Pubblicato il 03/04/2024

N. 00113/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00187/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 187 del 2023, proposto dalla
signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato L D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Prefettura di Udine, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Trieste, domiciliataria ex lege in Trieste, piazza Dalmazia, 3;

per l'annullamento

a) del Decreto del Prefetto della Provincia di Udine -OMISSIS-, notificato in data 5.04.2023, che ha dichiarato inammissibile l'istanza con la quale la sig.ra -OMISSIS- ha chiesto di acquisire la cittadinanza italiana;

b) per quanto occorrer possa, della comunicazione di preavviso di rigetto d.d. 24.01.2023, ancor oggi sconosciuta alla ricorrente;

c) di tutti gli altri atti a tali provvedimenti comunque connessi, presupposti e/o conseguenti, anche non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2024 la dott.ssa M S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora -OMISSIS- ha chiesto a questo Tribunale Amministrativo Regionale l’annullamento del provvedimento in epigrafe compiutamente indicato, con cui la sua istanza, tesa alla concessione della cittadinanza italiana ex art. 9, comma 1, lett. f), della l. n. 91/92, è stata dichiarata inammissibile per mancanza del requisito di adeguatezza reddituale ovvero di mezzi idonei a consentirle l’autosufficienza economica e il soddisfacimento degli obblighi di solidarietà.

1.1. Ne assume l’illegittimità sulla scorta dei seguenti motivi di diritto:

1) “Violazione di legge (art. 9, co. 1, lett. f) l. 5 febbraio 1992, n. 91 – art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241) – Violazione e/o errata applicazione della circolare del Ministero dell’Interno n. K60.1 d.d. 5 gennaio 2007 – Difetto di motivazione – Difetto di istruttoria – Eccesso di potere sotto al profilo del difetto dei presupposti – Ingiustizia manifesta” , con cui lamenta, in estrema sintesi, la violazione di legge e il difetto di istruttoria, di motivazione e di presupposti che affligge il provvedimento opposto, sì da renderlo manifestamente ingiusto, in considerazione del fatto che la Prefettura avrebbe trascurato di prendere in considerazione che:

- dispone di adeguati mezzi economici di sostentamento in forza del decreto del Tribunale di Udine, Prima Sezione, del 20.3.2015 reso nel procedimento -OMISSIS- ex artt. 337 -bis c.c. e 737 c.p.c. per la determinazione delle condizioni di affidamento e mantenimento dei figli minori riconosciuti, che appalesa che può contare, con certezza di continuità e stabilità, su risorse economiche adeguate, sufficienti al suo mantenimento e a quello dei due figli, provenienti da un diverso soggetto ovvero dall’-OMISSIS-, padre dei suddetti minori, che concorre al reddito familiare;

- non è tenuta a presentare alcuna dichiarazione dei redditi, in quanto: a) le somme che le vengono versate per il mantenimento dei figli, pari a € 1.200,00 mensili, costituiscono reddito esente ex lege e non vanno pertanto inserite nella dichiarazione dei redditi;
b) il contributo al suo mantenimento, pari a € 400,00 mensili, non supera la soglia minima reddituale annua di € 4.800,00 prevista per l’imposizione fiscale;

- vi sono, in ogni caso, ulteriori elementi che depongono per l’opportunità della concessione della cittadinanza italiana a suo favore e segnatamente, il fatto che risiede da oltre dieci anni in Italia, ha una relazione stabile con un uomo italiano, ha due figli cittadini italiani dalla nascita ed è perfettamente integrata nella realtà italiana, di cui conosce perfettamente la lingua, gli usi e i costumi.

2) “Violazione di legge (artt. 7, 8 e 10 bis l. 7 agosto 1990, n. 241) – Violazione della circolare del Ministero dell’Interno prot. 2646 d.d. 22 marzo 2019 – Ingiustizia manifesta sotto altro profilo – Violazione del principio di buona fede e del giusto procedimento”, con cui lamenta che la Prefettura non le ha comunicato l’avvio del procedimento, violando quindi sia la normativa sul procedimento amministrativo che la normativa specifica di settore, né si è attivata per risolvere gli asseriti problemi di malfunzionamento del portale dedicato (CIVES) che le hanno precluso di venire a conoscenza del preavviso di diniego ex art. 10-bis l. n. 241/1990.

2. Il Ministero dell’Interno, costituito, ha controdedotto alle avverse censure a difesa della legittimità del provvedimento prefettizio adottato e concluso per la reiezione del ricorso.

3. Con successive memorie, la ricorrente ha ribadito gli assunti sviluppati nel ricorso introduttivo, ha replicato alle avverse difese ed insistito per l’accoglimento della domanda azionata.

4. Celebrata l’udienza pubblica del 20 marzo 2024, l’affare è stato introitato per la decisione.

5. Va, in primo luogo, dato atto della competenza di questo Tribunale Amministrativo Regionale a decidere in merito alla domanda della ricorrente, atteso che il provvedimento gravato è riferibile alla fase preliminare del procedimento previsto dal d.P.R. n. 362 del 18 aprile 1994, “Regolamento recante disciplina dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana”, condotta dalla Prefettura territorialmente competente con effetti diretti limitati al solo ambito territoriale in cui ha, per l’appunto, sede questo Tribunale (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, ordinanza collegiale 13 luglio 2021, n. 13).

6. Ciò premesso, il Collegio ritiene il provvedimento opposto immune dai vizi denunciati dalla ricorrente.

7. Al di là del fatto che il possesso del requisito reddituale costituisce uno dei requisiti preliminari di ammissibilità dell’istanza volta alla concessione della cittadinanza italiana, il cui accertamento precede, necessariamente, sotto il profilo logico e temporale ogni valutazione circa il comportamento e l’integrazione del richiedente, derivandone che non può assumere alcun rilievo, ai fini del vaglio di legittimità del provvedimento conclusivo di tale fase procedimentale, la mancata considerazione di eventuali elementi positivi che potrebbero deporre per l’opportunità della concessione della cittadinanza italiana, valgono, per il resto, le seguenti considerazioni.

7.1. Quanto alle ragioni dell’inammissibilità dell’istanza opposta, compendiate nella motivazione posta a suo sostegno e contestate dalla ricorrente con le censure articolate nel primo motivo di ricorso, s’appalesano, invero, condivisibili le controdeduzioni difensive del Ministero intimato, laddove ha posto l’accento sul fatto che la previsione, contenuta nelle circolari di riferimento, che il requisito reddituale minimo richiesto possa essere soddisfatto attraverso il concorso di un terzo non si estende a qualsiasi soggetto bensì solo ai familiari conviventi, facenti, per l’appunto, parte del medesimo “nucleo familiare” ovvero quelli individuati in base alla previsione dell’art. 433 c.c. e dell’art. 1, comma 19, l. 20 maggio 2016, n. 76, nonché ai soggetti di cui all’art. 1, comma 36 e ss. della legge da ultimo citata. Sono, anzi, esclusi, fra l’altro, i redditi di familiari diversi da quelli di cui ai citati artt. 433 c.c. e 1, comma 19, l. n. 76/2016, di familiari non compresi nello stato di famiglia del richiedente, nonché del convivente di fatto non legato da un contratto scritto di convivenza (anche in presenza di figli in comune).

7.1.1. Sicché, il reddito dell’-OMISSIS-, persona non facente parte del nucleo familiare della ricorrente nei sensi dianzi precisati, non può valere, in alcun modo, a soddisfare il requisito di autosufficienza economica della medesima.

7.2. Con riferimento alle somme che l’-OMISSIS- versa mensilmente alla signora -OMISSIS- in forza del decreto del Tribunale di Udine, Prima Sezione, del 20.3.2015 devesi, invece, osservare che:

- l’importo mensile di € 1.200,00 trae giustificazione ed è vincolato esclusivamente all’esigenza di “mantenimento dei figli minori”. Trattasi, in ogni caso, di importo non deducibile ai fini IRPEF da parte del soggetto erogante, che non rileva come reddito personale per la percettrice/odierna ricorrente;

- l’importo mensile di € 400,00, pari a complessivi € 4.800,00 annui, che quest’ultima riceve quale “contributo” al proprio mantenimento, al di là di ogni considerazione circa la sua riconducibilità o meno a reddito, non le consente, in ogni caso, di raggiungere la soglia minima di autosufficienza economica di € 8.263,31, stabilita in analogia a quella prevista per l’esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria da parte dei titolari di pensione di vecchiaia, dall’art. 3, comma 2, del D.L. 25 novembre 1989, n. 382, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 25 gennaio 1990, n. 8, successivamente confermati dall’art. 2, comma 15, della legge 28 dicembre 1995, n. 549.

7.3. Ciò, senza trascurare, peraltro di considerare che proprio in base al su indicato decreto: - la ricorrente è tenuta a concorrere nella misura del 10% alle spese di mantenimento straordinario dei figli minori, con la conseguenza che la soglia reddituale di riferimento dovrebbe essere incrementata per lo meno dell’importo risultante dall’applicazione di analoga percentuale a quello ulteriore di € 516,00 stabilito per ogni figlio a carico;
- in caso di suo allontanamento con i figli minori, non concordato con il padre (ovvero con l’-OMISSIS-), dalla casa adibita a loro residenza decadono ipso facto gli oneri contributivi a carico dell’-OMISSIS- non specificamente confermati, tra cui, in particolare, l’assegno che il medesimo le versa mensilmente a titolo di contributo per il suo mantenimento;
- l’interessata decade da tale assegno anche nel caso “interrompa il percorso formativo o rifiuti l’occupazione lavorativa” . Il che porta, per lo meno, a dubitare che la ricorrente possa effettivamente contare, con certezza di continuità e stabilità, su risorse economiche adeguate.

8. Con riferimento ai vizi denunciati dalla ricorrente con il secondo motivo d’impugnazione si osserva, invece, quanto segue.

8.1. Con specifico riguardo all’asserita omessa comunicazione di avvio del procedimento, devesi rilevare che – anche a tralasciare, per il momento, ogni considerazione circa l’adeguatezza delle modalità con cui la Prefettura ha provveduto al suo invio all’interessata – in giurisprudenza è stato, comunque, osservato che “le norme sulla partecipazione del privato al procedimento amministrativo non vanno applicate meccanicamente e formalmente” e che “in materia di comunicazione di avvio prevalgono, (…), canoni interpretativi di tipo sostanzialistico e teleologico, non formalistico. Poiché l'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento amministrativo ex art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241 è strumentale ad esigenze di conoscenza effettiva e, conseguentemente, di partecipazione all'azione amministrativa da parte del cittadino nella cui sfera giuridica l'atto conclusivo è destinato ad incidere - in modo che egli sia in grado di influire sul contenuto del provvedimento - l'omissione di tale formalità non vizia il procedimento quando il contenuto di quest'ultimo sia interamente vincolato, pure con riferimento ai presupposti di fatto, nonché tutte le volte in cui la conoscenza sia comunque intervenuta, sì da ritenere già raggiunto in concreto lo scopo cui tende siffatta comunicazione” (C.d.S., sez. IV, 17 settembre 2012, n. 4925;
in termini: C.d.S., sez. VII, 6 febbraio 2023, n. 1215 che ha ricordato che la giurisprudenza amministrativa interpreta le norme in materia di partecipazione procedimentale non in senso formalistico, bensì avendo riguardo all'effettivo e oggettivo pregiudizio che la sua inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la pubblica amministrazione;
C.d.S, sez. VI, 13 aprile 2022, n. 2772).

Il Consiglio di Stato ha anche chiarito che, nella prospettiva del buon andamento dell’azione amministrativa, il privato non può limitarsi a denunciare la mancata o incompleta comunicazione e la conseguente lesione della propria pretesa partecipativa, ma è anche tenuto ad indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento (C.d.S., sez. IV, 9/12/2015, n. 5577;
15/7/2013, n. 3861, 20/2/2013, n. 1056, 16 febbraio 2012, n. 823 e 28/1/2011, n. 679;
sez. V, 20/8/2013, n. 4192).

8.1.1. Nel caso di specie, oltre a venire in rilievo un procedimento iniziato su istanza di parte ed essersi la signora -OMISSIS- limitata a lamentare il vizio in questione sotto il profilo eminentemente formale, è comunque documentato che la medesima ha acquisito “aliunde” conoscenza della sua effettiva pendenza.

In tal senso, è, infatti, inequivoco il contenuto della nota in data 22/12/2021, inviata in suo nome e conto alla competente Prefettura dall’-OMISSIS- (all. 15 fascicolo doc. ricorrente), alla cui lettura si rinvia, che, oltre ad appalesare, occorrendo, la superfluità dello specifico incombente (C.d.S., sez. V, n. 5034/2003), avvalora anche quanto riferito dalla difesa erariale nella propria memoria ovvero che la medesima ha pacificamente “preso visione ed ottemperato alla richiesta di invio dei documenti contenuta nel messaggio online del 05.11.2020”, facendo, conseguentemente, apparire per lo meno singolare la circostanza che non si sia avveduta della precedente comunicazione in data 05.06.2020, presente nel medesimo portale, che la informava proprio dell’avvio dell’istruttoria.

8.2. Con riguardo agli asseriti malfunzionamenti del portale, preclusivi, secondo la tesi della ricorrente, al ricevimento del preavviso di diniego ex art. 10 -bis della l. n. 241/1990 non vi è motivo di dubitare della veridicità di quanto riferito dalla difesa erariale ovvero che “alle varie email ricevute (in verità sempre da parte del -OMISSIS-), …, si è sempre provveduto a rispondere fornendo le indicazioni necessarie”.

In particolare, ha evidenziato che “Nel corso dell’istruttoria l’Amministrazione resistente ha ricevuto varie email da parte del compagno della richiedente, alle quali ha prontamente provveduto a rispondere fornendo le opportune indicazioni ed informazioni (…).

(…) -OMISSIS- lamentava difficoltà nell’accedere al portale online e controllare lo stato della domanda di cittadinanza dell’ex compagna (all.04). L’ufficio pertanto rispondeva informando che l’accesso al portale doveva avvenire tramite SPID e che in caso di problemi tecnici era necessario rivolgersi al servizio di assistenza/help desk (di cui veniva fornito il link). Successivamente, fino al giorno 01.07.2022, non perveniva più alcuna segnalazione da parte né della richiedente né del -OMISSIS- in merito ad eventuali problemi nell’accesso al portale.

In tale data, tuttavia, a seguito di comunicazione per le vie brevi, si riceveva un’ulteriore email (all. 05) in cui il sig. -OMISSIS- chiedeva aggiornamenti sull’istanza di cittadinanza della sig.ra -OMISSIS-, segno questo che la ricorrente non aveva minimamente provveduto a seguire le indicazioni fornite nel 2021. A tale richiesta si replicava ribadendo che per visualizzare le pratiche online è necessario essere dotati di SPID il quale deve essere associato al codice della pratica di cittadinanza che, si sottolinea, è già in possesso di ogni utente in quanto viene comunicato al momento dell’avvio dell’istruttoria. Nel caso di specie, comunque, al fine di agevolare l’utente, veniva fornito anche il citato codice concludendo la comunicazione con l’indicazione che in caso di problemi tecnici è necessario rivolgersi al servizio di assistenza/help desk.

È evidente quindi che, quantomeno alla data del 01.07.2022, la ricorrente era in possesso di tutti gli elementi necessari sia per poter accedere autonomamente al portale del Ministero dell’Interno e prendere visione dello stato della sua pratica e delle comunicazioni sia per segnalare eventuali malfunzionamenti al servizio di assistenza, circostanza questa che, nonostante le lamentele, non risulta essere mai avvenuta dal momento che la ricorrente non ha provato di avere mai contattato detto servizio.

Il giorno 04.04.2023, a seguito del lungo lasso di tempo trascorso dalla notifica del preavviso di rigetto e riscontrata la mancanza di osservazioni da parte dell’interessata, la Prefettura ha provveduto ad emanare il decreto di inammissibilità dell’istanza di cittadinanza firmato dal Prefetto di Udine”.

8.2.1. Sicché, avuto riguardo alla procedura da osservarsi per l’inoltro della domanda di concessione della cittadinanza, alle modalità da seguire per visualizzare lo stato di avanzamento del procedimento amministrativo e le eventuali comunicazioni inviate dalla Prefettura o dagli Uffici Centrali del superiore Ministero, alle variazioni in seguito apportate alle modalità di accesso al portale con obbligatorietà dell’utilizzo dello SPID, con associazione alla propria identità digitale del codice (K10 o K10C) dell’istanza di cittadinanza, e alla circostanza che qualsiasi anomalia tecnica doveva essere segnalata al servizio di assistenza online , devesi ritenere che la mancata conoscenza da parte dell’interessata del preavviso di diniego in data 23.01.2023 non sia addebitabile all’Amministrazione.

8.2.2. La circostanza che secondo quanto disposto dalla circolare 3250/2021 del Ministero dell’Interno, Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione “tutti coloro che hanno già presentato istanza, ancora non definita con un provvedimento finale, sono tenuti, entro il 30 settembre 2021, ad associare la propria pratica allo SPID” e che “tutte le comunicazioni con l’interessato dovranno avvenire tramite CIVES (…) che consente di notificare atti e documenti” e “attraverso l’esclusivo canale informatico verranno inviate le notifiche dei provvedimenti conclusivi di concessione”, nonché che l’indirizzo e-mail dichiarato dal richiedente al momento dell’inoltro della domanda online sul portale del Ministero dell’Interno costituisce domicilio eletto al quale, tramite identificazione con credenziali SPID, possono essere correttamente effettuate tutte le notifiche relative al procedimento di concessione della cittadinanza italiana, induce, dunque, a ritenere che “A fronte (…) dell’esistenza del domicilio digitale e del riconoscimento normativo delle comunicazioni in via telematica ai sensi, rispettivamente, dell’artt.