Pubblicato il 15/02/2024

N. 03049/2024 REG.PROV.COLL.

N. 02610/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2610 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati P C, M I L e P P N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. P C in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;

contro

Ministero della giustizia, Consiglio superiore della magistratura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi entrambi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazzale don Giovanni Minzoni, n. 9;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- della delibera del 14 dicembre 2022 dell’ottava commissione del Consiglio superiore della magistratura con la quale è stata disposta l’esclusione della ricorrente dalla nomina a consigliere onorario della sezione per i minorenni della Corte d’appello di Roma per il triennio 2023-2025, previa revoca della delibera consiliare del 7 dicembre 2022 nella sola parte in cui ne ha disposto la nomina;

- della non conosciuta nota dell’11 marzo 2022, n. 25279, della prefettura di Catanzaro;

- del non conosciuto parere espresso in data 23 marzo 2022 dal Consiglio giudiziario presso la Corte d’appello di Roma;

- della graduatoria unica di tutti gli aspiranti alla nomina e conferma dei giudici onorarî minorili per il triennio 2023-2025 della Corte d’appello di Roma;

- di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, presupposto e/o consequenziale a quelli sopra indicati, ancorché non conosciuti dalla ricorrente;

nonché, per l’annullamento ex art. 116 c.p.a .

- del silenzio-rigetto formatosi in data 30 gennaio 2023 sulla domanda di accesso ai documenti amministrativi ex l. 241/1990 presentata dalla ricorrente in data 30 dicembre 2022;

e per la condanna

- del Consiglio superiore della magistratura al rilascio di copia della documentazione richiesta previo accertamento del diritto all’ostensione dei suddetti atti in capo alla ricorrente.

per quanto riguarda i motivi aggiunti :

- del decreto del Ministero della giustizia del 20 gennaio 2023 successivamente pubblicato con il quale è stata approvata la graduatoria definitiva;

- di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, presupposto e/o consequenziale a quelli sopra indicati, ancorché non conosciuti dalla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia e del Consiglio superiore della magistratura, nonché di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2023 il dott. M V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Parte ricorrente impugnava gli atti in epigrafe con cui veniva disposta la sua esclusione dalla graduatoria per la nomina a giudice onorario minorile.

1.1. In particolare, dopo una prima delibera del Consiglio superiore della magistratura (Csm) che vedeva l’odierna esponente collocata in posizione utile ai fini dell’instaurazione del rapporto onorario, l’organo di autogoverno revocava la propria precedente decisione in ragione della rivalutazione del parere negativo espresso dal Consiglio giudiziario di Roma (in realtà non esaminato in precedenza), a sua volta basato sulla nota trasmessa dalla Prefettura di Catanzaro: quest’ultima evidenziava l’intervenuta condanna penale definitiva del marito della ricorrente (per -OMISSIS-), nonché dei rapporti di parentela dello stesso con un soggetto custodito in carcere al regime speciale di cui all’art. 41- bis l. 26 luglio 1975, n. 354 (ord. pen.), in quanto capo di una cosca ‘ndranghetista.

2. Si costituivano in resistenza le amministrazioni intimate.

2.1. Del pari si costituiva in giudizio il controinteressato eccependo, tra l’altro, il proprio difetto di legittimazione passiva.

3. Al ricorso era unita istanza di sospensione cautelare dell’efficacia degli atti gravati, cui la parte esponente rinunciava alla camera di consiglio dell’8 marzo 2023, allorquando il difensore annunciava l’intenzione di proporre motivi aggiunti.

3.1. Invero, a seguito della produzione in giudizio di ulteriore documentazione da parte delle amministrazioni resistenti (in pratica la medesima domandata con l’istanza incidentale ex art. 116 c.p.a.), venivano spiegate nuove censure avverso gli atti cosí conosciuti.

4. Tutte le parti depositavano ulteriori memorie e repliche in vista della pubblica udienza del 20 dicembre 2023, all’esito della quale il Collegio tratteneva la causa per la decisione di merito.

5. Esaurita l’esposizione dello svolgimento del processo, è possibile passare all’illustrazione delle doglianze spiegate prima con il ricorso introduttivo e poi con i motivi aggiunti.

5.1. Con la prima censura viene denunciata la violazione dell’art. 2 d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, in quanto la carenza dei requisiti morali per l’assunzione dell’impiego veniva desunta valorizzando i precedenti penali del coniuge della ricorrente (e dei di lui familiari). In particolare, il requisito della condotta incensurabile (previsto dall’art. 2, comma 2, lett. b- bis ), d.lgs. 160/2006) dovrebbe essere riferito unicamente alle azioni ed omissioni del candidato e non anche di terze persone: diversamente opinando, infatti, si sarebbe surrettiziamente reintrodotto il requisito dell’« appartenen [za] a famiglia di estimazione morale indiscussa » (art. 124 r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 – ord. giud.), già dichiarato costituzionalmente illegittimo (v. Corte cost., 31 marzo 1994, n. 108).

6.2. A mezzo della seconda doglianza, invece, si rappresenta l’omessa motivazione circa l’insussistenza dei requisiti di condotta richiesti dal bando di concorso. Difatti, il provvedimento di esclusione si sarebbe limitato a prendere atto della nota trasmessa dalla Prefettura di Catanzaro, senza valutare in alcun modo l’incidenza delle informazioni sulla persona della ricorrente: in aggiunta, i fatti ascritti al coniuge sarebbero assai risalenti nel tempo (oltre venticinque anni prima), essendosi costui riuscito a reinserire socialmente, come attestato dalla ultradecennale iscrizione all’ordine degli avvocati.

6.3. Con la terza ragione di gravame (primo dei motivi aggiunti) si precisa come l’intera famiglia del coniuge della ricorrente sia totalmente incensurata, risultando i pregiudizî a carico di costui meri errori di gioventú, ampiamente espiati.

6.4. Tramite la quarta censura viene nuovamente evidenziato l’omessa effettiva valutazione e ponderazione del rapporto informativo della Prefettura in riferimento alla condotta dell’esponente.

6.5. Per mezzo del quinto mezzo di impugnazione si sottolinea la contraddittorietà tra il provvedimento gravato – fondato sulla carenza dei requisiti di condotta per la partecipazione al concorso – e le argomentazioni difensive spese dall’avvocatura erariale, finalizzate a integrare in maniera postuma la motivazione, basando l’esclusione su non meglio specificati « elementi di giudizio raccolti nella fase istruttoria, non solo in punto di verifica del possesso dei requisiti di ammissione, ma anche, a fortiori, in punto di valutazione complessiva delle circostanze che attengono al profilo del singolo candidato in relazione allo specifico posto messo a concorso » ai sensi dell’art. 7, comma 11 del bando di concorso.

6.6. Infine, con l’ultimo motivo si denuncia l’illegittimità del decreto ministeriale di conclusione della procedura derivata dalle ragioni già esposte con i primi due motivi.

7. Preliminarmente, deve darsi atto della cessazione della materia del contendere in relazione alla domanda di accesso alla documentazione amministrativa, atteso che la produzione in giudizio da parte dell’amministrazione risulta pienamente satisfattiva dell’interesse fatto valere.

8. Sempre in via preliminare, va rigettata l’eccezione, sollevata dalla parte controinteressata, di inammissibilità del ricorso per la non corretta introduzione della lite.

8.1. Difatti, il ricorso (ed anche i successivi motivi aggiunti) venivano notificati all’odierno controinteressato, in quanto soggetto che «subentrava» alla ricorrente a seguito dell’esclusione di quest’ultima. Invero, il controinteressato, già giudice onorario minorile, in un primo momento non veniva confermato nell’incarico, « atteso che nella valutazione comparativa con i nuovi aspiranti non si rileva la sussistenza di circostanze eccezionali » tali da giustificare la deroga agli artt. 3 e 6 del bando di concorso che – indirettamente – garantiscono una preferenza a nuovi candidati. Nondimeno, contestualmente all’esclusione dell’odierna ricorrente, veniva rivalutato il profilo del controinteressato, rilevando la ricorrenza di « circostanze eccezionali dipendenti dalla peculiare competenza professionale e dai titoli extragiudiziari dallo stesso posseduti » tali da giustificare una sua conferma per un ulteriore triennio.

8.2. In altre parole, contrariamente alle argomentazioni del controinteressato, il primo dato rilevante ai fini del conferimento dell’incarico non è costituito dalla graduatoria di merito, bensí dalla sussistenza o meno di ragioni eccezionali tali da far prevalere la conferma sulla nomina di una nuova aspirante. Orbene, prima dell’esclusione della ricorrente, tali circostanze non erano state riscontrate dall’amministrazione con la conseguenza che in tale momento l’interesse dell’odierno controinteressato non era stato soddisfatto: viceversa, successivamente all’adozione del provvedimento in questa sede gravato è stata accordata preferenza al controinteressato, reputando le sue esperienze prevalenti su tutti gli ulteriori candidati.

8.3. Quanto esposto porta altresí a rigettare la richiesta, formulata oralmente dal difensore della parte ricorrente, di autorizzare l’integrazione del contraddittorio a mezzo di pubblici proclami. Difatti, la peculiare struttura del concorso in esame – brevemente accennata supra – permette di evidenziare come, nel caso di specie, non si sia proceduto ad un mero «scorrimento» della graduatoria, disponendo il conferimento dell’incarico al primo degli idonei non vincitori, quanto piuttosto ad una rivalutazione discrezionale di un profilo in precedenza reputato recessivo: ciò determina che il conferimento delle funzioni onorarie minorili vede esclusivamente come concorrenti i due soggetti privati intervenuti nel presente giudizio.

8.4. D’altro canto, un eventuale aspirante idoneo dovrebbe prima prevalere sul controinteressato – non in termini di punteggio, bensí dimostrando l’insussistenza delle circostanze eccezionali cui si è accennato supra – e solo dopo potrebbe «giovarsi» dell’esclusione dell’odierna ricorrente: nondimeno, non essendovi doglianze spiegate avverso la rivalutazione ai fini della conferma, può evidenziarsi la completezza del contraddittorio nell’odierno giudizio.

9. Ciò precisato, va rilevato come il ricorso ed i motivi aggiunti non siano suscettibili di positivo apprezzamento. Essi, inoltre, sono intimamente connessi tra loro, sicché risulta opportuno trattarli congiuntamente.

10. In primo luogo, appare opportuno rammentare come per alcune funzioni pubbliche (tra cui quelle giurisdizionali, cui concorrono, in specifici settori, anche i giudici onorarî minorili) siano previsti requisiti di condotta piú rigidi rispetto alla generalità degli impieghi pubblici: in particolare, va rilevato come sia pacifico che chi aspira al servizio di magistrato onorario minorile debba possedere i medesimi requisiti previsti per l’accesso alla magistratura ordinaria, ossia essere di « condotta incensurabile » (art. 2, comma 2, lett. b- bis ), d.lgs. 160/2006).

10.1. Orbene, tale requisito deve ritenersi non coincidente con l’area della responsabilità penale: in altre parole, la condotta incensurabile e la sussistenza di precedenti penali costituiscono due insiemi di fattispecie tra loro solo parzialmente intersecantesi. Diversamente opinando (ossia reputando sussistente tra le due ipotesi un rapporto di continenza), diverrebbe inutile la differente previsione di cui all’art. 1, comma 1, lett. e), del bando che prevede, quale ulteriore requisito di partecipazione, il non aver « riportato condanne per delitti non colposi o a pena detentiva per contravvenzioni e non [esser] stato sottoposto a misura di prevenzione o di sicurezza ».

10.2. Pertanto, il requisito della condotta incensurabile determina la necessità di verificare se il candidato sia soggetto di specchiata probità, tale, quindi, da consentire all’amministrazione di riporre un ragionevole affidamento sulla sua integrità morale: invero, l’aspirante magistrato onorario minorile deve garantire di non incidere sulla credibilità e sul prestigio della delicata funzione che andrà a svolgere, trattandosi di un primario interesse pubblico curato dallo Stato (cfr. Tar Lazio, sez. I, 9 gennaio 2023, n. 267).

10.3. Tenendo a mente questa ratio legis , appare evidente che il concetto giuridico di «condotta incensurabile» possa abbracciare una serie di azioni ed omissioni senza alcun rilievo penale (come gli illeciti amministrativi – ampia ad esempio è la casistica in tema di violazioni ex art. 75 d.p.r. 9 settembre 1990, n. 309, v. Cons. Stato, sez. II, 17 gennaio 2023, n. 609) o addirittura sfornite di qualsivoglia sanzione: difatti, il requisito ha la funzione di approntare una tutela preventiva («difesa avanzata», secondo Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2018, n. 4261) degli interessi pubblici. È ragionevole che la funzione giurisdizionale non possa essere affidata a soggetti che rischiano di pregiudicare all’esterno l’immagine dell’organo giudicante: invero, gravissimo sarebbe il nocumento alla complessiva amministrazione della giustizia se la condotta di un magistrato fosse foriera di dubbî, tra i consociati, circa la sua imparzialità, correttezza, riserbo o equilibrio (in argomento, v. Cass., sez. un., 3 settembre 2020, n. 18302).

10.4. Conseguentemente, appare evidente come fuorviante sia la lettura degli atti offerta dalla parte ricorrente: invero, la candidata veniva esclusa dalla procedura concorsuale in ragione del riscontrato mancato possesso personale del requisito della condotta incensurabile. Tale giudizio era conseguenza dell’osservazione – in aderenza all’art. 1, comma 1, lett. f), del bando di concorso – da parte dei competenti organi dello Stato, di una relazione (coniugio) intrattenuta dall’esponente con un soggetto gravato da rilevanti pregiudizî penali, nonché di un rapporto di parentela con soggetti talmente pericolosi da essere custoditi nello speciale regime di cui all’art. 41- bis ord. pen. per gravi reati contro l’ordine pubblico (tra cui associazione di stampo mafioso e traffico di stupefacenti), in quanto offensivi dei basilari interessi della Repubblica e della convivenza civile.

10.5. Risulta, pertanto, pienamente logico e coerente l’operato dell’amministrazione che, a fronte dell’evidenziata istruttoria da parte degli organi preposti alla sicurezza pubblica, ha ritenuto censurabile la condotta della ricorrente: invero, la peculiare relazione intercorrente con pregiudicati costituisce elemento significativo da cui inferire un giudizio di inaffidabilità per l’espletamento delle funzioni giurisdizionali (sul punto v. Cons. Stato, sez. II, 29 marzo 2023, n. 3225, che evidenzia la rilevanza anche dei « rapporti di frequentazione o convivenza che si possono riverberare sulla persona stessa del candidato »).

10.6. Appare però opportuno perimetrare il requisito della condotta incensurabile, anche al fine di evidenziare la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dedotta in via subordinata dalla parte ricorrente: all’uopo è doveroso premettere come quella seguita dall’amministrazione, nel caso di specie, sia un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione. Difatti, va tenuto a mente come un’indebita estensione del concetto normativo di condotta incensurabile rischierebbe di reintrodurre surrettiziamente una preclusione all’accesso agli uffici pubblici in contrasto con la Costituzione.

10.7. In primo luogo, va osservato come la disposizione non possa legittimare in nessun caso alcun rilievo sulla condotta del candidato per fatti commessi da terzi, indipendentemente dalla loro gravità: in altre parole, deve trattarsi sempre di condotte proprie del soggetto (in tal senso v. Corte cost., 28 luglio 2000, n. 391). Ovviamente, rientrano tra queste condotte anche le relazioni ed i rapporti sociali intrattenuti da una persona, atteso che anche queste scelte volontarie consentono di formulare un giudizio circa la moralità di un soggetto: in tal senso illuminante è la motivazione della pronuncia (citata anche da parte ricorrente) di Corte cost., 31 marzo 1994, n. 108, che, nel dichiarare costituzionalmente illegittimo l’allora art. 124, comma 3, ord. giud. (che prevedeva, quale requisito di ammissione al concorso per uditore giudiziario, « l’apparten [enza] a famiglia di estimazione morale indiscussa »), evidenziava come « non è irragionevole che la moralità e la condotta di un soggetto che aspiri a entrare nei ruoli della polizia di Stato sia accertata anche con riferimento all’atteggiamento e al comportamento dell’interessato nei suoi ambienti di vita associata, compresa la famiglia », risultando invece arbitrario « presumere che valutazioni o comportamenti riferibili alla famiglia di appartenenza o a singoli membri della stessa diversi dall’interessato debbano essere automaticamente trasferiti all’interessato medesimo ».

10.8. Ciò posto, appare opportuno puntualizzare che le doglianze mosse avverso la nota della Prefettura non sono in alcun modo condivisibili: difatti, l’atto riporta in maniera piana fatti non smentiti in alcun modo dalla difesa. Invero, è pacifico che il coniuge della ricorrente sia nipote di un esponente di spicco di una cosca di ‘ndrangheta. Al contempo, incontestata è la condanna del marito della ricorrente per -OMISSIS-i: orbene, la gravità di tali condotte è indiscutibile e non appare possibile ascrivere ciò ad « errori di gioventú » (come proposto da parte ricorrente), atteso che non si tratta di fatti commessi durante la minore età. Similmente, non possono essere considerate irrilevanti misure come l’avviso orale del questore (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15 novembre 2016, n. 4708) che sono indicative di una generale pericolosità sociale del soggetto, cosí come la violazione del foglio di via obbligatorio appare sintomatica di una generale scarsa inclinazione al rispetto delle regole della convivenza civile.

10.9. Orbene, se è apprezzabile l’impegno profuso dal coniuge dell’odierna esponente per il proprio reinserimento sociale (il conseguimento della laurea in giurisprudenza, l’abilitazione alla professione forense e lo svolgimento di un gran numero di attività socialmente meritevoli), va al contempo osservato come la gravità e pluralità di fatti evidenziati dall’autorità prefettizia siano tali da rendere esente da mende l’operato dell’organo di autogoverno: difatti, è innegabile che il rapporto di coniugio (rientrando nella sfera di controllo del soggetto) costituisca uno dei tanti parametri di cui l’amministrazione deve tener conto ai fini della valutazione complessiva e globale della condotta della candidata.

10.10. Non condivisibile, invece, è l’argomento impiegato dall’amministrazione nelle proprie difese circa la differente base normativa (art. 7, comma 11, circ. Csm 13 novembre 2020, prot. P-15705, riprodotto testualmente nel bando di concorso, secondo il quale « il dirigente dell’ufficio giudiziario interessato fornisce al Consiglio superiore della magistratura ogni utile elemento di giudizio ai fini della valutazione della domanda di nomina o di conferma ovvero ai fini della revoca dell’incarico ») in forza della quale sarebbe stato adottato il provvedimento gravato. Sul punto appare necessario precisare che la delibera oggetto dell’odierno giudizio abbia determinato l’ esclusione della ricorrente dalla procedura selettiva in ragione della riscontrata carenza di un requisito di partecipazione al concorso (v. il combinato disposto degli artt. 1 e 4, comma 8, del bando).

10.11. A corroborare quanto esposto, va osservato come la motivazione del provvedimento non faccia in alcun modo riferimento al ridetto art. 7, comma 11, del bando: d’altronde, diversamente opinando, ossia dando seguito alla tesi difensiva illustrata dall’Avvocatura dello Stato, si assumerebbe sussistente in capo al Csm un potere di escludere discrezionalmente un candidato idoneo secondo valutazioni di opportunità , al di fuori dei casi previsti dal bando di concorso. L’illogicità di una tale conclusione determina la necessità di interpretare rigorosamente la disposizione della richiamata circolare dell’autogoverno, alla luce anche della rubrica. Invero, l’articolo della circolare è rubricato « incompatibilità »: quest’ultima, come è noto, è una situazione che può sussistere sia al momento della nomina, sia sopraggiungere in seguito. Ne consegue che discrezionale va reputata unicamente la valutazione della fattispecie di incompatibilità, basata su una pluralità di elementi conoscitivi.

10.12. Sul punto, poi, va osservato come la principale fonte informativa del Csm – secondo l’art. 7, comma 11 del bando – debba essere il dirigente dell’ufficio giudiziario. Orbene, costui, al momento della nomina, non dispone, di regola, di elementi conoscitivi raccolti in ragione del proprio ufficio sulle persone degli aspiranti: appare evidente, quindi, come la norma si debba riferire unicamente alle verifiche in tema di incompatibilità, senza cioè introdurre un diverso requisito di partecipazione alla selezione.

10.13. Pertanto, va ribadito come il fondamento normativo della delibera gravata sia negli artt. 1, comma 1, lett. f), e 4, comma 8 del bando. Va inoltre aggiunto come l’accertamento della ricorrenza del requisito della condotta incensurabile debba svolgersi in concreto, evidenziando quali fatti emergenti dall’istruttoria siano pregiudizievoli delle funzioni svolte dal candidato presso l’ufficio di destinazione (cfr. Corte cost., 25 luglio 1996, n. 311), da intendersi in generale e non in relazione alla specifica sede di servizio (trattandosi di requisito inerente alla partecipazione al concorso e non anche riferito alla puntuale esecuzione della prestazione lavorativa).

10.14. Alla luce di quanto sinora esposto, appare corretta la valutazione dell’amministrazione, atteso che risulta evidente il pregiudizio agli interessi pubblici fissati dalla legge nel limitare gli accessi agli uffici pubblici. Difatti, il conferimento di funzioni giurisdizionali a soggetto con una condotta non specchiata crea quella fattispecie di pericolo (astratto) di offesa agli interessi curati dal Csm: invero, il legislatore non prevede la necessità di effettiva prova di lesione del prestigio o della credibilità dell’istituzione, ma conferisce un potere discrezionale all’amministrazione al fine di valutare quali condotte siano foriere di tale pericolo.

10.15. Quanto all’esaustività della motivazione, va rilevato come l’atto gravato sia in realtà vincolato nel contenuto, essendo la discrezionalità limitata all’apprezzamento delle circostanze incidenti sul giudizio di censurabilità della condotta. Una volta accertata l’assenza del requisito della condotta incensurabile, le conseguenze sono fissate rigidamente dalla legge, dovendosi procedere all’esclusione dalla procedura concorsuale (v. Cons. Stato, sez. II, 27 dicembre 2023, n. 11255 che espressamente qualifica il provvedimento come vincolato).

10.16. La descritta legittimità della delibera del Csm di esclusione della ricorrente determina l’infondatezza delle censure spiegate avverso il successivo decreto ministeriale gravato con il ricorso per motivi aggiunti.

11. Alla luce di quanto esposto, il ricorso e i motivi aggiunti vanno rigettati.

12. Le spese, stante la particolarità della vicenda, possono essere compensate.