Pubblicato il 17/02/2021

N. 01033/2021 REG.PROV.COLL.

N. 04600/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4600 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avv. G L, con domicilio eletto in Napoli alla Via Toledo n. 256 presso lo studio dell’Avv. L P e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del suo difensore;

contro

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLI PARTHENOPE, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale è domiciliata per legge in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;

per l'annullamento

a) dell’ingiunzione fiscale dell’Università degli Studi di Napoli Parthenope (d’ora in seguito per brevità “UNIPA”) prot. n. -OMISSIS- del 3 luglio 2019, con la quale si è intimato al ricorrente il pagamento della somma di € 2.170.013,12 a titolo di restituzione dei compensi per incarichi extra-istituzionali non autorizzati;

b) di tutti gli atti del relativo procedimento amministrativo, nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 settembre 2020 il dott. Carlo Dell'Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, professore ordinario di economia e gestione delle imprese in servizio presso l’UNIPA, impugna l’ingiunzione fiscale prot. n. -OMISSIS- del 3 luglio 2019 emessa dall’Ateneo, con la quale gli si è intimato il pagamento della somma di € 2.170.013,12 (€ 1.916.178,69 per sorta capitale + € 253.834,43 per interessi legali) a titolo di restituzione dei compensi per incarichi extra-istituzionali non autorizzati, espletati nel periodo dal 12 gennaio 2005 al 31 ottobre 2011, durante il quale risultava inquadrato quale docente a tempo pieno.

1.1 Tale ingiunzione fiscale trae fondamento dall’art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165/2001, che così recita: “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. Ai fini dell’autorizzazione, l’amministrazione verifica l’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell’autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato all’incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.”.

Il corredo motivazionale posto a sostegno del provvedimento ingiuntivo si presenta articolato nei seguenti passaggi, che è utile ripercorrere anche a fini ricostruttivi dell’intera vicenda contenziosa: “a) il prof. V S prendeva servizio presso l’Università degli Studi di Napoli “Parthenope” in data 01/11/2004, a seguito del Decreto Rettorale n. 535 del 30/10/2004 con il quale si disponeva il trasferimento del docente dall’Università del Molise sul medesimo posto di ruolo di II fascia per il settore scientifico disciplinare SECS-P/08 (economia e gestione delle imprese);
b) all’atto del trasferimento veniva confermata l’opzione del regime d’impegno a tempo definito, già esercitata dal docente presso l’Università di provenienza;
c) nel suddetto periodo il prof. S svolgeva l’attività professionale di dottore commercialista;
d) previa procedura di valutazione comparativa, il prof. S conseguiva, presso l’Università “Parthenope”, l’idoneità quale professore straordinario per il ssd SECS-P/08 e, in seguito alla chiamata effettuata dalla Facoltà di Economia, veniva inquadrato in tale fascia con Decreto Rettorale n. 13 del 12/01/2005, prendendo servizio in data 13/01/2005;
e) con il suddetto Decreto Rettorale n. 13 del 12/01/2005 – in seguito a specifica opzione debitamente sottoscritta dal docente ai sensi dell’art. 11 del DPR n. 382/80 come modificato dalla L. 6/10/1982 n. 725 – veniva instaurato un nuovo rapporto di lavoro in un diverso ruolo organico con decorrenza giuridica a partire dal 12/01/2005 e con regime di impegno a tempo pieno a decorrere dalla data di effettiva assunzione in servizio;
f) decorsi tre anni dalla nomina a professore straordinario, il prof. S veniva sottoposto a verifica dell’attività didattica e scientifica svolta e, assunto il parere favorevole della Commissione scientifica, veniva nominato, con Decreto Rettorale n. 348 del 23/06/2008, professore ordinario per il ssd SECS-P/08 presso la Facoltà di Economia dell’Ateneo, con regime di impegno a tempo pieno, con decorrenza degli effetti giuridici dal 12/01/2008 e con effetti economici dal 13/01/2008;
g) con successivo Decreto Rettorale n. 66 del 31/01/2011, il prof. S, in seguito all’opzione presentata in data 05/11/2010, veniva inquadrato nel regime di impegno a tempo definito con decorrenza dal 01/11/2011, data di decorrenza coincidente con l’inizio dell’anno accademico, disposta ai sensi dell’art. 11 del DPR 382/80, secondo cui l’esercizio del diritto all’opzione tra il regime a tempo pieno ed il regime a tempo definito può essere esercitato con domanda da presentare al Rettore almeno sei mesi prima dell’inizio di ogni anno accademico (ovvero entro il 30 aprile per la decorrenza a partire dal 1° novembre dello stesso anno);
h) in data 12/01/2015 – ben dieci e sette anni dopo l’emanazione dei provvedimenti – il prof. S formulava all’Università istanza in autotutela ex lege 241/1990, acquisita al prot. n. 767, nella quale chiedeva la revoca/annullamento d’ufficio del D.R. n. 13/2005 e del D.R. n. 348/2008 e il riconoscimento dello status di professore con regime di impegno a tempo definito dal 12/01/2005 al 01/11/2011;
i) l’Ateneo con nota del 13/02/2015, prot. n. 2546, rigettava l’istanza proposta in autotutela dal prof. S per l’annullamento d’ufficio del D.R. n. 13/2005 e del D.R. n. 348/2008 e il riconoscimento dello status di professore con regime di impegno a tempo definito dal 12/01/2005 al 01/11/2011, ritenendo che l’opzione per il regime a tempo pieno, presentata e sottoscritta dal prof. S all’atto del nuovo inquadramento nel ruolo di I fascia, riportasse, inequivocabilmente, la dichiarazione per il regime di impegno sopra indicato;
j) avverso tale atto il prof. S proponeva ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania di Napoli per l’annullamento del diniego espresso dall’Università Parthenope, acquisito in data 22/04/2015 prot. n. 6919 (ricorso poi respinto con sentenza di questa Sezione n. 4112 del 26 luglio 2019, ndr.);
k) con citazione dinanzi al Tribunale Civile di Napoli, acquisita al prot. n. 6918 del 22/04/2015, il prof. S proponeva, in via principale, querela di falso avverso i DD.RR. n. 13 del 12/01/2005 e n. 348 del 23/06/2008;
l) con sentenza n. 43/2018, il Tribunale Civile di Napoli rigettava la querela di falso proposta dal prof. S avverso i decreti rettorali n. 13 del 12/01/2005 e n. 348 del 23/06/2008, allo stato impugnata dal prof. S (l’appello è attualmente pendente presso la Corte di Appello di Napoli, ndr.);
m) a seguito degli accertamenti condotti dalla Guardia di Finanza per la verifica delle autorizzazioni ex art. 53, comma 7, D.Lgs. 165/2001 (periodo dal 2005 al 2007), l’Università acquisiva in data 27/06/2012, relazione istruttoria dalla quale risultava che il prof. V S, professore universitario in servizio presso l’Ateneo, pur avendo optato per il regime di tempo pieno, svolgeva incarichi professionali per conto di enti, società e privati committenti, in assenza di autorizzazione dell’amministrazione;
n) successivamente, veniva avviata, nei confronti del prof. S, un’ulteriore indagine dell’Ispettorato della Funzione Pubblica che, in data 27/11/2015, trasmetteva all’Università una prima Relazione relativa al periodo 2005-2011 e, in data 01/04/2016, una seconda Relazione relativa al periodo 2008-2011, entrambe corredate di tabelle degli incarichi svolti in assenza di autorizzazione con indicazione dei compensi da recuperare ai sensi dell’art. 53, comma 7, D.Lgs. 165/2001;
o) dalle predette relazioni e dall’istruttoria espletata dalla Guardia di Finanza, emergeva che il prof. S, professore ordinario presso l’Ateneo, con regime di impegno a tempo pieno dal 12/01/2005 al 31/10/2011, aveva svolto negli anni dal 2005 al 2011, con titolarità di partita IVA, incarichi professionali per conto di Enti, società e privati committenti, in assenza di autorizzazione dell’amministrazione;
p) in particolare, dalle verifiche eseguite dalla Guardia di Finanza risultava che il prof. S, in concomitanza con l’attività di docenza presso l’Università, aveva svolto nel periodo suddetto (fino al 01/11/2011 escluso – data in cui il docente è passato al regime di impegno a tempo definito) incarichi extra-istituzionali inerenti allo svolgimento della professione di “dottore commercialista”, nonché altri incarichi extra-ufficio non autorizzati;
q) sulla base della documentazione pervenuta dall’organo ispettivo, l’Università intimava al prof. S il pagamento dei compensi percepiti per lo svolgimento dell’attività extra-ufficio non autorizzata nell’intero arco temporale dal 2005 al 2011, con le seguenti note rettorali: 1) prot. n. 57395 del 29/12/2015, per un importo di euro 56.761,99 relativo all’anno 2005;
2) prot. n. 1539 del 13/01/2016, per un importo di euro 718.827,60 relativo agli anni 2006-2009;
3) prot. n. 59705 del 16/09/2016, per un importo di euro 1.140.589,10, relativo agli anni dal 2008 al 2011, cui erano allegate tabelle riepilogative nelle quali venivano evidenziati i dati relativi al committente, alla tipologia di incarico, al compenso, al periodo di imposta, nonché agli estremi delle parcelle emesse dal docente;
r) l’ammontare complessivo degli importi risultanti dalle attività extra-istituzionali, come riepilogate nelle tabelle di cui innanzi, svolte dal prof. S in regime di impegno a tempo pieno ed in assenza di previa autorizzazione dell’Università in violazione del comma 7, art. 53 del D.Lgs. 165/2001, è pari ad euro 1.916.178,69 al netto della tassazione prevista;
s) a seguito del mancato riscontro delle suddette intimazioni di pagamento, l’Università provvedeva, con successive note rettorali in data 30/06/2016 prot. n. 44185 e in data 06/02/2017 prot. n. 8540, a segnalare alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti il mancato versamento dei compensi indebitamente percepiti per lo svolgimento di incarichi esterni extra-istituzionali in violazione dell’art. 53, comma 7 e 7-bis, del D.Lgs. 165/2001 nel conto delle entrate del bilancio di questa Amministrazione;
t) in data 01/03/2017, il prof. S, con nota prot. n. 181803, formulava all’Ateneo una proposta di accordo transattivo che prevedeva la rinuncia ai contenziosi pendenti innanzi al Tribunale Civile di Napoli ed al TAR della Campania e la restituzione, già precedentemente proposta, delle differenze retributive tra il regime di tempo pieno e di tempo definito per il retante periodo dal 2008 al 2011 (avendo egli già provveduto a restituire le differenze retributive relative al periodo 2005-2008), a fronte della rinuncia, da parte dell’Ateneo, alla restituzione, ai sensi del comma 7, art. 53 D.Lgs. 165/2001, dei compensi percepiti per gli incarichi professionali svolti;
u) la predetta proposta transattiva, contenente l’abdicazione dei diritti nascenti dalla sanzione prevista dall’art. 53 del D.Lgs. 165/2001, non veniva accolta dal Consiglio di Amministrazione dell’Università, nell’adunanza del 06/11/2017, in conformità al parere reso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato con nota prot. n. 30297 del 28/04/2017;
v) con nota prot. n. 27421 del 10/04/2018 l’Università intimava, pertanto, in via ultimativa, al prof. S il pagamento dell’importo complessivo di euro 1.916.178,69 (al netto della tassazione prevista per legge), quali somme indebitamente percepite per lo svolgimento di attività extra-istituzionali svolta in assenza di previa autorizzazione dell’Università in violazione del comma 7, art. 53 del D.Lgs. 165/2001, con l’espressa avvertenza che in caso di mancato pagamento l’Università avrebbe proceduto al recupero coattivo delle predette somme;
w) il pagamento richiesto allo stato non è stato effettuato dal docente;
x) per effetto dell’inquadramento attribuito al prof. S a seguito dei Decreti Rettorali n. 13 del 12/01/2005 e n. 348 del 23/06/2008, il docente risulta, nel periodo dal 12/01/2005 al 31/10/2011, professore di I fascia con regime a tempo pieno;
y) con sentenza del Tribunale Civile di Napoli n. 43/2018 veniva rigettata la querela di falso proposta dal prof. S avverso i decreti rettorali n. 13 del 12/01/2005 e n. 348 del 23/06/2008;
z) alla luce degli accertamenti di cui alle lettere m), n) e o) nel periodo dal 12/01/2005 al 31/10/2011, il docente, regolarmente iscritto all’Ordine dei Dottori Commercialisti di Roma sin dal 1999, risulta aver svolto, in concomitanza con l’attività di docente a tempo pieno, incarichi extra-istituzionali non autorizzati, come dettagliatamente segnalati dalle indagini e dalle istruttorie condotte dalla Guardia di Finanza per delega dell’Ispettorato per la Funzione Pubblica;
aa) ai sensi dell’art. 53, comma 7, del D.Lgs. 165/2001: (omissis, segue testo della disposizione, ndr.);
bb) ai sensi dei Regolamenti di Ateneo all’epoca vigenti – emanati con D.R. n. 553 del 31/12/1998 e con D.R. n. 562 del 03/08/2009 – lo svolgimento di incarichi extra-istituzionali da parte di professori e ricercatori universitari necessitava del rilascio della previa autorizzazione da parte dell’Università di appartenenza;
cc) occorre, pertanto, procedere al recupero della somma dovuta di euro 1.916.178,69, oltre interessi legali sino al soddisfo;”.

1.2 Ciò premesso, l’impugnativa è affidata a doglianze attinenti ai profili dell’incompetenza, della violazione di legge e dell’eccesso di potere sotto svariate forme e, oltre all’annullamento dell’ingiunzione fiscale, è domandata, in via preliminare, la sospensione del processo ai sensi dell’art. 77 c.p.a. fino alla definizione del giudizio di falso pendente presso la Corte di Appello di Napoli a seguito dell’impugnazione della sentenza di rigetto del Tribunale di Napoli n. 43/2018.

Si è costituita in resistenza l’UNIPA con memoria di stile.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza n. 1995 del 18 dicembre 2019 sulla scorta della seguente motivazione: “Ritenuto che, allo stato, la invocata richiesta di misure cautelari non merita accoglimento per le motivazioni che, sulla vicenda della prestazione di attività a tempo definito, sono state rese da questa Sezione nella sentenza n. 4112 del 2019 allo stato non appellata né sospesa dal Giudice di appello”.

Tale ordinanza è stata riformata in appello con ordinanza del Consiglio di Stato n. 3094 del 5 giugno 2020, nella quale, nel concedere la richiesta sospensione dell’avversata ingiunzione fiscale, si è osservato quanto segue: “Considerato che la controversia ha ad oggetto le conseguenze, sul piano amministrativo, delle attestazioni contenute nei Decreti Rettorali n. 13 del 12 gennaio 2005 e 348 del 12 gennaio 2008, nei quali il Prof. S risultava erroneamente (e contrariamente a quanto dallo stesso dichiarato e richiesto) assegnato al servizio a tempo pieno, nel periodo 2005 – 2011;
Rilevato altresì che il giudizio è connesso all’appello n. 461/2020 pendente dinanzi questa Sezione, chiamato alla cc 27 febbraio 2020 e rinviato, concernente un’istanza in autotutela prot. 767 del 15.01.15 dello stesso Prof. S, rigettata con provvedimento prot. n. 2546 in data 13 febbraio 2015 del Rettore dell’Università resistente, confermato dal Tar Campania con la sentenza qui appellata 26/07/2019 n. 4112.