Pubblicato il 26/08/2024

N. 04658/2024 REG.PROV.COLL.

N. 02649/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2649 del 2023, proposto da
Lido Enea s.r.l., Alta Marea s.a.s. di Annunziata Nola &
C., America - Società Cooperativa a r.l., Lido Virgilio di Fucci Michele &
C. s.a.s., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato E S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, via Posillipo n. 9;

contro

Comune di Bacoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Valeria Capolino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

a) della delibera di Giunta comunale n. 58 del 29 marzo 2023, avente a oggetto “ Indirizzi mare libero ”;

b) della nota prot. n. 6934 del 3 aprile 2023 del Comune di Bacoli - Area

VIII

Avvocatura Depenalizzazione Anagrafe ed Elettorale Demanio Concessioni e Patrimonio, avente a oggetto “ Rimozione recinzioni ”;

c) delle note prot. n. 11024, 11020, 11022 e 11028 del 26 maggio 2023 del Comune di Bacoli - Area Demanio, aventi a oggetto “ accessi al mare, alla battigia, alle spiagge in aree oggetto di concessione demaniale marittima ”, indirizzate alle ricorrenti;

d) di tutti gli atti e/o provvedimenti, allo stato sconosciuti, con i quali il Comune di Bacoli ha provveduto alla rimozione delle ringhiere metalliche poste sul muretto laterale del marciapiede lato sud di via Miliscola in attuazione agli indirizzi forniti nella gravata delibera di Giunta Comunale n. 58 del 29 marzo 2023;

e) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali a quelli impugnati se e in quanto lesivi degli interessi delle società ricorrenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bacoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2024 la dott.ssa Valeria Ianniello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con la delibera di Giunta comunale n. 58 del 29 marzo 2023, avente a oggetto “ Indirizzi mare libero ”, la Città di Bacoli ha fornito alle Aree di competenza i seguenti indirizzi:

a) Area V e VII - eseguire un controllo sul territorio teso a verificare:

- l’esistenza di cancelli, sbarramenti, paletti e recinzioni o altro, che costituiscono ostacolo al libero accesso alle spiagge e/o la libera veduta del mare, posti sia in corrispondenza di aree demaniali libere da concessioni sia in aree date in concessione;

- i provvedimenti autorizzativi con i quali sono stati realizzati (permesso di costruire, autorizzazione paesaggistica, concessione demaniale, autorizzazione ex articolo 55 del codice della navigazione, autorizzazione doganale, etc.);

- la proprietà del suolo ove sorgono dette opere;

b) Area V e VIII - svolgimento di attività di autotutela demaniale comunale condotta, per quanto di rispettiva competenza, dall’Ufficio tecnico e dall’Ufficio demanio, consistente nell’assunzione delle ordinanze di ripristino;

c) Area VI - attività di rimozione delle barriere poste dall’Ente comunale e attività di rimozione coattiva delle barriere poste dai terzi in danno degli stessi, in caso di inottemperanza agli ordini di rimozione.

La delibera si fonda sulle seguenti premesse:

- “ i beni del demanio marittimo, in particolare la "spiaggia" ed il "lido del mare", sono prioritariamente e fisiologicamente destinati al libero ed indiscriminato uso ed utilizzo da parte della collettività indistinta alla quale deve essere consentito il libero accesso ”;

- “ come ha stabilito in data 16 febbraio 2001 la terza sezione penale della Corte di Cassazione … "Nessuna proprietà privata e per nessun motivo può impedire l’accesso al mare alla collettività se la proprietà stessa è l’unica via per raggiungere una determinata spiaggia" ;

- “ il principio generale di garantire il libero e gratuito accesso alla spiaggia, alla battigia ed al mare, nei confronti di tutta la collettività, anche quando vi sia la presenza di concessioni demaniali marittime è stato più volte ribadito dal legislatore ” (articolo 11, comma 2, della legge n. 217 del 2011;
articolo 4 della legge n. 118 del 2022;
articolo 03, comma 1, lettera e, del decreto-legge n. 400 del 1993, convertito in legge n. 494 del 1993;
articolo 1, comma 254, della legge n. 296 del 2006);

- “ tali criteri sono pure richiamati nella relazione generale del PUAD della Regione Campania, recentemente adottato con delibera di G.R. n. 712 del 20/12/2022 ” (articoli 1 e 3, comma 1, lettera d);

- “ il Regolamento di gestione del demanio marittimo del Comune di Bacoli, approvato con delibera Commissario Straordinario n. 72 del 18/04/2019, prevede espressamente all’art. 1 bis comma 2: "In ogni ambito comunale vanno previsti accessi alla battigia ogni 120 mt, servizi minimi essenziali sia sulle spiagge in concessione che su quelle libere, concreta fruibilità degli arenili da parte dei cittadini ed in particolare dei diversamente abili "”;

- alcuni varchi pubblici di accesso alla spiaggia, alla battigia e al mare, ubicati in corrispondenza di zone di spiaggia libera non oggetto di concessione demaniale, “ sono stati interdetti mediante l’apposizione di cancellate, recinzioni ed altri impedimenti, che ostacolano irrimediabilmente sia la visione del mare che il libero accesso al mare costituendo, altresì, uno sfregio ai valori paesaggistici e di decoro del litorale ”;

- “ anche nelle aree oggetto di concessione demaniali deve essere garantito il libero accesso alla

spiaggia, alla battigia e al mare nonché il rispetto dei vincoli paesaggistici ”;

- “ l’impedimento posto in essere alla pubblica fruizione del demanio marittimo e del mare territoriale è penalmente rilevante sotto il profilo dell’art. 1161 cod. nav. ”;

- “ tali abusi – quando perpetrati sul demanio marittimo – richiedono una specifica attività di autotutela amministrativa tratteggiata all’art. 54 cod. nav. ”;
“ se perpetrati nella fascia non demaniale immediatamente retrostante, richiedono un’analoga azione di tutela giusta disposizioni dell’art. 55 comma 5 cod. nav. ”;

- “ gli stessi abusi sono anche suscettibili di essere perseguiti sotto diversi profili autonomi e separati: edilizio, paesaggistico e doganale, e ciò sia se essi siano stati realizzati sul demanio marittimo sia nella fascia immediatamente retrostante, ai sensi e per gli effetti rispettivamente degli artt. 31 e seguenti del DPR n. 380/01, dell’art. 167 D.L.vo n. 42/04 e dell’art. 19 DPR n. 374/90 ”.

2. Con la nota prot. n. 6934 del 3 aprile 2023, avente a oggetto “ Rimozione recinzioni ”, l’Area

VIII

Avvocatura Depenalizzazione Anagrafe ed Elettorale Demanio Concessioni e Patrimonio del Comune di Bacoli ha sollecitato l’Area VI Servizi Tecnico Manutentivi ed Ecologia a “ dare attuazione all’indirizzo fornito dalla Giunta Comunale con delibera n. 58 del 29/03/2023 ”, dopo che “ con nota prot. n. 6933 del 03/04/2023 il Responsabile dell’Area III [aveva comunicato di aver verificato] a seguito di un sopralluogo … che le recinzioni poste a confine della spiaggia non risultano nelle aree date in concessione ”.

3. Infine, con le note prot. n. 11024, 11020, 11022 e 11028 del 26 maggio 2023, aventi a oggetto “ accessi al mare, alla battigia, alle spiagge in aree oggetto di concessione demaniale marittima ”, il Comune di Bacoli ha diffidato ciascuna delle odierne ricorrenti – in qualità di concessionarie – “ a comunicare entro 7gg … il varco esistente nell’area in concessione adibito al libero accesso della collettività h24 o in alternativa individuare il punto in cui il Comune di Bacoli, realizzi il varco nel muro di confine con la strada pubblica ”, “ con avvertenza che in mancanza di detta comunicazione entro il termine indicato si [sarebbe proceduto] all’adozione di tutti gli atti consequenziali per sanzionare la violazione e … ad individuare, a discrezione [del Comune] il, punto in cui realizzare il varco di accesso sopra indicato, che [sarebbe stato] poi eseguito senza ulteriori avvisi ”.

Tale diffida, oltre a richiamare tutti i principi di cui alla delibera n. 58 del 29 marzo 2023 e la sentenza n. 3848 del 17 aprile 2023 del Consiglio di Stato (v. infra ), è così motivata:

- “ alcune concessioni demaniali marittime rilasciate sul territorio del Comune di Bacoli contengono la specifica individuazione spaziale di un accesso pedonale libero, gratuito ed indiscriminato, a servizio di tutta la collettività, attraverso l’area in concessione verso la battigia, la spiaggia, ed il mare ”;

- “ le altre, che non contengono tale indicazione, posseggono comunque un accesso principale alle aree in concessione funzionale anche a tali usi ”;

- “ pervengono all’Ente numerose segnalazioni di privati cittadini circa impedimenti ed ostacoli posti in essere dai concessionari alla libera, gratuita ed indiscriminata possibilità di accedere alla spiaggia attraverso l’area in concessione (cancellate, ostacoli, rifiuti verbali all’accesso, etc.) h24 ”.

4. Le ricorrenti muovono a tali atti le seguenti censure:

1) eccesso di potere, irragionevolezza e illogicità della disposta “ indiscriminata rimozione delle recinzioni poste a confine delle spiagge ”:

- per non avere il Comune tenuto conto delle “specificità” delle singole concessioni demaniali marittime rilasciate in favore dei titolari degli stabilimenti balneari presenti sul territorio comunale e, in particolare, della clausola inserita in ciascuna delle concessioni demaniali rilasciate in favore delle imprese ricorrenti, di identico contenuto, con la quale è stato previsto che “ lo stesso Titolare della licenza ha l’obbligo, inoltre, come stabilito dalla Legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2006) di consentire il libero e gratuito accesso e transito per raggiungimento della battigia antistante l’area in concessione, anche al fine della balneazione, evitando forme di occupazione anche solo momentanee ed occasionali dell’area di battigia, suscettibile di compromettere i necessari parametri di sicurezza ”, sicché “ sarebbe stato sufficiente, per il medesimo Comune, intraprendere una mera attività di vigilanza volta a verificare l’osservanza da parte di ciascun concessionario degli specifici obblighi derivanti dall’atto concessorio ”;
in tal caso, il Comune “ avrebbe riscontrato che le imprese ricorrenti – tutte titolari come visto di aree demaniali marittime concesse per uso turistico-ricreativo lungo il litorale di Miliscola – in ossequio alle previsioni contenute in ciascun atto concessorio, allo stato assicurano e salvaguardano, nell’esercizio della loro attività, il libero e gratuito accesso e transito attraverso l’area in concessione a tutti coloro che intendono raggiungere tratti di spiaggia libera o comunque il mare, nonché consentano l’attraversamento delle aree in concessione per la successiva libera fruizione degli specchi acquei antistanti, evitando qualsivoglia forma di occupazione momentanea ed occasionale dell’area di battigia che possa comprometterne l’utilizzo ”;

- perché “ il generalizzato e indistinto ordine di rimozione delle strutture di recinzione … , piuttosto che garantire il libero e gratuito accesso alla spiaggia, si risolve in una misura che, se applicata, farebbe venire meno i controlli necessari per impedire l’uso abusivo delle aree demaniali ed esporrebbe alla mercè di chiunque la sicurezza degli impianti e degli allestimenti degli stabilimenti balneari ”;

2) gli interventi di rimozione coattiva delle ringhiere metalliche installate sul muretto laterale prospiciente il marciapiede lato sud di via Miliscola “ oltre ad essere gravemente lesivi per i ricorrenti gestori dei corrispondenti stabilimenti balneari ”, risulterebbero illegittimi sotto i seguenti ulteriori profili:

- la preliminare attività di verifica dell’esistenza di barriere, recinzioni e altri impedimenti al libero accesso alla spiaggia e alla libera visione del mare “ è stata completamente pretermessa, laddove se fosse stata concretamente effettuata, gli organi competenti comunali avrebbero riscontrato che le ringhiere frettolosamente rimosse sul muretto laterale in corrispondenza degli stabilimenti balneari presenti sul litorale Miliscola, non costituivano né un ostacolo al libero accesso alle spiagge né un ostacolo alla libera veduta del mare, né tantomeno uno sfregio ai valori paesaggistici e di decoro del litorale ”, bensì “ la recente rimozione delle ringhiere ha generato … una evidente situazione di pericolo dovuta al fatto che il muretto laterale in questione, privato del soprastante sistema di recinzione, è divenuto una struttura irregolare (parapetto improprio) in quanto non rispetta l’altezza minima (di almeno 1 metro) prevista per i parapetti dall’art.