degli altri diritti di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione – comprese quelle nelle quali venga in contestazione la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni – nonché con riferimento a tutte le controversie nelle quali la soluzione di alcuna delle suddette questioni si ponga come antecedente logico giuridico della decisione (cfr. Cass., SS.UU., 19 novembre 2002, n. 16268;
Cass., SS.UU., 14 giugno 1995, n. 6689;
Cass., SS.UU. 26 ottobre 1994, n. 8778) ovvero si pone una questione in ordine allo svolgimento delle operazioni affidate ai commissari stessi (cfr. Cass., SS.UU., 20 maggio 2003, n. 7894).

9.4. - Per contro, va riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo per le ipotesi in cui non sia necessario accertare la “ qualitas soli ” né in via principale, né in via incidentale (Cass., SS.UU., 27 marzo 2009, n. 7429) e/o non venga in contestazione l’appartenenza dell’area alla collettività civica (Cass., SS.UU., 26 giugno 2003, n. 10158;
C.d.S., Sez. V, 8 febbraio 2005, n. 346). Si tratta, in sostanza dei casi in cui la controversia risulti incentrata sul contestato esercizio del potere di legittimazione e/o sulla violazione delle norme che disciplinano il procedimento di legittimazione sugli usi civici e non direttamente sulla sottesa situazione proprietaria (Cass., SS.UU,, 28 dicembre 2007, n. 27181;
Cass., SS.UU., 29 aprile 2008, n. 10841;
TAR Campania, Salerno, Sez. I, 15 gennaio 2002, n. 3;
TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 10 ottobre 2011, n. 1265).

9.5. - Nel caso in esame, come ammesso dalla medesima ricorrente (memorie del 9 e 20.06.2017), la materia sottesa alla nota gravata attiene agli usi civici. La controversia, per come sviluppata nel presente giudizio, è relativa alla “ qualitas soli ” delle aree suindicate.

Il giudizio sulla nota gravata, infatti, non può prescindere dall’accertamento, se non in via principale, quantomeno in via incidentale della “ qualitas soli ”, profilo riservato alla giurisdizione del Commissario degli Usi Civici.

Dirimente è quanto ribadito da una recente pronuncia delle SS.UU. della Cassazione, relativa alla riaffermazione della giurisdizione del Commissario degli Usi Civici in ordine a tutte le controversie nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo, nonché quando venga in evidenza una questione che presupponga la necessità, anche in assenza di una esplicita contestazione della qualitas soli , di un accertamento preliminare sull´esistenza di un diritto civico sulle terre oggetto del giudizio (Ordinanza della Corte di Cassazione Sezioni Unite Num. 17879 pubblicata il 9.9.2016 e Cass. 9829/2014).

Sotto tale profilo risulta, pertanto, fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice adito, sollevata dalla Regione Puglia e dai controinteressati.

10. – Né diversa sorte il ricorso in esame potrebbe trovare nell’ipotesi in cui, seguendo la tesi sostenta dalla ricorrente, si ritenesse di poter prescindere dall’esigenza di accertamento preliminare dell’esistenza del diritto di uso civico e ci si soffermasse sull’esame della legittimità degli atti gravati, ritenuti da R.F.I., annullabili unicamente dal g.a.

10.1. - Fondata in tale ipotesi risulterebbe l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse all’impugnazione da parte di R.F.I., sollevata sia dalla Regione che dai controinteressati, dovendosi escludere la natura di atto provvedimentale della nota gravata, della quale, peraltro, la ricorrente neanche risulta destinataria,

Secondo principi consolidati, infatti, gli atti non provvedimentali non sono direttamente impugnabili, in quanto insuscettibili di produrre effetti lesivi nelle situazioni giuridiche facenti capo a terzi.

11. – Come sopra rilevato, le doglianze della ricorrente avverso gli atti gravati sono più correttamente da ritenere volti a contestare quanto attestato dalla Regione circa la sussistenza del vincolo di uso civico, il cui giudizio impone necessariamente l’accertamento preliminare dell’esistenza di tale vincolo, questione riservata alla giurisdizione del Commissario degli Usi Civici, presso cui risulta, peraltro, pendente un giudizio sulla vicenda, come ammesso da tutte le parti in corso di causa.

12. - Per tutto quanto esposto il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

13. - Il Collegio ravvisa, in considerazione delle particolarità della controversia e del carattere interpretativo della decisione, giustificate ragioni di compensazione della spese del giudizio.