TAR L'Aquila, sez. I, sentenza 2024-02-15, n. 202400084

Pubblicato il 15/02/2024

N. 00084/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00149/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 149 del 2018, proposto da
Comune di Avezzano, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato G B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ATER - Azienda Territoriale per l'Edilizia Residenziale della Provincia di L'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato R L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento:

- dell’illegittimità del recesso dell’ATER della Provincia dell’Aquila dagli accordi intervenuti in forma scritta con il Comune di Avezzano per la definizione della questione relativa alle aree civiche indebitamente edificate;

per la condanna dell’ATER:

- all’adempimento dell’obbligazione pecuniaria assunta per iscritto dall’ATER consistente nel pagamento in favore del Comune di Avezzano di € 817.160,80, oltre interessi e rivalutazione monetaria;

- al risarcimento dei danni subiti e subendi a titolo di responsabilità precontrattuale, contrattuale ed extracontrattuale ( ex articoli 2033, 2043, 1337, 1338, 1366 e 1375 c.c.) per l’importo accertato in corso di giudizio o equitativamente riconosciuto, con interessi e rivalutazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ATER - Azienda Territoriale per l'Edilizia Residenziale della Provincia di L'Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 gennaio 2024 la dott.ssa Maria Colagrande;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in riassunzione del giudizio definito dal Tribunale di Avezzano con declaratoria di difetto di giurisdizione, il Comune di Avezzano chiede la condanna dell’ATER della Provincia dell’Aquila al pagamento di € 817.160,80, oltre al risarcimento del danno a vario titolo.

Imputa alla resistente la violazione di un accordo o, comunque, l’ingiustificata interruzione delle trattative in seno alle quali l’ATER aveva riconosciuto di dovergli corrispondere detto importo per la concessione di aree comunali, alcune delle quali gravate da uso civico, da tempo occupate e irreversibilmente trasformate con l’edificazione di fabbricati di edilizia residenziale pubblica afferenti al patrimonio dell’ATER o da questa alienati agli assegnatari.

Il debito dell’ATER sarebbe stato oggetto di formale riconoscimento con note prot. 10939 del 28.10.2014 e n. 12887 del 19.12.2014 nelle quali la resistente si dichiarava pronta a sottoscrivere, all’esito del procedimento di sclassificazione dell’uso civico, le convenzioni per la concessione delle aree occupate, con contestuale trasferimento al Comune della proprietà di locali commerciali il cui valore sarebbe stato detratto dall’importo dovuto dalla concessionaria.

Resiste l’ATER della Provincia dell’Aquila che contesta l’esistenza di un accordo sulla cessione dei suoli.

Inoltre l’ATER distingue le aree occupate in funzione del regime demaniale o patrimoniale:

- alcune già gravate da uso civico, apparterrebbero al patrimonio disponibile del Comune per effetto della determinazione regionale NDH/867/Usi Civici del 19.10.2006 che ha autorizzato il Comune di Avezzano a depennarle dall’elenco dei suoli di natura demaniale, richiamando l’obbligo del Comune di valutarli ai sensi dell’art. 2 della l.r. Abruzzo n. 68/99 prima di venderli o darli in concessione e ponendo a carico dei possessori il corrispondente obbligo di acquistarli;

- altre “assegnate” all’ATER per la realizzazione di due programmi di edilizia residenziale pubblica.

L’ATER eccepisce quindi di essere proprietaria per usucapione dei suoli in origine gravati da uso civico e poi “sclassificati” dalla Regione Abruzzo, ai sensi dell’art. 1159 c.c., indicando, quale titolo astrattamente idoneo al trasferimento della proprietà, l’atto di cessione dell’Agenzia del Demanio del 12.12.2003, trascritto il 3.3.2004, degli edifici realizzati in seno ad un programma di edilizia sociale attuato dall’INA Casa e dall’ISES (Istituto Sviluppo Edilizia Sociale).

Sostiene quindi di essere proprietaria di dette aree, avendo iniziato a possederle fin dalla data dell’atto di cessione, stante la natura meramente dichiarativa del provvedimento di sclassificazione ex art. 10 l.r. Abruzzo n. 25/1988 che ha riconosciuto estinto l’uso civico gravante sulle aree di sedime a seguito della realizzazione del programma di edilizia sociale.

Con riferimento ai terreni siti in via degli Eroi in Avezzano e in Paterno, località Tufi, l’ATER contesta che sia mai stato stipulato tra le parti un accordo per la cessione dei suoli occupati e obietta che il Comune non potrebbe pretendere il pagamento di alcuna somma “ non avendo consentito la stipula della convenzione per il diritto di superficie, di cui all’art. 35 L. 865/71, pur stante le ripetute richieste dell’ATER ” per la realizzazione del programma di edilizia residenziale pubblica.

All’udienza pubblica del 17 gennaio 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Le questioni rilevanti e controverse che il collegio deve risolvere ai fini della decisione sono due:

- se l’ATER, come preliminarmente eccepito in via incidentale, è proprietaria dei terreni (fra quelli occupati) in origine gravati di uso civico, per intervenuta usucapione ai sensi dell’art. 1159 c.c., avendo acquistato i fabbricati che vi insistono, con atto di cessione del 12.12.2003 trascritto il 3.3.2004;

- se fra le parti è intervenuto un accordo avente ad oggetto la cessione al Comune di immobili di proprietà dell’ATER a fronte del corrispettivo in natura e in denaro per il valore complessivo di € 817.160,80 dell’intero compendio delle aree comunali illegittimamente occupate e trasformate, o in alternativa, se di tale somma l’ATER abbia formalmente riconosciuto di essere debitrice nei confronti del Comune.

L’azione promossa dal Comune ha dunque ad oggetto, ai fini dell’invocata condanna dell’ATER, l’accertamento delle obbligazioni da questa contrattualmente o unilateralmente assunte che l’eccezione di usucapione mira, in parte, a paralizzare.

I. Sull’eccezione di usucapione decennale.

L’usucapione decennale s’intende compiuta a condizione che chi la invoca abbia conseguito in buona fede da chi non è proprietario il possesso di un immobile mediante un titolo astrattamente idoneo a trasferirne la proprietà, debitamente trascritto;
in tal caso l’usucapione si compie con il possesso continuato uti dominus decorsi dieci anni dalla data della trascrizione.

La cessione all’ATER dei fabbricati illegittimamente realizzati su suolo civico in Borgo Pineta, Via delle Olimpiadi è stata trascritta il 3.3.2004.

Anche a voler ammettere, ma non è provato, che gli atti di cessione abbiano avuto ad oggetto, oltre gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, anche i suoli sui quali essi gravano, è dirimente il riconoscimento dell’appartenenza di detti suoli al Comune di Avezzano che è chiaramente incompatibile con il possesso uti dominus necessario per poterli usucapire.

Infatti, prima che si compisse il decennio l’ATER, con nota n. 6477/2004 15.6.2004 (all. 11 della produzione del Comune) ha chiesto al Comune di Avezzano la sanatoria amministrativa degli atti di cessione dei fabbricati, previa sclassificazione ex art. 10 l.r. Abruzzo n. 25/1988 dei suoli del demanio comunale (dettagliatamente indicati con i riferimenti catastali) occupati da detti fabbricati.

Pertanto, stanti gli effetti interruttivi del possesso conseguenti al riconoscimento dell’altruità dei suoli, deve affermarsi che dal 15.6.2004 l’ATER ha continuato a disporre del demanio comunale nomine alieno , non avendo allegato fatti dimostrativi di una successiva interversione dallo stato di detenzione a quello di un rinnovato possesso, con l’esercizio delle facoltà tipiche del diritto di proprietà.

L’eccezione pertanto deve essere respinta.

II. Sulla formazione di un accordo inter partes e sul riconoscimento di debito dell’ATER.

Preliminarmente si osserva che, respinta l’eccezione di usucapione di alcuni dei terreni occupati e risultando ex actis che ne è venuta meno la natura demaniale, la questione da decidere si presenta unitaria e presuppone che sia accertato se, riguardo a tutti i terreni occupati, le parti siano pervenute ad un accordo per alienarli o attribuirne all’ATER il diritto superficie, o se l’ATER si sia ritirata dalla trattative prima delle conclusione di detto accordo o, infine, si sia unilateralmente riconosciuta debitrice del Comune di una somma determinata.

Dopo la sclassificazione delle terre di uso civico, tutti i suoli illegittimamente occupati dagli immobili dell’ATER sono divenuti disponibili ai fini della legittimazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica già realizzati.

Su questo aspetto le parti concordano, tanto da aver raggiunto un’intesa per costituire, in favore dell’ATER, un titolo per disporre di detti terreni ai sensi del comma 8 dell’art. 35 l. n. 865/1971, in difetto del quale, ai sensi dell’art. 934 c.c., ad essi accede, in favore del Comune, la proprietà degli immobili che vi insistono.

Si tratta di un’intesa avente effetti obbligatori e non reali, in mancanza dell’approvazione da parte del Consiglio comunale, ex art. 42 d.lgs. n. 267/2000, della convenzione che entrambe le parti considerano il provvedimento tipico, con accessivo contratto traslativo, idoneo a dare un assetto condiviso ai rispettivi interessi.

A tale conclusione si perviene considerando che l’art. 11, comma 1, della l. 241/1990 prevede che “ In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell’articolo 10, l’amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo ”.

L’accordo, sia esso integrativo che sostitutivo del provvedimento, per il quale è richiesta la forma scritta, si intende concluso anche se risultante non da un unico documento, ma dall’incontro di proposta ed accettazione rese in forma scritta, come del resto desumibile dal comma 1 bis dell’art. 1 della l. 241/1990 secondo il quale “ La pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente ”.

Nell’accordo procedimentale, per quanto prodromico all’adozione di un provvedimento (nel caso concreto si tratta della concessione delle aree comunali in proprietà o in diritto di superficie all’ATER cui appartengono i fabbricati che li occupano), le parti agiscono in posizione paritetica, secondo le norme che regolano la formazione del contratto.

Ne consegue che se la formazione del consenso non è simultanea, ma risulta da atti unilaterali che combinati fra loro esprimono la volontà delle parti di vincolarsi a un determinato assetto di interessi, l’accordo si intende raggiunto secondo il paradigma proposta – accettazione descritto dall’art.1326 c.c.

Nel caso in decisione il procedimento, in seno al quale le parti hanno raggiunto detto accordo, fu avviato con le note prot. n.340 e n. 341 del 21.1.2004 del Comune di Avezzano con le quali l’ATER apprese che alcuni immobili appartenenti al suo patrimonio insistevano su aree del demanio civico.

L’ATER pertanto:

- chiese (nota del 15.6.2004) la sclassificazione dei suoli di uso civico (disposta con determina NDH/867/Usi Civici del 19.10.2006 della Regione Abruzzo) al fine di acquisirne la proprietà o la disponibilità ad altro titolo, unitamente ad altri suoli occupati da immobili che aveva già alienato a privati nel corso degli anni;

- sottoscrisse il verbale del 4.5.2007 con il quale concordò con il Comune “ di demandare agli uffici di predisporre gli atti per eventualmente permutare gli importi dovuti con i locali attualmente di proprietà Ater di via Fontana, via Mazzini, Piazza degli eroi ”;

- accettò (nota del 28.10.2014 n. 10939), richiamando la “ precedente corrispondenza ”, il prezzo di € 817.160,80 proposto dal Comune per la cessione dei suoli, quando ne indicò, le modalità di pagamento, affermando che parte dell’importo - € 223.728,80 - “ può essere immediatamente coperto il costo delle aree di via degli Eroi e di quella del Tufi di Paterno ”, mediante permuta di quattro locali commerciali di sua proprietà e che la differenza, pari a € 593 432,00, “ relativa alle aree soggette a uso civico di loc. Concentramento, sarà corrisposta all’Ater con le modalità seguenti …. .”;

- si dichiarò (nota del 19.12.2014 n. 12887) pronta sottoscrivere le convenzioni per la cessione delle aree di Paterno-Tufi ed Avezzano e via degli Eroi con contestuale trasferimento al Comune della proprietà di una quota di pari valore dei locali commerciali di via degli Eroi e, con riferimento alle aree di uso civico, chiese un termine per decidere se coinvolgere il Demanio dello Stato che gliene aveva trasferito i sovrastanti fabbricati.

La nota dell’ATER del 19.12.2014 n. 12887 segna il momento perfezionativo dell’accordo con il quale le parti hanno stabilito il contenuto essenziale che avrebbe dovuto avere il provvedimento conclusivo del procedimento, ossia l’atto di concessione dei terreni comunali con la convenzione accessiva, in quanto dalla corrispondenza intercorsa fra le parti risultano determinati sia l’oggetto della convenzione – i suoli occupati sine titulo da tutti gli immobili appartenenti all’ATER anche se già allineati agli assegnatari a fronte del corrispettivo stimato dal Comune – che la causa, ossia il fine di costituire, a favore dell’ATER, un titolo di legittimazione giuridica della disponibilità fattuale dei suoli.

La riserva espressa dall’ATER nella nota n. 12887 del 19.12.2014 di valutare se coinvolgere il Demanio dello Stato, non priva di efficacia vincolante l’accordo, sia perché esprime una mera dichiarazione di intenti, inidonea ad attribuire alla nota in questione il valore di controproposta, sia perché riguarda un soggetto che è estraneo al procedimento e non sarà destinatario del provvedimento conclusivo.

Alle stesse conclusioni si perviene con riferimento alla nota del 18.9.2015 prot. 38895, con la quale l’ATER ha comunicato al Comune di voler coinvolgere gli assegnatari degli alloggi insistenti su aree comunali che ne hanno riscattato la proprietà.

Il procedimento avviato proprio su iniziativa dell’ATER (nota del 15.6.2004) ha ad oggetto la concessione, mediante convenzione, dei suoli occupati, secondo il modello tipico di cui all’art. 35 l. n. 865/1971 e di esso sono “parti necessarie” il Comune e l’Ente che realizza il programma di edilizia residenziale pubblica.

Inoltre, anche a volerne cogliere la particolarità di procedimento inteso a “sanare” una situazione di fatto (le aree sono state occupate ed edificate in assenza di preventiva concessione), coloro che hanno riscattato gli alloggi hanno una relazione giuridica qualificata non con il Comune, ma con l’ATER alla quale dovranno in via di regresso corrispondere eventuali maggiori oneri derivanti dall’acquisizione del sedime occupato in proprietà o in diritto di superficie.

Con l’accordo in questione, l’ATER ha dunque assunto, come dedotto dal Comune, l’obbligo di sottoscrivere la convenzione per la cessione, al prezzo convenuto, della disponibilità dei suoli occupati, così come concordemente identificati.

Le precedenti considerazioni conducono ad escludere il recesso dell’ATER dalle trattative, in quanto approdate ad un accordo.

Parimenti deve escludersi che la resistente abbia riconosciuto un debito in favore del Comune per l’ammontare del valore dei suoli occupati.

Il riconoscimento di debito infatti implica il diritto della parte a favore della quale è reso di esigere incondizionatamente la prestazione che ne è oggetto, mentre nel caso in decisione l’ATER ha prestato il consenso a (stipulare) uno scambio che prevede il pagamento del prezzo, a fronte della corrispettiva cessione della disponibilità dei terreni, che il Comune potrà esigere solo dopo l’adozione del provvedimento concessorio e alle condizioni stabilite nella relativa convenzione che l’ATER si è obbligata a sottoscrivere.

Venendo all’esame della domanda accessoria di risarcimento dei danni, deve osservarsi che le ingiustificate condizioni soprassessorie poste dall’ATER alla sottoscrizione della convenzione non scalfiscono l’accordo raggiunto e neppure ne impediscono lo sviluppo in sede procedimentale che dipende da atti di impulso del Comune.

Infatti, proprio perché è possibile condurre a conclusione il procedimento e quindi dare esecuzione all’accordo raggiunto mediante lo scambio delle prestazioni convenute, la domanda risarcitoria non può essere accolta perché il Comune non ha dimostrato la (diversa) perdita subita in conseguenza della dedotta violazione dei doveri di correttezza e buona fede, nonché del principio del neminem ledere da parte dell’ATER.

In conclusione la domanda del Comune deve essere accolta nei limiti dell’accertamento della conclusione inter partes di un accordo sulla cessione dei suoli occupati dagli alloggi realizzati sui suoli di proprietà comunale, senza la preventiva adozione di un provvedimento di concessione in favore dell’ATER o degli Enti suoi danti causa.

Residua infatti l’interesse del Comune di Avezzano alla definizione del giudizio con sentenza dichiarativa al fine di rimuovere, in questa sede di giurisdizione esclusiva e in applicazione del principio di pienezza ed effettività della tutela, l’obiettiva incertezza della situazione giuridica controversa inter partes sulla esistenza e consistenza di reciproci diritti ed obblighi.

Le spese, in considerazione della complessità delle questioni trattate, possono essere integralmente compensate.