Pubblicato il 24/01/2022

N. 00741/2022 REG.PROV.COLL.

N. 04200/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4200 del 2021, proposto da
Nuovo Sistina s.r.l. in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dal prof. avv. C M, presso il cui studio in Roma, c.so Vittorio Emanuele II, 284, ha eletto domicilio;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è domiciliato;

nei confronti

Sol Eventi s.r.l.;

per l'annullamento

- del d.m. 16.10.2020, n. 467, recante “riparto di quota parte del Fondo emergenze di parte corrente, di cui all’articolo 89 del decreto-legge n. 18 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, e modifiche al decreto ministeriale 10 luglio 2020, così come modificato dal decreto ministeriale del 17 agosto 2020”, nella parte in cui comporta l’esclusione della ricorrente dall’ammissione al Fondo emergenze;

- del d.R.g.S. n. 196574 del 29.10.2020 (reg. Corte dei conti il 3.11.2020, foglio n. 1334), con cui è stato istituito nello stato di previsione della spesa del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo il capitolo n. 6674, denominato “Somme destinate al sostegno dell’esercizio teatrale derivanti da riparto del fondo emergenze di parte corrente di cui all’articolo 89 DL n. 18 del 2020”, nella parte in cui comporta l’esclusione della ricorrente dall’ammissione al Fondo emergenze;

- del d.d. 20.11.2020 (Direzione generale spettacolo del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo;
DG-S-20/11/2020 - Decreto 2007), che ha disposto l’assegnazione dei contributi per la somma complessivamente stanziata, pari a euro 14.000.000,00, nella parte in cui comporta l’esclusione della ricorrente dall’ammissione al Fondo emergenze;

- in quanto occorra: del d.m. 9.11.2020, n. 503, che dispone un “ulteriore riparto di quota parte del fondo” ex art. 89 d.l. n. 18/2020 cit.;
del d.m. 3.12.2020, n. 557, che dispone un “ulteriore riparto di quota parte del fondo” in questione “per l’incremento delle risorse destinate al sostegno degli organismi operanti nello spettacolo dal vivo nei settori del teatro, della danza, della musica e del circo che non sono stati destinatari di contributi a valere sul fondo unico per lo spettacolo nell’anno 2019”;

- della nota prot. 1890 del 10.2.2021, recante esito negativo dell’istanza di autotutela presentata dalla ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 7 dicembre 2021 il cons. M.A. di Nezza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato quanto segue in

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato il 12.2.2021 e trasposto innanzi a questo Tribunale con atto notificato il 19.4.2021 (dep. in pari data), la società Nuovo Sistina, nel dedurre:

- di gestire il teatro Sistina di Roma e di accedere annualmente al fondo unico dello spettacolo (c.d. Fus) di cui alla l. n. 163 del 1985 quale “impresa di produzione” ex art. 13 d.m. 27 luglio 2017, avendo in tale veste gestito sia le proprie produzioni di spettacoli sia il teatro stesso quale luogo di svolgimento di eventi culturali e spettacoli (con titolo, dunque, alla percezione dei soli “costi riconducibili alle produzioni, per spettacoli che possono essere rappresentati in locali diversi dal Sistina, con esclusione delle spese di gestione dell’attività di esercizio teatrale”);

- che in attuazione dell’art. 89 d.l. 17 marzo 2020, n. 18 (conv. con modif. dalla l. 24 aprile 2020, n. 27), recante istituzione di un fondo destinato a sovvenzioni straordinarie per sostenere le attività teatrali e “ristorare le perdite straordinarie del periodo pandemico”, l’allora Mibact (oggi Mic - Ministero della cultura) ha adottato (dopo il d.m. 23 aprile 2020, destinato ai soggetti non beneficiari di contributi Fus 2019):

-- i dd.mm. 10 luglio 2020, n. 313, e 17 agosto 2020, n. 407, recanti rispettivamente: i) d.m. n. 313/20: misure per l’esercizio teatrale privato, aventi il fine di mitigare gli effetti negativi dovuti alle mancate entrate da biglietteria causate dalla chiusura delle sale teatrali, in favore degli organismi “che esercitano in modo esclusivo attività di programmazione nell’ambito dello spettacolo dal vivo” nonché degli organismi di programmazione già beneficiari del sostegno Fus, con ristoro computato in modo diverso e ridotto di una quota pari al contributo pubblico già ricevuto in base al Fus; ii) d.m. n. 407/2020: ampliamento della platea dei beneficiari, includendovi i gestori di sale con un numero di posti tra 100 e 299 (fermi i requisiti già definiti con il d.m. n. 313/20 cit.), e incremento della misura massima del contributo (da 50.000 a 100.000 euro);
la ricorrente sarebbe rimasta di fatto esclusa dal riparto previsto da entrambi questi provvedimenti, avendo percepito per il 2019 un contributo Fus (337.000 euro) di importo superiore a quello che avrebbe potuto ottenere con la procedura in questione;

-- il d.m. 16 ottobre 2020, n. 467, con cui è stato innalzato ulteriormente il limite del contributo erogabile (fino a 800.000 euro), ma non è stata prevista la possibilità per le “imprese di produzione” di partecipare al riparto;

-- il d.d. 20 novembre 2020, prot. n. 2007, con cui la Direzione generale dello spettacolo ha approvato la relativa graduatoria, ripartendo la somma di 14 milioni di euro in favore di 70 operatori;

- che con nota del 10.2.2021 (prot. 1890) il Ministero ha respinto l’istanza presentata dalla ricorrente il 5.2.2021 per accedere alle misure di sostegno in questione, rilevando (tra l’altro) la non equiparabilità tra le “imprese di produzione teatrale” e i “teatri di rilevante interesse culturale” o i “centri di produzione teatrale” (invece ammessi ai ristori);

tanto premesso, ha chiesto l’annullamento degli atti indicati in epigrafe, prospettando:

I) violazione dell’art. 89 d.l. 18/2020;
eccesso di potere per disparità di trattamento, per illogicità, incongruità e contraddittorietà dell’azione amministrativa;
violazione del principio di non discriminazione;

II) violazione dell’art. 107 TfUE e dell’art. 41 Cost.

Si è costituita in resistenza l’amministrazione.

All’odierna udienza, in vista della quale la ricorrente ha prodotto memoria (con cui ha chiesto, tra l’altro, di dichiarare la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 89 d.l. n. 18/2020 cit. in relazione agli articoli 3, 9, 33, 41 e 97 Cost., con sospensione del giudizio e trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
v. mem. 5.11.2021), il giudizio è stato trattenuto in decisione.

2. Il ricorso è infondato.

3. L’amministrazione eccepisce anzitutto l’inammissibilità dell’impugnazione in quanto la ricorrente non avrebbe contestato i citati dd.mm. 10 luglio e 10 agosto 2020, già recanti esclusione delle imprese di produzione dalla platea dei beneficiari, mentre il d.m. 16 ottobre 2020 si sarebbe limitato a integrare le misure dal solo punto di vista economico.

L’eccezione va disattesa.

Ai sensi dell’art. 89 d.l. n. 18/2020 cit. (“Fondo emergenze spettacolo, cinema e audiovisivo”;
si riportano le parti d’interesse):

- co. 1: “Al fine di sostenere i settori dello spettacolo, del cinema e dell’audiovisivo a seguito delle misure di contenimento del COVID-19, nello stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo sono istituiti due Fondi da ripartire, uno di parte corrente e l’altro in conto capitale, per le emergenze nei settori dello spettacolo e del cinema e audiovisivo. […]”;

- co. 2: “Con uno o più decreti del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabilite le modalità di ripartizione e assegnazione delle risorse agli operatori dei settori, ivi inclusi artisti, autori, interpreti ed esecutori, tenendo conto altresì dell’impatto economico negativo conseguente all’adozione delle misure di contenimento del COVID-19”.

In attuazione di questa norma sono stati adottati i decreti ministeriali oggi d’interesse (già menzionati), e precisamente:

- il d.m. 10 luglio 2020, che destina parte del Fondo “al sostegno degli organismi che esercitano in modo esclusivo attività di programmazione nell’ambito dello spettacolo dal vivo e che non siano partecipati da soggetti pubblici e/o gestiti direttamente da enti locali o territoriali” (art. 1);

- il d.m. 10 agosto 2020, che modifica in parte il precedente d.m., senza però intervenire sull’art. 1, così che la platea dei beneficiari rimane immutata;

- il d.m. 16 ottobre 2020, che destina parte del Fondo:

-- art. 1, co. 1: “[…] al sostegno degli organismi ai quali è richiesta, ai sensi del decreto ministeriale 27 luglio 2020 [ scil. 2017], la gestione a carattere continuativo di una o più sale teatrali, insieme alla funzione di produzione di spettacolo dal vivo ed afferenti ai seguenti settori del medesimo decreto ministeriale: Teatri di rilevante interesse culturale (art. 11), Centri di produzione teatrale (art. 14);
Teatri di Tradizione (art. 18), Centri di produzione danza (art. 26)”;

-- art. 1, co. 2 (altre risorse rispetto a quelle del co. 1): “[…] ad integrazione di quanto già stanziato con decreto ministeriale 10 luglio 2020, al sostegno degli organismi di programmazione ovvero esercizio teatrale che hanno inoltrato richiesta di contributo ai sensi dei decreti ministeriali 10 luglio 2020 e 17 agosto 2020” (i commi 3 e 4 attengono ad altre categorie che oggi non rilevano).

Si può così notare come quest’ultimo decreto abbia rimodulato la platea dei beneficiari (precedentemente composta dai soli soggetti esercenti “in modo esclusivo attività di programmazione nell’ambito dello spettacolo dal vivo”), con conseguente innovatività delle inerenti previsioni.

Di qui, l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità.

4. Nel merito, con il primo motivo la ricorrente assume che attraverso l’art. 89 d.l. n. 18/2020 il legislatore avrebbe istituito un fondo emergenziale destinato a tutti i soggetti operanti nel settore del teatro colpiti dalle misure di contenimento da Covid-19, avendo le restrizioni sanitarie causato un blocco al normale svolgimento della loro attività economica e comportato la mancata percezione di entrate derivanti dalla gestione corrente.

In particolare, il d.m. 10 luglio 2020 avrebbe superato il vincolo introdotto dal d.m. 23 aprile 2020, che riservava la nuova misura a favore dei soli operatori non beneficiari del Fus 2019, ammettendo al riparto del fondo anche i beneficiari del Fus ancorché entro una soglia massima (prima di 50.000,00 e poi) di 100.000,00 euro (computata per differenza rispetto all’importo percepito per il Fus 2019).

Con il successivo d.m. 16 ottobre 2020 il Ministero avrebbe innalzato la soglia del contributo riconoscibile sino a 800.000 euro, ma avrebbe escluso dalla platea dei beneficiari le “imprese di produzione teatrale” (art. 1).

Quest’ultimo provvedimento, cioè, avrebbe ammesso al beneficio per un verso i soggetti (come la ricorrente) cui è richiesta la “gestione a carattere continuativo di una o più sale teatrali, insieme alla funzione di produzione di spettacolo dal vivo”, purché rientranti in alcune “categorie Fus”, tra le quali non sarebbe compresa quella delle “imprese di produzione teatrale” (art. 1, co. 1), e, per altro verso, gli “organismi di programmazione ovvero esercizio teatrale che hanno inoltrato richiesta di contributo ai sensi dei decreti ministeriali 10 luglio 2020 e 17 agosto 2020” (art. 1, co. 2).

Di qui, l’esclusione dal riparto della società Nuovo Sistina, “impresa di produzione teatrale” che non avrebbe inoltrato richiesta di contributo ai sensi dei ridetti dd.mm. di luglio e agosto.

Tale conclusione sarebbe, a dire della ricorrente, palesemente illogica e fonte di disparità di trattamento, non comprendendosi perché, pur rientrando nella descrizione dell’art. 1, co. 1 (la sua attività consisterebbe nella “gestione a carattere continuativo di una o più sale teatrali, insieme alla funzione di produzione di spettacolo dal vivo”), le sarebbe preclusa la fruizione dei benefici in ragione della sua qualità di “impresa di produzione teatrale”;
ciò che, sotto altro profilo, andrebbe a nocumento anche delle ordinarie dinamiche concorrenziali (i suoi competitori locali e nazionali sarebbero stati, infatti, ammessi al beneficio in questione).

Né si troverebbe esplicata in alcun atto (nemmeno nella nota di riscontro all’istanza di autotutela) la differenza di trattamento fra le imprese di produzione e gli altri operatori (non rileverebbe, in questa prospettiva, la percezione della somma di ca. 25.300 euro in attuazione del d.m. 534/2020 quale residuo Fus, trattandosi di un incremento della dotazione annuale del Fondo in questione allo scopo di finanziare i teatri in condizioni ordinarie, non certamente paragonabile a quelle della pandemia: in attuazione del solo d.m. n. 467, infatti, i diretti concorrenti della società istante avrebbero percepito importi molto superiori, come a es. ca. euro 672 mila il Teatro Olimpico, 611 mila il Teatro Ambra Jovinelli e 400 mila il Teatro Quirino).

La disparità di trattamento sarebbe ancor più grave in considerazione del fatto che alcuni concorrenti beneficerebbero pure del contributo Fus.

La ricorrente ha, infine, invocato l’applicabilità alla fattispecie dei principi in materia di sovvenzioni “extra Fus” espressi da Cons. Stato, sez. IV, ord. 21 dicembre 2020, n. 8191, con cui è stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 22, co. 8, d.l. n. 50/2017, sulla previsione di uno specifico finanziamento a favore del Teatro Eliseo di Roma, e ha chiesto, in subordine, di sollevare questione di legittimità costituzionale di detto art. 89 per i medesimi profili illustrati nell’ord. n. 8191/20 cit. (memorie 15.5 e 5.11.2021).

Il – pur perspicuo e articolato – motivo è infondato.

All’esito di una controversia instaurata da alcuni operatori attivi nel settore dello spettacolo viaggiante, i quali censuravano le modalità di riparto dei contributi stanziati per quel comparto ai sensi del ridetto art. 89, questa Sezione ha affermato (sent. 3 maggio 2021, n. 5094) che “in linea astratta, compete al decisore pubblico scegliere, a fronte della limitatezza delle risorse, se favorirne la massima diffusione lungo una platea di beneficiari la più ampia possibile (con l’ovvia conseguenza che l’importo spettante a ciascun componente ne sarà proporzionalmente ridotto), ovvero se concentrare l’intervento su un insieme più ristretto di soggetti, al fine di rendere il sostegno, per questi ultimi, più efficace”, e che anche in quest’ultima ipotesi, la selezione dei beneficiari, ovvero le modalità con le quali essi sono individuati, distinguendoli da chiunque altro eserciti la medesima attività lavorativa, per quanto latamente discrezionale, non sfugge al consueto controllo giurisdizionale sulla manifesta illogicità di essa e sul travisamento dei fatti.

Le scelte amministrative oggi in esame non si presentano affette da profili di palese irragionevolezza.

Come si è visto, il Ministero ha ritenuto di ammettere ai “ristori” del d.m. impugnato – oltre agli “organismi di programmazione ovvero esercizio teatrale che hanno inoltrato richiesta di contributo ai sensi dei decreti ministeriali 10 luglio 2020 e 17 agosto 2020” (art. 1, co. 2), anche – gli “organismi ai quali è richiesta, ai sensi del decreto ministeriale 27 luglio 2020, la gestione a carattere continuativo di una o più sale teatrali, insieme alla funzione di produzione di spettacolo dal vivo ed afferenti ai seguenti settori del medesimo decreto ministeriale: Teatri di rilevante interesse culturale (art. 11), Centri di produzione teatrale (art. 14);
Teatri di Tradizione (art.18), Centri di produzione danza (art. 26)”.

Di tale opzione si dà conto nelle premesse del provvedimento, in cui si legge:

- che la programmazione delle sale teatrali può essere svolta, oltre che dagli “organismi di programmazione” o “di esercizio teatrale”, “anche da altri operatori, ai quali è richiesta la gestione a carattere continuativo di una o più sale teatrali, insieme alla attività di produzione di spettacolo dal vivo, con la conseguenza che le due funzioni sono strettamente interconnesse, anche in termini di programmazione delle spese e impiego delle entrate da biglietteria”;

- che “per alcuni organismi beneficiari di contributi FUS nel triennio 2018/2020, il bilancio consuntivo 2019 ha confermato una forte incidenza delle entrate provenienti da incassi da biglietteria e abbonamenti sulla sostenibilità del bilancio di progetto” e che nell’anno 2020 “tale linea di entrate è stata fortemente penalizzata, fino ad essere totalmente azzerata nel periodo di chiusura delle sale teatrali a seguito dei provvedimenti governativi per il contenimento della pandemia da