Pubblicato il 17/01/2024

N. 00862/2024 REG.PROV.COLL.

N. 07717/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7717 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati P C, M I L e P P N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. P C in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;

contro

Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero della giustizia, Commissione interministeriale Ripam, Formez p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi tutti dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Associazione Formez p.a., -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- del P.D.G. prot. n. -OMISSIS- dell’11 aprile 2023 con cui il Ministero della giustizia - Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, Direzione generale del personale e della formazione, ha disposto la «revoca dell’assunzione a tempo determinato della durata di due anni e sette mesi, di -OMISSIS-, nata a Vibo Valentia il 9 maggio 1980, addetto all’ufficio per il processo, Area III F1, in servizio presso il Tribunale di Vibo Valentia, di cui al P.D.G. 16 gennaio 2023 prot. n. -OMISSIS-» e «la risoluzione del rapporto di lavoro con efficacia immediata», trasmesso con nota prot n. -OMISSIS- del 19 aprile 2023;

- del P.D.G. prot n. -OMISSIS- dell’11 aprile 2023 con cui il Ministero della giustizia - Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, Direzione generale del personale e della formazione, ha disposto «il recesso, con efficacia immediata, dal contratto di lavoro a tempo determinato della durata di due anni e sette mesi, sottoscritto in data 6 febbraio 2023 da -OMISSIS-», trasmesso con nota prot n. -OMISSIS- del 19 aprile 2023;

- della nota prot. n. -OMISSIS- dell’8 marzo 2023, assunta al prot. n. -OMISSIS- del 16 marzo 2023, con la quale è stata trasmessa al Ministero della giustizia la segnalazione della Legione Carabinieri Calabria - Comando provinciale di Vibo Valentia prot. n. -OMISSIS- del 26 febbraio 2023;

- del non conosciuto provvedimento di scorrimento della graduatoria adottato a seguito della esclusione della dott.ssa -OMISSIS- e della successiva eventuale formulazione della nuova graduatoria;

- di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, presupposto e/o consequenziale a quelli sopra indicati, ancorché non conosciuti dalla ricorrente.

per quanto riguarda i motivi aggiunti :

- del P.D.G. prot. n. -OMISSIS- dell’11 aprile 2023 con cui il Ministero della giustizia - Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, Direzione generale del personale e della formazione, ha disposto la «revoca dell’assunzione a tempo determinato della durata di due anni e sette mesi, di -OMISSIS-, nata a Vibo Valentia il 9 maggio 1980, addetto all’ufficio per il processo, Area III F1, in servizio presso il Tribunale di Vibo Valentia, di cui al P.D.G. 16 gennaio 2023 prot. n. -OMISSIS-» e «la risoluzione del rapporto di lavoro con efficacia immediata», trasmesso con nota prot n. -OMISSIS- del 19 aprile 2023;

- del P.D.G. prot n. -OMISSIS- dell’11 aprile 2023 con cui il Ministero della giustizia - Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, Direzione generale del personale e della formazione, ha disposto «il recesso, con efficacia immediata, dal contratto di lavoro a tempo determinato della durata di due anni e sette mesi, sottoscritto in data 6 febbraio 2023 da -OMISSIS-», trasmesso con nota prot n. -OMISSIS- del 19 aprile 2023;

- della nota prot. n. -OMISSIS- dell’8 marzo 2023, assunta al prot. n. -OMISSIS- del 16 marzo 2023, con la quale è stata trasmessa al Ministero della giustizia la segnalazione della Legione Carabinieri Calabria - Comando provinciale di Vibo Valentia prot. n. -OMISSIS- del 26 febbraio 2023;

- del non conosciuto provvedimento di scorrimento della graduatoria adottato a seguito della esclusione della dott.ssa -OMISSIS- e della successiva eventuale formulazione della nuova graduatoria;

- di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, presupposto e/o consequenziale a quelli sopra indicati, ancorché non conosciuti dalla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero della giustizia, della Commissione interministeriale Ripam e di Formez p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2023 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Parte ricorrente, risultata idonea e collocata in posizione utile nella graduatoria del concorso pubblico per l’assunzione di personale a tempo determinato da destinare all’ufficio del processo, impugnava gli atti in epigrafe con cui veniva esercitato il recesso dal rapporto lavorativo in ragione della riscontrata carenza dei requisiti di condotta per la partecipazione alla procedura concorsuale.

2. Si costituivano in resistenza le amministrazioni intimate, eccependo in primo luogo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (trattandosi di controversia concernente un rapporto di lavoro contrattualizzato), nonché evidenziando l’infondatezza nel merito della domanda.

3. Al ricorso era unita istanza di sospensione interinale dell’efficacia degli atti gravati che veniva respinta dalla Sezione con ordinanza: successivamente, il Consiglio di Stato accoglieva l’appello cautelare solamente ai fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

4. Parte ricorrente, con successivi motivi aggiunti, gravava gli atti con cui veniva disposto lo scorrimento della graduatoria in conseguenza (anche) della liberazione del posto reso vacante dal recesso dal contratto esercitato a mezzo degli atti impugnati con il ricorso introduttivo.

5. Le parti depositavano ulteriori memorie e repliche in vista dell’udienza pubblica del 6 dicembre 2023, all’esito della quale il Collegio tratteneva la causa per la decisione di merito.

6. Esaurita l’esposizione dello svolgimento del processo, può passarsi all’illustrazione delle doglianze spiegate prima con il ricorso e poi con i motivi aggiunti.

6.1. Con il primo motivo viene denunciata la violazione degli artt. 35 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, 26 l. 1° febbraio 1989, n. 53 e 2, comma 4, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, in quanto la carenza dei requisiti morali per l’assunzione dell’impiego veniva desunta valorizzando i precedenti penali dei familiari della ricorrente. In particolare, il requisito della condotta incensurabile (previsto dall’art. 2, comma 2, lett. b- bis ), d.lgs. 160/2006) dovrebbe essere riferito unicamente alle azioni ed omissioni del candidato e non anche di terze persone: diversamente opinando, infatti, si sarebbe surrettiziamente reintrodotto il requisito dell’« appartenen [za] a famiglia di estimazione morale indiscussa » (art. 124 r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 – ord. giud.), già dichiarato costituzionalmente illegittimo (v. Corte cost., 31 marzo 1994, n. 108).

6.2. A mezzo della seconda doglianza, invece, si rappresenta l’omessa motivazione circa la necessità di recesso non essendo stato allegato alcun elemento concreto che evidenziasse profili di censura nella condotta della ricorrente. Inoltre, non sarebbe stato spiegato in quale misura la rilevata parentela potesse considerarsi ostativa allo svolgimento delle mansioni presso l’archivio civile del Tribunale civile di Vibo Valentia, sede di lavoro: viepiú, l’amministrazione, agendo nel rispetto del principio di proporzionalità, avrebbe dovuto preliminarmente verificare la sussistenza di una diversa articolazione presso la quale destinare l’esponente.

6.3. Tramite la terza censura, poi, viene lamentata la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo concluso con l’adozione del provvedimento di recesso.

6.4. Con il ricorso per motivi aggiunti, infine, si denuncia l’illegittimità degli ulteriori atti impugnati derivante dai vizî dedotti con il ricorso introduttivo.

7. Nessuna ragione d’impugnazione può essere accolta.

8. Preliminarmente, va osservato che la sollevata eccezione di difetto di giurisdizione non può essere accolta.

8.1. Invero, il presente giudizio ha ad oggetto un provvedimento autoritativo adottato dall’amministrazione resistente nell’esercizio dei poteri pubblicistici inerenti lo svolgimento di una procedura concorsuale. Infatti, quand’anche descritto come recesso , l’atto di gravato costituisce l’esito del procedimento di verifica dei requisiti di partecipazione al concorso.

8.2. Appare opportuno evidenziare come il bando di concorso prevedeva, ai fini della partecipazione e sub poena d’esclusione, il possesso delle « qualità morali e di condotta di cui all’art. 35, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 » (v. art. 2, comma 1, lett. e), bando di concorso): tale requisito, veniva accertato successivamente allo svolgimento della procedura solo per chi risultava utilmente collocato in graduatoria (v. art. 4, comma 10, del bando), riservandosi il Ministero di « non procedere all’assunzione o di revocare la medesima, in caso di accertata mancanza, originaria o sopravvenuta, dei requisiti richiesti per la partecipazione al concorso » (art. 14, comma 5, del bando da leggere in combinato disposto con l’art. 2, comma 6).

8.3. Risulta quindi chiaro come la cessazione del rapporto lavorativo non sia esercizio dei poteri del privato datore di lavoro, bensí conseguenza della riscontrata assenza di un requisito di partecipazione alla procedura concorsuale, in relazione alla quale è pacifica la sussistenza della giurisdizione amministrativa (v. art. 63, comma 4, d.lgs. 165/2001).

9. Passando allo scrutinio del primo motivo di ricorso ne va immediatamente rilevata l’infondatezza.

9.1. Appare opportuno rammentare come per alcune amministrazioni pubbliche (tra cui quelle che esercitato competenze istituzionali in materia di giustizia, quale appunto la parte resistente) siano previsti piú rigidi requisiti di condotta: in particolare, in forza dei varî rinvii tra le leggi che disciplinano la materia, va rilevato come sia pacifico che chi aspira ad essere assunto presso il Ministero della giustizia debba possedere i medesimi requisiti previsti per l’accesso alla magistratura ordinaria, ossia essere di « condotta incensurabile » (art. 2, comma 2, lett. b- bis ), d.lgs. 160/2006).

9.2. Orbene, tale requisito deve ritenersi non coincidente con l’area della responsabilità penale: in altre parole, la condotta incensurabile e la sussistenza di precedenti penali costituiscono due insiemi di fattispecie tra loro solo parzialmente intersecantesi. Diversamente opinando (ossia reputando sussistente tra le due ipotesi un rapporto di continenza), diverrebbe inutile la differente previsione di cui all’art. 2, comma 1, lett. i), del bando che prevede, quale ulteriore requisito di partecipazione, il « non aver riportato condanne penali, passate in giudicato, per reati che comportano l’interdizione dai pubblici uffici ».

9.3. Pertanto, il requisito della condotta incensurabile determina la necessità di verificare se il candidato sia soggetto di specchiata probità, tale, quindi, da consentire all’amministrazione di riporre un ragionevole affidamento sull’integrità morale dello stesso: invero, l’aspirante al ruolo deve garantire di non incidere sulla credibilità e sul prestigio della delicata funzione che andrà a svolgere, trattandosi di un primario interesse pubblico curato dallo Stato (cfr. Tar Lazio, sez. I, 9 gennaio 2023, n. 267).

9.4. Tenendo a mente questa ratio legis , appare evidente che il concetto giuridico di «condotta incensurabile» possa abbracciare una serie di azioni ed omissioni senza alcun rilievo penale (come gli illeciti amministrativi – ampia ad esempio è la casistica in tema di violazioni ex art. 75 d.p.r. 9 settembre 1990, n. 309, v. Cons. Stato, sez. II, 17 gennaio 2023, n. 609) o addirittura sfornite di qualsivoglia sanzione: difatti, il requisito ha la funzione di approntare una tutela preventiva («difesa avanzata», secondo Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2018, n. 4261) degli interessi pubblici. Invero, l’amministrazione deve evitare di avere alle proprie dipendenze soggetti che possano pregiudicare all’esterno la propria immagine che risulterebbe minata ogni qualvolta i consociati dubitino della capacità dell’ente di agire nel rispetto dei principî d’imparzialità e buon andamento, in ragione dell’assunzione di persone di condotta non ineccepibile (in termini Cons. Stato, sez. II, 21 maggio 2022, n. 5118).

9.5. Conseguentemente, appare evidente come suggestiva e fuorviante sia la lettura degli atti offerta dalla parte ricorrente: invero, la candidata veniva esclusa dalla procedura concorsuale in ragione del riscontrato mancato possesso personale del requisito della condotta incensurabile. Tale giudizio era conseguenza dell’osservazione, da parte dei competenti organi dello Stato, di alcune relazioni intrattenute dall’esponente con soggetti gravati da pregiudizî penali, ovvero con procedimenti penali in corso per gravi reati contro l’ordine pubblico (tra cui associazione di stampo mafioso e traffico di stupefacenti), ossia che offendo i basilari interessi della Repubblica e della convivenza civile.

9.6. Risulta, pertanto, pienamente logico e coerente l’operato dell’amministrazione che, a fronte dell’evidenziata istruttoria da parte degli organi preposti alla sicurezza pubblica, ha ritenuto censurabile la condotta della ricorrente: invero, la peculiare relazione intercorrente con pregiudicati costituisce elemento significativo da cui inferire un giudizio di inaffidabilità per l’espletamento delle mansioni nell’amministrazione della giustizia (sul punto v. Cons. Stato, sez. II, 29 marzo 2023, n. 3225, che evidenzia la rilevanza anche dei « rapporti di frequentazione o convivenza che si possono riverberare sulla persona stessa del candidato »).

9.7. Appare però opportuno perimetrare il requisito della condotta incensurabile, anche al fine di evidenziare la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dedotta in via subordinata dalla parte ricorrente: all’uopo è doveroso premettere come quella seguita dall’amministrazione, nel caso di specie, sia un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione. Difatti, va tenuto a mente come un’indebita estensione del concetto normativo di condotta incensurabile rischierebbe di reintrodurre surrettiziamente una preclusione all’accesso agli uffici pubblici in contrasto con la Costituzione.

9.8. In primo luogo, va osservato come la disposizione non possa legittimare in nessun caso alcun rilievo sulla condotta del candidato per fatti commessi da terzi, indipendentemente dalla loro gravità: in altre parole, deve trattarsi sempre di condotte proprie del soggetto (in tal senso v. Corte cost., 28 luglio 2000, n. 391). Ovviamente, rientrano tra queste condotte anche le relazioni ed i rapporti sociali intrattenuti da una persona, atteso che anche queste scelte volontarie consentono di formulare un giudizio circa la moralità di un soggetto: in tal senso illuminante è la motivazione della pronuncia (citata anche da parte ricorrente) di Corte cost., 31 marzo 1994, n. 108, che, nel dichiarare costituzionalmente illegittimo l’allora art. 124, comma 3, ord. giud. (che prevedeva, quale requisito di ammissione al concorso per uditore giudiziario, « l’appartenen [enza] a famiglia di estimazione morale indiscussa »), evidenziava come « non è irragionevole che la moralità e la condotta di un soggetto che aspiri a entrare nei ruoli della polizia di Stato sia accertata anche con riferimento all’atteggiamento e al comportamento dell’interessato nei suoi ambienti di vita associata, compresa la famiglia », risultando invece arbitrario « presumere che valutazioni o comportamenti riferibili alla famiglia di appartenenza o a singoli membri della stessa diversi dall’interessato debbano essere automaticamente trasferiti all’interessato medesimo ».

9.9. Ciò posto, appare opportuno puntualizzare che inconferente è, invece, l’argomento impiegato dall’amministrazione nella difesa orale circa lo svolgimento di attività difensiva della ricorrente in favore di soggetto con pregiudizî di polizia: difatti, va osservato che in simili casi la relazione tra il candidato ed un soggetto pregiudicato si inserisce in una particolare dinamica professionale, risultando il rapporto tra i due soggetti finalizzato all’esercizio di un diritto costituzionalmente garantito (v. art. 24 Cost.). D’altronde, avallando tale riflessione dovrebbero considerarsi privi del requisito della condotta incensurabile tutti gli avvocati che assumono le difese di un soggetto in un procedimento penale: l’esito paradossale di un simile ragionamento consente di affermare che l’eventuale allegazione di una simile motivazione si porrebbe in contrasto con la disciplina normativa.

9.10. Viceversa, nella fattispecie all’odierno esame, l’assunzione della difesa del marito pregiudicato costituisce evidenza dell’attualità dei rapporti sociali e familiari con soggetti controindicati: in altre parole, il fatto ostativo al mantenimento del rapporto lavorativo con il Ministero resistente non è l’assunzione del patrocinio legale, bensí la fitta serie di costanti e durature relazioni interpersonali con soggetti gravemente pregiudicati per alcuni dei reati che maggiormente offendono la Repubblica.

10. Ciò chiarito va osservato come anche il secondo motivo di gravame non possa essere accolto.

10.1. Difatti, nella valutazione della ricorrenza del requisito della condotta incensurabile, l’amministrazione deve valutare in concreto se i fatti emergenti dall’istruttoria siano incompatibili con le funzioni svolte dal candidato presso l’ufficio di destinazione (cfr. Corte cost., 25 luglio 1996, n. 311), da intendersi in generale e non in relazione alla specifica sede di servizio (trattandosi di requisito inerente alla partecipazione al concorso e non anche riferito alla puntuale esecuzione della prestazione lavorativa).

10.2. Alla luce di quanto premesso, appare corretta la valutazione dell’amministrazione, atteso che risulta evidente il pregiudizio agli interessi pubblici fissati dalla legge nel limitare gli accessi agli uffici pubblici. Difatti, lo svolgimento delle tipiche mansioni del funzionario addetto all’ufficio per il processo crea quella fattispecie di pericolo (astratto) di offesa agli interessi curati dall’amministrazione: invero, il legislatore non prevede la necessità di effettiva prova di lesione del prestigio o della credibilità dell’istituzione, ma conferisce un potere discrezionale all’amministrazione al fine di valutare se una serie di condotte siano foriere di tale pericolo.

10.3. Orbene, considerati i compiti del funzionario destinato all’ufficio per il processo, in particolar modo le mansioni di « raccordo e coordinamento fra l’attività del magistrato e quella delle cancellerie e dei servizî amministrativi degli uffici giudiziari », nonché lo svolgimento di « attività preparatorie e di supporto ai compiti del magistrato » (v. art. 5 d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 151, che ha rifuso in un testo unico le varie disposizioni inerenti l’ufficio per il processo), appare evidente il pericolo che l’amministrazione della giustizia corre dall’inserimento nei proprî ruoli di personale che non possa vantare una condotta incensurabile.

10.4. Quanto osservato rende palese come non sia possibile bilanciare l’interesse pubblico con l’aspirazione privata mediante il tramutamento dell’esponente presso altro ufficio: sul punto, va in primo luogo ribadita la peculiare natura della figura del funzionario addetto all’ufficio del processo, caratterizzato dall’assunzione a tempo determinato nell’àmbito degli obiettivi fissati nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), che esclude la possibilità di trasferimento da una sede all’altra (sul punto v. Tar Lazio, sez. I, 23 febbraio 2023, n. 3063, che argomenta ciò riferendosi anche alla necessità di rispettare gli impegni assunti in sede europea). In aggiunta, il descritto pericolo per l’attività degli uffici giudiziari risulterebbe integrato presso ogni sede, non trattandosi di requisito geograficamente circoscritto.

11. Passando alla terza doglianza, va rilevato come l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento non infici il provvedimento gravato.

11.1. Invero, va rilevato come sussistesse l’urgenza di provvedere nel piú breve tempo possibile, non potendo l’amministrazione mantenere in servizio un soggetto privo dei requisiti di partecipazione alla procedura concorsuale: di conseguenza, non appena avuta notizia della carenza delle condizioni per l’assunzione, immediatamente doveva provvedersi onde evitare qualsivoglia pregiudizio.

11.2. In aggiunta, deve osservarsi come l’atto gravato sia in realtà vincolato nel contenuto, essendo la discrezionalità limitata all’apprezzamento delle circostanze incidenti sul giudizio di censurabilità della condotta. Una volta accertata l’assenza del requisito della condotta incensurabile, le conseguenze sono fissate rigidamente dalla legge, dovendosi procedere all’esclusione dalla procedura concorsuale, ovvero, se questa è già conclusa, far cessare il rapporto di lavoro, illegittimamente costituitosi (v. Cons. Stato, sez. II, 27 dicembre 2023, n. 11255 che espressamente qualifica il provvedimento come vincolato).

11.3. Ne consegue che in ogni caso l’irregolarità non possa invalidare l’atto.

12. Infine, vanno dichiarati infondati anche i motivi aggiunti, essendo con tale impugnazione dedotta solamente l’illegittimità derivata dai vizî spiegati con il ricorso introduttivo.

13. La complessiva infondatezza delle doglianze determina il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

14. Le spese, stante la peculiarità della controversia, possono essere compensate.