N. 01984/2011 REG.PROV.COLL.

N. 06576/2002 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6576 del 2002, proposto da:
A A, B G, B A, B F, B A, B G, C M, C L, C G, C A, D'Alessio Leandro, D B G, F E, G M, M S, M G, M L, P M, P G, P F, S A, S M, S M, T M, Z P, tutti rappresentati e difesi dall’avv. G T ed elettivamente domiciliati in Roma, Viale Giulio Cesare n. 71, presso lo studio dell’avv. N F;

contro

il MINISTERO DELLE DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE-COMANDO GENERALE DELLA GUARDIA DI FINANZA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, nella cui sede in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, domicilia per legge;

per l'annullamento

- della comunicazione della Guardia di finanza-Reparto tecnico logistico amministrativo Toscana del 13 marzo 2002 con cui è stata respinta la richiesta di pagamento delle ore di straordinario dei ricorrenti relativamente al periodo 1 gennaio 1996-31 maggio 2001;

- per quanto occorrer possa, della nota n. 411637 del 28 dicembre 2001 del Comando generale, di contenuto ignoto ai ricorrenti, citata nella comunicazione del 13 marzo 2002;

nonché per l’accertamento

del diritto dei ricorrenti al pagamento degli straordinari relativi al periodo 1 ottobre 1996-31 maggio 2001, con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente al pagamento delle competenze dovute.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti la costituzione in giudizio dell’Amministrazione finanziaria intimata e i documenti prodotti;

Esaminate le ulteriori memorie con i documenti prodotti;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2011 il dott. Stefano Toschei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con il ricorso in esame i ricorrenti, meglio elencati in epigrafe e tutti militari della Guardia di finanza in servizio presso diversi Reparti dislocati sul territorio della Regione Toscana, riferiscono di occuparsi, in particolare, di pedinamenti, perquisizioni delegate, intercettazioni, appostamenti, notifiche, esecuzioni di ordinanze cautelari, indagini nel settore tributario, commerciale, societario e comunque nel settore della prevenzione e repressione della criminalità.

Costoro lamentano di aver eseguito nel periodo che va dall’ottobre 1996 al luglio 2001, nell’esercizio delle attività loro affidate, ore di straordinario autorizzate che non risultano essere mai state liquidate dall’Amministrazione di appartenenza.

Si dolgono, in particolare, che nonostante le loro insistenze l’Amministrazione non ha mai provveduto a certificare l’effettivo svolgimento di tali ore di straordinario, replicando alle loro istanze di pagamento (in particolare con comunicazioni del 15 ottobre 2001 e del 14 febbraio 2002).

Con l’atto qui impugnato in via principale l’Amministrazione si limita a comunicare di aver reso edotti della problematica gli Uffici del Comando generale che, a propria volta, hanno richiesto quesiti in merito al “competente Organo di giustizia amministrativa” (così, testualmente nell’atto impugnato), nulla disponendo, per quel che qui interessa, in merito al diritto dei militari al pagamento delle somme corrispondenti alle ore di straordinario svolte.

2. – Si è costituita in giudizio l’Amministrazione finanziaria resistente contestando analiticamente le avverse prospettazioni e chiedendo la reiezione del gravame.

3. – Preliminarmente deve rilevarsi che il ricorso ha ad oggetto, per quanto concerne l’azione di annullamento proposta in uno con l’azione di condanna dai ricorrenti, un atto che non assume consistenza di provvedimento amministrativo impugnabile, atteso che dalla lettura di esso non emerge alcuna manifestazione di volontà definitiva e dispositiva da parte dell’Amministrazione in merito alla pretesa avanzata dai ricorrenti medesimi.

Esso, dunque, assume piuttosto la natura di atto interlocutorio ed endoprocedimentale, di talché il ricorso nei confronti di tale atto, come nei confronti degli atti nello stesso richiamati, deve dichiararsi inammissibile non apprezzandosi, allo stato, una sua portata pregiudizievole nei confronti della posizione soggettiva riferibile ai ricorrenti.

4. – Passando all’esame dell’azione di condanna, pure proposta dai ricorrenti, ad avviso del Collegio essa, siccome proposta, non si presta ad una favorevole valutazione in quanto non vi è alcuna prova in atti che possa inequivocabilmente garantire che le ore di straordinario svolte dai militari siano state preventivamente autorizzate, non potendosi ritenere equipollenti, rispetto alla suindicata necessità probatoria, le risposte alle istanze presentate dai militari sol perché l’Amministrazione non ha formalmente contestato ai ridetti militari l’effettivo svolgimento di tali ore di lavoro straordinario.

La controversia qui in esame, peraltro, è nota alla Sezione che si è già pronunciata in merito (cfr., da ultimo, T.A.R. Lazio, Sez. II, 5 gennaio 2001 n. 29) ribadendo quanto fatto oggetto in materia da consolidata giurisprudenza, (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 2007 n. 2284, 26 gennaio 2007 n. 280 e 1° marzo 2006 n. 996) da cui non vi è motivo, nella specie, di discostarsi e le cui motivazioni, dunque, per tali ragioni si riproducono.

Occorre innanzitutto ricordare che, nell'ambito del rapporto di pubblico impiego, la circostanza che il dipendente abbia effettuato prestazioni eccedenti l'orario d'obbligo non è ex se sufficiente a radicare il diritto alla relativa retribuzione (e il corrispondente obbligo dell'amministrazione di corrisponderla), atteso che, altrimenti, si determinerebbe quoad effectum l'equiparazione del lavoro straordinario autorizzato rispetto a quello per il quale non è intervenuto alcun provvedimento autorizzativo, compensando attività lavorative svolte in via di fatto non rispondenti ad alcuna riconosciuta necessità (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 marzo 2004 n. 1532).

La retribuibilità del lavoro straordinario è, infatti, in via di principio condizionata all'esistenza di una formale autorizzazione allo svolgimento di prestazioni di lavoro eccedenti l'ordinario orario di lavoro: detta autorizzazione svolge una pluralità di funzioni, tutte riferibili alla concreta attuazione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento cui, ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione, deve essere improntata l'azione della Pubblica amministrazione.

Sotto un primo profilo, l'autorizzazione in parola (che di regola deve essere preventiva, ma che tuttavia può assumere eccezionalmente anche la forma del provvedimento in sanatoria, ex post) implica la verifica in concreto della sussistenza delle ragioni di pubblico interesse che rendono necessario il ricorso a prestazioni lavorative eccedenti l'orario normale di lavoro (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 24 dicembre 2003 n. 8522, Sez. V, 10 febbraio 2004 n. 472, 27 giugno 2001 n. 3503, 8 marzo 2001 n. 1352 e Sez. VI, 14 marzo 2002 n. 1531);
essa rappresenta, inoltre, lo strumento più adeguato per evitare, per un verso, che attraverso incontrollate erogazioni di somme per prestazioni di lavoro straordinario si possano superare i limiti di spesa fissati dalle previsioni di bilancio (con grave nocumento dell'equilibrio finanziario dei conti pubblici) e, per altro verso, che i pubblici dipendenti siano assoggettati a prestazioni lavorative che, eccedendo quelle ordinarie (individuate come punto di equilibrio fra le esigenze dell'amministrazione e il rispetto delle condizioni psico-fisiche del dipendente), possano creare a quest'ultimo nocumento alla sua salute e alla sua dignità di persona.

Sotto altro concorrente profilo, poi (e con particolare riferimento al principio del buon andamento), la formale preventiva autorizzazione al lavoro straordinario deve costituire per l'amministrazione anche lo strumento per l'opportuna ed adeguata valutazione delle concrete esigenze dei propri uffici (quanto al loro concreto funzionamento, alla loro effettiva capacità di perseguire i compiti ed espletare le funzioni attribuite dalla legge, nonché alla organizzazione delle risorse umane ed alla loro adeguatezza), onde evitare che il sistematico ed indiscriminato ricorso alle prestazioni straordinario costituisca elemento di programmazione dell'ordinario lavoro di ufficio.

5. – D’altra parte da quanto sopra osservato discende che la preventiva autorizzazione allo svolgimento di prestazioni lavorative straordinarie costituisce assunzione di responsabilità, gestionale e contabile, per il dirigente che la emette. E ciò sia nel caso che per tale svolgimento sia preventivamente stabilita l'erogazione del relativo compenso, sia nel caso che lo stesso dia luogo, per il lavoratore, ad un "credito" in termini di riposo compensativo: in entrambe le ipotesi, invero, l'autorizzazione incide sul buon andamento del servizio e sulla economica ed efficiente gestione delle risorse umane, facente capo al dirigente.

Peraltro, è bene ricordare che la giurisprudenza ha affermato che il principio della indispensabilità dell'autorizzazione allo svolgimento del lavoro straordinario può subire eccezione quando l'attività (eccedente l'ordinario orario di lavoro) sia svolta per obbligo d'ufficio (al riguardo si parla di autorizzazione implicita). Tuttavia, l'imprescindibile rispetto dei principi costituzionali sopra ricordati, fa sì che, nell'ipotesi, deve rigorosamente trattarsi di esigenze indifferibili ed urgenti (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 marzo 1995, n. 329).

Per tutto quanto sopra, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che il contemperamento della pluralità degli interessi (pubblici e privati) in gioco in tale materia (rispetto delle previsioni di bilancio, continuità ed effettività del funzionamento degli uffici pubblici, tutela dell'integrità psico-fisica e della dignità del prestatore di lavoro), cui risponde la funzione dell'autorizzazione allo svolgimento di lavoro straordinario, consente di valutare positivamente quelle misure che, in presenza di accertate, indilazionabili e quotidiane esigenze di servizio, anche per rispettare i ristretti limiti finanziari entro cui è consentito liquidare le prestazioni di lavoro straordinario, prevedono la possibilità di compensare le predette prestazioni lavorative straordinarie con riposi, in modo da salvaguardare altresì l'integrità psico-fisica del lavoratore.

6. - I principi sopra ricordati, è stato riconosciuto, trovano applicazione anche per il rapporto di pubblico impiego dei militari, con la precisazione che, seppur il particolare status di questi ultimi non consente loro in via generale di contestare l'organizzazione degli uffici e dei servizi cui sono addetti e le concrete modalità di svolgimento delle loro prestazione, obbligandoli alla effettiva e completa prestazione lavorativa ordinata, nondimeno gli ordini di servizio, ovvero quei peculiari provvedimenti dell'Amministrazione militare, attraverso i quali viene, anche quotidianamente, organizzato il lavoro d'ufficio, fissando le puntuali modalità di esecuzione, costituiscono, automaticamente ed implicitamente, autorizzazione allo svolgimento di prestazioni lavorative eccedenti l'ordinario orario di lavoro. Diversamente opinando, è stato rilevato, verrebbero, da un lato, ad essere frustate le finalità di garanzia del buon andamento dell'Amministrazione sopra delineate, che interessano necessariamente anche l'amministrazione militare, cui indubbiamente presiede il provvedimento di autorizzazione, e, dall'altro, in palese violazione del principio di legalità e di imparzialità, si finirebbe per attribuire di fatto potestà autorizzatorie alla effettuazione di lavoro straordinario (con i conseguenti riflessi sulla spesa e sulla gestione del personale) a soggetti che, in base alla ripartizione di competenze propria della scala gerarchica, tale specifica competenza non hanno (e non possono avere).

7. - Tutto ciò premesso, il ricorso in esame, concernente il mancato pagamento delle ore di lavoro straordinario prestate nel quinquennio dal 1° gennaio 1996 al 31 maggio 2001 (così si legge nelle conclusioni redatte in calce al ricorso), per le quali non risulta fornita alcuna prova dell'intervenuta autorizzazione preventiva, pur comprendendosi le difficoltà di reperimento della stessa per le ragioni manifestate dai ricorrenti nel ricorso introduttivo e non potendosi, diversamente da quanto invocato dai ricorrenti medesimi, ritenersi raggiunta tale verità probatoria grazie alla mancata specifica contestazione da parte dell’Amministrazione di appartenenza in ordine all’effettivo svolgimento delle ore di lavoro straordinario in quel periodo (restando l’ineludibile circostanza, per il presente contenzioso, che nessun documento comprovante l’autorizzazione preventiva è stato versato in atti), è infondato.

Invero, in ogni caso, il riscontro documentale di tali atti autorizzatori preventivi risulta essere decisivo ai fini del riconoscimento nella sede giudiziale della richiesta avanzata dai ricorrenti, per come sopra precisato, né potrebbero essere utili al diritto patrimoniale voluto dai ricorrenti eventuali ordini di servizio relativi alle attività dispiegate oltre il normale orario di servizio atteso che la particolare natura dell'ordinamento militare, cui appartengono i ricorrenti, fa ragionevolmente ritenere che qualsiasi attività espletata sia sempre direttamente ricollegabile ad un ordine di servizio, senza che perciò quest'ultimo possa automaticamente ed implicitamente valere come provvedimento autorizzativo allo svolgimento di lavoro oltre l'orario d'obbligo.

Del resto, proprio per la peculiarità dello status di militare e per l'esigenza di assicurare l'effettivo svolgimento di funzioni e compiti che non ammettono in alcun modo una interruzione, l'Amministrazione espone di aver provveduto a disciplinare con circolare n. 13000/6212 del 16 gennaio 1991 (cfr., testualmente, pag. 2 della memoria conclusiva depositata dall’Amministrazione intimata) l'ipotesi di prestazioni orarie aggiuntive rispetto ai limiti massimi di categoria, prevedendo, in particolare, che, per le prestazioni di lavoro straordinario non retribuibili in quanto eccedenti il monte ore finanziato, il dipendente ha diritto a corrispondenti ore di riposo compensativo, di cui può fruire, previa apposita richiesta da formulare all'ufficio di appartenenza, secondo le esigenze di servizio.

Tale soluzione alternativa al pagamento delle ore di lavoro svolto dai militari è stata successivamente confermata dalla circolare n. 288000/6212 del Comando generale della Guardia di finanza-Ufficio pianificazione e programmazione finanziaria del 28 settembre 2001, applicabile puntualmente, ratione temporis, alla vicenda contenziosa qui in esame.

8. – In ragione delle suesposte osservazioni il ricorso siccome proposto non può che essere in parte dichiarato inammissibile ed in parte respinto.

Ciò non toglie – e la presente decisione non ne impedisce la realizzabilità – che la posizione dei ricorrenti possa essere rivalutata dall’Amministrazione, a richiesta dei militari interessati, al fine di ottenere i riposi compensativi che non fossero stati goduti, dovendosi ritenere che tale facoltà non abbia subito alcuna compressione per il trascorrere del tempo.

Sussistono, nondimeno, in ragione della complessità della questione contenziosa e delle peculiari regole interne che governano l’assetto della materia, motivate ragioni equitative che indicono a compensare tra le parti costituite le spese di giudizio, ai sensi dell’art. 92 c.p.c. novellato.