TAR Brescia, sez. II, sentenza 2017-03-08, n. 201700342

Pubblicato il 08/03/2017

N. 00342/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00990/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 990 del 2016, proposto da:
L M, G C e Federazione Italiana Tabaccai, in persona del legale rappresentante p.t., tutti rappresentati e difesi dagli avvocati I L F e L G, con domicilio eletto in Brescia presso lo studio del primo, via Diaz, 28;

contro

Comune di Bergamo, rappresentato e difeso dagli avvocati V G e S M e domiciliato in Brescia, ex art. 25 cpa, presso la Segreteria del T.A.R., via Carlo Zima, 3;

nei confronti di

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Giochi, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ordinanza del Sindaco del Comune di Bergamo n. 7 del 13 giugno 2016, recante “disciplina degli orari di esercizio delle sale giochi, delle sale VLT, delle sale scommesse, degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita di denaro nonché degli orari di vendita di lotterie istantanee su piattaforma virtuale e/o con tagliando cartaceo”;

- della deliberazione del Consiglio comunale di Bergamo, n. 71 Reg.34 Prop. Del del 6 giugno 2016, di approvazione del “Regolamento per la Prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo”;

- dello stesso Regolamento;

- della proposta di deliberazione, avente ad oggetto il suddetto regolamento, trasmessa dalla Direzione Edilizia Privata, Attività economiche e Sueap alla Giunta comunale per il successivo inoltro al Consiglio comunale, approvata dalla Giunta in seduta del 26 maggio 2016;

- di ogni altro atto o provvedimento, presupposto, consequenziale o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 marzo 2017 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorso in esame è proposto, oltre che da due titolari di concessioni per la vendita di generi di monopolio e per la raccolta delle giocate del lotto (rilasciate loro dall'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, di seguito ADM), dalla Federazione Italiana Tabaccai (di seguito FIT) e cioè l'associazione nazionale maggiormente rappresentativa della categoria dei rivenditori di generi di monopolio/ricevitori del lotto - concessionari dello Stato.

Esso ha ad oggetto il regolamento comunale e la successiva ordinanza che lo ha attuato, con cui il Comune di Bergamo ha inteso limitare l'apertura di "nuovi punti gioco" e adottare, secondo quanto si legge nella proposta di regolamento sottoposta al Consiglio, "una specifica regolamentazione delle modalità di gestione delle Sale che ospitano gli apparecchi da gioco nonché degli orari di apertura delle stesse, al fine di limitare per quanto possibile" le patologie e le problematiche legate al gioco d'azzardo.

Sulla scorta del “Rapporto su intensità, costi e ricadute del Gioco pubblico d’azzardo nell’ambito della Provincia di Bergamo e del Comune di Bergamo”, datato il 19 maggio 2016 e redatto da V C e M F con la collaborazione delle strutture comunali del Comune di Bergamo, è stato, dunque, adottato il censurato regolamento, che ha previsto l’individuazione di “specifiche fasce orarie di apertura/chiusura che garantiscano la maggior efficacia possibile per il raggiungimento dell'obiettivo di rendere difficoltoso il consumo di gioco in orari tradizionalmente e culturalmente dedicati alle relazioni familiari” (così il comma 2 dell’art. 5 del Regolamento). Fasce orarie che sono state successivamente individuate con l’ordinanza, anch’essa censurata, che ha previsto la cessazione del funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro nonché degli orari di vendita di lotterie istantanee su piattaforma virtuale e/o con tagliando cartaceo tra le 7.30 e le 9.30, tra le 12 e le 14 e tra le 19 e le 21, con la sola esclusione dei giochi del Lotto, Superenalotto, Totocalcio e Bingo.

Gli atti così adottati sono stati censurati con il ricorso in esame, nel quale sono stati dedotti i seguenti vizi:

1. violazione e falsa applicazione degli artt. 3, comma 2 e 50, comma 7 del d. lgs. 267/2000 e degli artt. 31, comma 2 e 34 del d.l. n. 201/2011 e, conseguentemente, incompetenza e eccesso di potere per difetto di istruttoria e manifesta irragionevolezza e carenza di motivazione.

1.1. I ricorrenti, evidenziato come il gioco del “10eLotto” debba essere considerato un’evoluzione del gioco del Lotto, assoggettato al Monopolio statale, lamentano il fatto che “la riduzione dell'orario dell'esercizio della raccolta del gioco del "10eLotto" effettuata in corso di concessione determini un significativo pregiudizio per i ricevitori, considerato l'iniziale investimento costituito dal pagamento di una somma una tantum basata su una raccolta del gioco non soggetta a restrizioni”.

1.2. Peraltro, l’art. 34 del del D.L. n.201/11 - riprendendo quanto già stabilito dall’art. 3 del D.L.n.138 del 13 agosto 2011 – ha ribadito il principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere e, dunque, è permesso tutto ciò che non è vietato dalla legge, negli specifici casi elencati, tra cui alla lettera e) “disposizioni relative alle attività di raccolta di giochi pubblici ovvero che comunque comportano effetti sulla finanza pubblica”. Conseguentemente, secondo parte ricorrente, i particolari esercizi di tabaccheria dove è svolta anche l'attività di giochi che non necessitano di autorizzazione di pubblica sicurezza (come, nello specifico "10eLotto" e "Gratta &Vinci"), non sarebbero suscettibili di alcuna regolamentazione da parte di Autorità che non siano riconducibili a quella che ha rilasciato la relativa concessione ossia l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (cfr. sul punto, Consiglio di Stato n.5231/15);

1.3. Violazione del parametro di proporzionalità: anche in questo caso, come in quello che ha formato oggetto della sentenza TAR Lombardia, n. 1237/2015, la genericità della motivazione non consentirebbe di apprezzare la ragionevolezza e la proporzionalità della scelta effettuata dal Sindaco nella ponderazione degli interessi in gioco. Secondo parte ricorrente “non sembra essere stata svolta una rigorosa istruttoria e, soprattutto, la stessa, non appare suffragata da dati certi e inconfutabili” (così il ricorso, al penultimo capoverso di pag. 18). Sarebbero gli stessi relatori del Rapporto ad ammettere che lo stesso è stato redatto sulla scorta di dati parziali e, quindi, non realmente identificativi della reale portata della problematica (ad esempio, non tiene conto della possibilità che la giocata sia effettuata da un soggetto non residente nel comune di Bergamo e, al contempo che, vista la c.d. "circolarità" nella riscossione della vincita, quest'ultima possa essere reclamata in qualsiasi ricevitoria dislocata sul territorio nazionale). Gli atti impugnati dovrebbero, quindi, essere caducati, in linea con il precedente di questo Tribunale di cui alla sentenza 1484/2012, in quanto le imposizioni che limitano l’esercizio del gioco possono trovare giustificazione solo se riferite “a indicatori statistici e dati numerici realmente rappresentativi del fenomeno che s'intende contrastare” e essi non sarebbero stati rilevati nel caso di specie, mentre, nel contempo, parrebbe non essere stato tenuto in conto il rilevante fenomeno del gioco d’azzardo praticato sui siti legali a ciò dedicati;

1.4. Il Comune di Bergamo, travalicando le proprie competenze, sarebbe autonomamente intervenuto in materia di "ludopatia", ampliando per alcuni versi ("10 e lotto" e "Gratta e Vinci") e restringendo per altri (ad es. il gioco del Bingo), la gamma dei giochi presi in considerazione dalla Legge Regionale n. 8/2013, dettando specifiche prescrizioni in ordine agli orari di funzionamento degli stessi. Mentre il legislatore regionale, con l'intento di prevenire e contrastare le forme di dipendenza patologica dal gioco d'azzardo lecito, ha esclusivamente orientato la propria attenzione su quelle strutture, comunemente denominate "sale gioco" ove si pratica il gioco d'azzardo lecito, il Comune sarebbe andato ben oltre, incidendo su attività esercite in regime di monopolio dallo Stato, per il tramite dei titolari di apposite concessioni e cioè i tabaccai ed escludendo giochi come quello del Bingo, normalmente riconosciuti tra quelli che contribuiscono ad alimentare la ludopatia, potendosi revocare in dubbio anche l’esistenza di quell’elemento “socializzante” che avrebbe determinato il Comune ad escluderlo dal novero di quelli soggetti a limitazione;

2. Violazione e falsa applicazione della l.r. Lombardia, n. 8 del 21 ottobre 2010 ("Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d'azzardo patologico"), difetto di motivazione, carenza dei presupposti, abnormità della disposizione.