Pubblicato il 04/03/2024

N. 04262/2024 REG.PROV.COLL.

N. 10124/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10124 del 2019, proposto dal Chiosco Bar di -OMISSIS-, da-OMISSIS- e dal Consorzio -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato N L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via C. Monteverdi, 20;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

dell'ordinanza sindacale n. 73 del 24 aprile 2019, nonché della successiva ordinanza di rettifica n. 90 del 27 maggio 2019, con le quali il Sindaco di Roma, ha dettato norme e disposizioni per la stagione balneare 2019 per il litorale marittimo di Roma Capitale

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 1° dicembre 2023 la dott.ssa A G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso si impugnano le ordinanze, meglio specificate in epigrafe, con cui il Sindaco del Comune di Roma Capitale ha dettato norme e disposizioni per la stagione balneare 2019 per il litorale marittimo di Roma Capitale.

I ricorrenti sono, a vario titolo, fruitori o comunque svolgono attività nell’area di Castelporziano.

Nel premettere che nella zona della spiaggia libera di Castelporziano, in ragione della concessione della Presidenza della Repubblica al Comune di Roma, è dal 1965consentita l’attività di balneazione e che sulla stessa, difatti, insistono vari chioschi a servizio dell’utenza e postazioni per il servizio di salvataggio, lamentano che con i provvedimenti gravati sia stata fortemente limitata la possibilità della cittadinanza di fruire della suddetta spiaggia.

Al centro delle recriminazioni dei ricorrenti vi è la previsione di cui all’art. 12 che ha riservato alle attività di kitesurf le seguenti zone, con la previsione ulteriore (12.7) che “ nelle aree di che trattasi è garantita la libera fruizione dell’attività di kitesurf ed è vietata la fruizione ai bagnanti, sia per l’intera profondità della spiaggia sia nello specchio acqueo antistante (…) ”:

Zona 1 - il tratto di litorale compreso tra il Canale di Palocco ed il primo punto di ristoro della spiaggia libera di Castelporziano per un’estensione di 150 metri a partire dal Canale Palocco, in corrispondenza del I cancello (12.1, lett. b);

Zona 2 - il tratto di litorale compreso tra il II ed il III Cancello della spiaggia libera di Castelporziano, per una estensione di fronte mare di 300 mt (12.1, lett. c).

Si tratterebbe, nella prospettazione di parte, di ubicazioni prive di qualsiasi logica, in quanto posizionate in corrispondenza di punti di ristoro e di postazioni di salvataggio, ritenendo che si sarebbero piuttosto potute sfruttare le aree limitrofe ai canali che attraversano l’arenile, per loro natura interdette alla balneazione e quindi ideali per l’esercizio dell’attività sportiva in questione, proprio per l’assenza di interferenze con i bagnanti.

A sostegno del gravame è stato formulato un unico complesso motivo di censura:

Illegittimità per incompetenza ed assenza dei presupposti per l’adozione di un’ordinanza ex art. 54 del d.lgs. n. 267/00 – Violazione degli artt. 46 e ss. della L.R. n. 13/07 e del regolamento regionale n. 19/16 – Violazione e falsa applicazione della DGR 1161/01 – Violazione del Codice della Navigazione – Violazione dell’atto di concessione del Presidente della Repubblica - Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in particolare per illogicità, sviamento, difetto di istruttoria, difetto di motivazione .

Il Comune di Roma Capitale si è costituito in giudizio con atto di mera forma.

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, costituito in giudizio, ha versato in atti provvedimenti della Capitaneria di Porto di Roma.

All’udienza straordinaria del 1° dicembre 2023, svolta in videoconferenza ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, del cod.proc.amm., la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il ricorso è infondato.

Si controverte sulla legittimità del provvedimento con cui il Sindaco di Roma ha provveduto a disciplinare integralmente la stagione balneare 2019 per il litorale di Roma Capitale (durata della stagione balneare, disciplina di accesso alle spiagge, uso degli arenili e visuale del mare, orari di apertura, obblighi dei concessionari, individuazione delle spiagge libere, attività di kitesurf, zone destinate e/o interdette alla balneazione) e che ha nello specifico individuato zone decicate alle attività di kitesurf nella zona della spiaggia libera di Castelporziano.

Con l’atto introduttivo del ricorso in particolare si contesta, sul piano formale, che l’Ordinanza avversata non rientrerebbe tra le ordinanze che possono essere emesse dal Sindaco, né parrebbe essere riconducibile a quelle di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 267/00, difettando dei requisiti della contingibilità e dell’urgenza.

La doglianza non coglie nel segno.

Come anticipato, il ricorso allo strumento dell’ordinanza viene censurato sotto un duplice profilo.

In primo luogo, si deduce che l’adozione delle ordinanze balneari de quibus sarebbe riservata al “dirigente della competente U.O., (Rigenerazione Urbana della Direzione Trasformazione Urbana del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica)”, trascendendo dall’ambito di competenza del Sindaco.

Ritiene il Collegio che la competenza del Sindaco ad adottare le ordinanze in esame è prevista dalla DGR n. 1161/01, che ha modificato DGR Lazio n. 2816/99, richiamata nello stesso ricorso, recante le Linee guida per l’effettivo esercizio delle funzioni sub-delegate ai sensi della L.R. 6.08.1999, n. 14. Testo coordinato ed integrato con modifiche delle disposizioni regionali in materia di gestione dei beni demaniali marittimi per l’utilizzazione turistico ricreativa . In effetti, detto atto, nel ripartire le funzioni amministrative sul litorale marittimo e sulle aree demaniali immediatamente prospicienti per finalità turistico–ricreative tra la Regione, le Province e i Comuni, riserva a questi ultimi “ l’emanazione, di concerto con l’Autorità marittima territorialmente competente, dell’Ordinanza balneare volta a disciplinare il corretto utilizzo degli arenili liberi o in concessione, sentite le locali organizzazioni delle imprese balneari e di utenza ”.

E non si comprende come, a fronte di una previsione di tal fatta e a dispetto del nomen iuris , parte ricorrente possa ritenere che gli atti ivi previsti non rientrino tra quelli di competenza del Sindaco, che è l’organo responsabile dell'amministrazione comunale e il rappresentante dell’ente verso l’esterno, senza considerare che anche gli atti adottati dagli uffici che, in ipotesi, possono impegnare l’Amministrazione verso l’esterno, sono in ogni caso riconducibili al Sindaco.

E sempre con riguardo alla tipologia di atto prescelta dal Sindaco del Comune di Roma Capitale nel ricorso, viene anche prospettata la violazione dell’art. 54 d. lgs. n. 267/2000, per mancanza dei presupposti di contingibilità ed urgenza richiesta per l’adozione delle ordinanze ivi contemplate.

Ad avviso del Collegio anche dette doglianze non sono condivisibili.

L’ordinanza sub iudice , invero, non può configurarsi in nessun modo quale ordinanza contingibile ed urente di cui al comma 4 dell’art. 54 citato, malgrado il riferimento, su cui fanno leva i ricorrenti, a detto ultimo articolo contenuto negli atti gravati.

Invero, i rilievi di parte sul punto prendono le mosse dal contenuto delle premesse motivazionali del provvedimento in cui si specifica “ che le disposizione di cui alla presente Ordinanza, nel disciplinare la stagione balneare 2019, regolano anche profili che attengono all’incolumità pubblica ed alla salute degli utenti e degli addetti al settore, con implicazioni anche in tema di ordine e sicurezza pubblici, ivi comprese quelle conseguenti alla possibile necessità di consentire il rapido deflusso dalla battigia in caso di emergenza o di pericoli per l’incolumità pubblica ovvero quelle concernenti l’agevole accesso di mezzi e personale di protezione e soccorso ” e che si ritiene “ di dare previa comunicazione al Prefetto, ai fini della predisposizione degli strumenti eventualmente ritenuti necessari all’attuazione delle disposizioni qui riportate, anche ai sensi dell’art. 54 del TUEL ”.

Il Collegio osserva in proposito che il riferimento “ anche ” (quindi non in via principale, altro argomento che milita avverso la tesi attorea della volontà dell’ente di qualificare il tipo di atto) all’art. 54 del TUEL non riguarda la previsione relativa al potere di emanare ordinanze contingibili ed urgenti, ma la previa comunicazione al Prefetto che ha luogo ai fini della predisposizione degli strumenti eventualmente ritenuti necessari all’attuazione delle disposizioni riportate nell’ordinanza, in quanto queste, come viene puntualmente specificato nella prima premessa richiamata, attengono anche ad aspetti in tema di ordine e sicurezza pubblici. In questa prospettiva, il provvedimento sembra conformarsi a quanto previsto dalla lettera c) del comma 1 dell’art. 54 in esame: “ 1. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, sovraintende: … c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone preventivamente il Prefetto ”. In altri termini, il richiamo all’art. 54 TUEL è riferibile a detta previsione di cui alla lettera c) e non a quella di cui al comma 4.

A sostegno di tale conclusione si aggiunga che, come si è accennato e come si vedrà infra , le ordinanze per la disciplina del litorale marittimo vengono adottate ordinariamente dal Sindaco ogni anno prima dell’apertura della stagione balneare e che nel testo dell’atto impugnato non emerge in alcun modo la volontà del Sindaco né l’esigenza di far fronte a situazioni di grave pericolo.

Venendo poi alla disamina del dedotto vizio di presunta violazione della L.R. n. 13/2007 (artt. 46 e ss.) in materia di PUA, il Collegio ne deduce l’inconsistenza.

In proposito, in particolare, parte ricorrente sostiene che la maggior parte della regolamentazione contenuta nell’ordinanza (in particolare per l’individuazione delle spiagge libere) sia materia che dovrebbe essere disciplinata dal Piano di Utilizzazione degli Arenili (PUA).

Sul punto il Collegio evidenzia che il richiamo all’art. 46 L.R. n. 13/2007 non appare puntuale né circostanziato, rilevando, in proposito, in primo luogo che la disposizione in esame è dettata in materia di PUA regionali e quanto ai PUA dei comuni si limita a stabilire che devono essere conformi alle disposizioni contenute nei piani previsti dallo stesso articolo.

Inoltre, nel rimarcare che deve ritenersi in ogni caso sussistente un rapporto di complementarità tra i PUA e le ordinanze del Sindaco volte a regolare annualmente la stagione balneare dettando norme e disposizioni per il litorale marittimo, in disparte ogni considerazione sulla sussistenza dell’interesse a censurare l’intero piano, si rileva il carattere generico della doglianza anche nella parte in cui non individua le specifiche previsioni degli atti gravati, che in ipotesi siano intervenute su materie non disciplinate dal PUA comunale ovvero in maniera difforme dallo stesso. E ciò vale anche laddove parte ricorrente fa riferimento alla regolamentazione che individua le spiagge libere, specie alla luce della circostanza, evincibile da quanto rappresentato nello stesso ricorso, che “[t]ale provvedimento … costituisce di fatto una pressoché fedele fotocopia (salvo poche eccezioni) delle precedenti ordinanze che si sono succedute negli anni per disciplinare la stagione balneare (e ciò evidente anche dalla “stratificazione” di informazioni contenute nelle premesse all’ordinanza) ” e ancora che “ l’ordinanza in questione sia pressoché speculare a quelle che, negli anni, si sono succedute ”, su cui l’esame degli atti di causa non consente di escludere che vi sia stata acquiescenza da parte degli odierni ricorrente.

Inoltre, nell’atto introduttivo del giudizio la parte deduce un generico vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria avverso la delibera balneare del Sindaco, in cui non si dà atto della concertazione con l’Autorità marittima territorialmente competente e del parere delle locali organizzazioni delle imprese balneari e di utenza.

La censura non è suscettibile di favorevole apprezzamento in mancanza di allegazione di specifici elementi a sostegno della tesi propugnata e potendo, al contrario, dall’esame degli atti di causa non escludersi conclusioni opposte a quelle cui sono pervenuti i ricorrenti.

Sul punto il Collegio evidenzia, infatti, che lo studio del fascicolo del ricorso e in particolare della documentazione versata in giudizio dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti-Capitaneria di Porto di Roma, fornisce indizi su un’azione di tipo sinergico tra il Comune e l’Autorità marittima sottesa al procedimento che ha condotto alla predisposizione della regolamentazione della stagione balneare.

A conferma di ciò, ponendo particolare attenzione alla scelta – fortemente contestata dai ricorrenti sia sul piano dell’opportunità che dell’applicabilità - delle aree da destinare all’attività sportiva di kitesurf limitata alla sola zona di Castelporziano, si evidenzia, da un lato, che nell’ordinanza del Sindaco impugnata viene precisato con riferimento all’esercizio delle attività di kitesurf il necessario rispetto del precedente Regolamento di disciplina del diporto nautico del circondario marittimo di Roma e l’Ordinanza di Sicurezza balneare n. 49/2019 della Capitaneria di Porto di Roma, dall’altro, che tra i documenti versati in atti da quest’ultima Autorità marittima si ravvisano anche le autorizzazioni rilasciate per il posizionamento di corridoi di lancio per l’attività di kitesurf nn. 76 e 80 del 2018, in cui si fa espresso richiamo all’Ordinanza del Comune di Roma n° 83 del 30.04.2018 avente ad oggetto norme e disposizioni per il litorale marittimo di Roma Capitale.

Detto ultimo richiamo risulta tanto più rilevante se si considera che l’avversata concentrazione solo sulla spiaggia di Castelporziano dell’attività di kitesurf, non rappresenta un quid novi introdotto dall’ordinanza sindacale oggetto dell’odierno giudizio, ma era già stata disposta per l’anno 2018 (come peraltro è noto agli stessi ricorrenti, visto il cenno contenuto nel ricorso a detta circostanza) proprio dall’ordinanza del 30 aprile 2018 (cfr. art. 11).

Segnatamente, l’autorizzazione della Capitaneria di Porto di Roma n. 76/2018 ha ad oggetto l’installazione di un “ corridoio di lancio adibito esclusivamente all’attività di kitesurf, nello specchio acqueo antistante l’arenile compreso tra il II° e III° cancello della spiaggia libera di Castelporziano località Ostia Lido ”;
mentre l’autorizzazione n. 80/2018 ha ad oggetto l’installazione di un “ corridoio di lancio esclusivamente all’attività di kitesurf, nello specchio acqueo antistante l’arenile compreso tra il canale di Palocco e il primo punto di ristoro in corrispondenza del I° cancello della spiaggia libera di Castelporziano località Ostia Lido (Zona 1) ”.

Questo significa che la previsione contestata – che, nella prospettazione di parte attrice, si porrebbe in asserito contrasto con l’atto di concessione dell’area da parte della Presidenza della Repubblica al Comune di Roma (rientrando l’area in questione nella cd. Tenuta del Presidente) - è la conseguenza di una scelta effettuata con il coinvolgimento ovvero l’assenso dell’Autorità marittima competente, preposta alla cura degli specifici interessi pubblici coinvolti, sulla base di una ponderazione tecnico-discrezionale, cui parte ricorrente pretende di giustapporre una diversa valutazione ritenuta più opportuna, ed, in ogni caso, già cristallizzata in precedenti atti, rispetto a cui i ricorrenti, per quel che risulta al Collegio, non hanno formulato alcuna censura, nemmeno nel presente ricorso. In ragione della ricostruzione testé delineata tutti gli argomenti formulati nel ricorso volti a colpire la previsione contenuta nella delibera impugnata sulla delimitazione delle aree di Castelporziano ai fini dell’attività di kitesurf, si mostrano inconsistenti.

In conclusione il provvedimento di regolamentazione della stagione balneare sul litorale marittimo di Roma Capitale adottato dall’amministrazione comunale per l’anno 2019 deve essere ritenuto alla luce delle considerazioni che precedono esente dai vizi dedotti dai ricorrenti con l’atto introduttivo del giudizio.

Conseguentemente il ricorso deve essere respinto, perché infondato.

Sussistono tuttavia giustificate ragioni, tenuto conto della peculiarità della fattispecie all’esame, per disporre la compensazione delle spese di lite.