Pubblicato il 17/01/2024

N. 00845/2024 REG.PROV.COLL.

N. 10956/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10956 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione Nazionale Allevatori della Specie Bufalina - A.N.A.S.B., con sede in Caserta, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati F P e S M M, e presso il loro studio elettivamente domiciliata in Roma, alla piazza d’Ara Coeli n. 1 (Studio Legale Osborne Clarke), per mandato in calce al ricorso, con indicazione di domicili digitali come da registri di giustizia;

contro

Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari, Forestali e del Turismo, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliato per legge in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Dipartimento delle Politiche Europee e Internazionali e dello Sviluppo Rurale del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari, Forestali e del Turismo, in persona del Capo Dipartimento pro tempore , non costituito come tale in giudizio;
Direzione Generale dello Sviluppo Rurale del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari, Forestali e del Turismo, in persona del Direttore generale pro tempore , non costituito come tale in giudizio;

nei confronti

Associazione R.I.S. - Ricerca, Innovazione e Selezione per Bufala ONLUS, con sede in Capua, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Settimio Di Salvo, e con questi elettivamente domiciliata in Roma, al viale Giulio Cesare n. 23, presso lo studio dell’Avv. Carlo Boursier Niutta, per mandato in calce alla memoria di costituzione in giudizio, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia;
Regione Campania, in persona del Presidente in carica della Giunta Regionale, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. 19138 del 14 giugno 2018 recante comunicazione del d.m. n. 18268 dell'8 giugno 2018 con cui è stata autorizzata l’istituzione del secondo libro genealogico della razza “Bufala Mediterranea Italiana” affidato all’Associazione R.I.S. - Ricerca, Innovazione e Selezione per Bufala ONLUS e approvato il testo del disciplinare;

- del provvedimento prot. n. 20302 del 25 giugno 2018 con il quale il Ministero ha confermato alla Regione Campania il riconoscimento del secondo libro genealogico presso RIS Bufala;

- del d.m. n. 18268 dell'8 giugno 2018;

- dei verbali della commissione valutatrice;

- di tutti gli atti del procedimento e comunque di ogni altro atto connesso

e/o per la declaratoria di nullità

del d.m. n. 18268 dell'8 giugno 2018;

quanto ai motivi aggiunti presentati il 21 gennaio 2019:

- degli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo;

- di tutti gli atti del procedimento anche successivamente conosciuti in giudizio, inclusi il parere del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali sulle modifiche statutarie di RIS Bufala di cui alla nota del 24 ottobre 2018 - conosciuta all'esito del deposito in giudizio da parte di RIS Bufala l’8 novembre 2018-, nonché, per quanto occorrere possa, della comunicazione di avvio del procedimento per l'approvazione delle norme tecniche del disciplinare di RIS Bufala da parte del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali ricevuta dalla ricorrente il 9 novembre 2018;

- della comunicazione del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali ricevuta dalla ricorrente il 19 dicembre 2018 con cui la stessa è stata informata del fatto che con (non noto) d.m. n. 35182 del 13 dicembre 2018 è stato approvato il programma genetico di RIS Bufala, costituito dal disciplinare di libro genealogico e dalle norme tecniche di selezione con riserva sin da ora di ulteriori motivi aggiunti in relazione all’esame degli atti del procedimento ed il provvedimento finale;

- di ogni altro atto preordinato, successivo o comunque connesso, in quanto lesivo degli interessi della ricorrente.

quanto agli ulteriori motivi aggiunti presentati il 13 marzo 2019:

- del d.m. n. 35182 del 13 dicembre 2018, conosciuto all'esito di accesso agli atti avvenuto il 22 gennaio 2019, della comunicazione del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari, Forestali e del Turismo alla Regione Campania prot. n. 36459 del 20 dicembre 2018, nonché della comunicazione del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari, Forestali e del Turismo prot. n. 36656 del 21 dicembre 2018;

- di ogni altro atto preordinato, successivo o comunque connesso, in quanto lesivo degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso, i primi e i secondi motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo e dell’Associazione R.I.S. Bufala;

Viste le memorie depositate dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 dicembre 2022 il dott. L S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’ Associazione Nazionale Allevatori della Specie Bufalina - A.N.A.S.B., con sede in Caserta, costituita tra allevatori di bufale nel luglio 1979, con personalità giuridica di diritto privato, riconosciuta con d.m. 6 maggio 1994, è ente selezionatore al fine di assicurare, in coerenza con gli obiettivi della politica agricola eurounitaria, la riproduzione, ricostituzione e conservazione della biodiversità zootecnica, e la corretta gestione e sviluppo del patrimonio genetico della razza Bufala Mediterranea Italiana.

Con d.m. n. 201992 del 5 luglio 2000 all’A.N.A.S.B. è stata affidata la tenuta e gestione del libro genealogico della specie bufalina “ Mediterranea Italiana ”.

1.1.1 La legge 15 gennaio 1991, n. 30 (recante “ Disciplina della riproduzione animale ”) ha previsto “ l’istituzione per ogni singola specie o razza di bestiame di interesse zootecnico del libro genealogico …” (art. 1 lettera a), definito dall’allegato alla legge come “ il libro tenuto da una associazione nazionale di allevatori dotata di personalità giuridica o da un ente di diritto pubblico, in cui sono iscritti gli animali riproduttori di una determinata razza, sottoposti allo stesso programma di selezione, con l'indicazione dei loro ascendenti ”.

Lo stesso allegato precisa, con riferimento alle specie bovina, bufalina, ovina, caprina e suina, che “ Per riproduttore di razza pura si intende un animale iscritto in un libro genealogico o idoneo ad esservi iscritto i cui ascendenti di primo e secondo grado sono iscritti in un libro genealogico della stessa razza ”.

Con d.m. 26 luglio 1994, emanato in attuazione dell’art. 3 della legge n. 30/1991, sono state emanate le disposizioni, di natura regolamentare, relative ai requisiti soggettivi richiesti alle associazioni nazionali di produttori e agli enti per l’affidamento della tenuta dei libri genealogici (personalità giuridica, statuto che non consenta discriminazioni tra i soci, possesso dei requisiti tecnico-organizzativi enumerati: a) disponibilità di un patrimonio zootecnico quantitativamente sufficiente a realizzare un programma di miglioramento genetico o ad assicurare la conservazione di razze, popolazioni o gruppi etnici a limitata diffusione;
b) capacità di raccogliere i dati e di esercitare i controlli necessari ad una regolare tenuta delle genealogie;
c) capacità di utilizzare i dati relativi alle prestazioni zootecniche per la realizzazione di programmi di miglioramento genetico o di conservazione della razza).

1.1.2 A seguito dell’emanazione del regolamento UE n. 1012 dell’8 giugno 2016, di riordino della materia, e in attuazione dei criteri direttivi di cui all’art. 15 della legge delega 28 luglio 2016, n. 154, con il d.lgs. 11 giugno 2018, n. 52 è stata dettata la nuova disciplina della riproduzione animale.

1.2 A.N.A.S.B., con ricorso notificato a mezzo di ufficiale giudiziario il 12 settembre 2018 e depositato il 3 ottobre 2019, ha impugnato il provvedimento prot. n. 19138 del 14 giugno 2018 - con il quale il Ministero ha riconosciuto l'affidamento di un secondo libro genealogico all'Associazione RIS Bufala Onlus -, nonché il successivo provvedimento ministeriale prot. n. 20302 del 25 giugno 2018 - con il quale il Ministero ha confermato alla Regione Campania il riconoscimento del secondo libro genealogico presso RIS Bufala - e gli atti presupposti (d.m. n. 18268 dell'8 giugno 2018 di cui chiede altresì la declaratoria di nullità;
verbali della commissione valutatrice).

1.2.1 A sostegno dell’impugnazione sono stati dedotti i seguenti motivi, di seguito sintetizzati:

1) Illegittimità – Violazione delle garanzie partecipative al provvedimento amministrativo ex lege n. 241/1990 , perché ad essa associazione ricorrente, pur individuata come controinteressata, non è stata consentita la partecipazione al procedimento, concluso appena 4 giorni dopo la comunicazione della sua pendenza e nonostante con nota del 6 giugno 2018 essa avesse significato di voler acquisire copia dei relativi atti onde formulare proprie osservazioni.

2) Illegittimità - Annullabilità e/o inesistenza del d.m. 18628 – Violazione di legge

Lo statuto della controinteressata Associazione R.I.S. - Ricerca, Innovazione e Selezione per Bufala non è conforme al requisito previsto dall’art. 1 lett. a) del d.m. 26 luglio 1994 - attuativo dell’art. 3 della legge n. 30/1991 -, che vieta discriminazioni tra i soci degli enti che vogliono detenere il libro genealogico, perché la “ governance ” è affidata ai soci fondatori che non sono allevatori, né è garantita adeguata rappresentanza territoriale degli allevatori.

Per giunta il d.lgs. 11 maggio 2018, n. 52 (recante “ Disciplina della riproduzione animale in attuazione dell'articolo 15 della legge 28 luglio 2016, n. 154 ”) pubblicato nella G.U.R.I. 25 maggio 2018, n. 120 e in vigore dal 9 giugno 2018, ha stabilito all’art. 6 requisiti stringenti per il finanziamento dei programmi genetici, ammessi solo per associazioni di allevatori di primo livello, e RIS Bufala non è associazione di allevatori di primo livello né rivestiva tale natura alla data del 9 giugno 2018, risultando quindi illegittima e irrilevante la condizione sospensiva dell’efficacia, apposta al provvedimento (art. 3) di adeguamento dello statuto di RIS entro il 1° novembre 2018.

3) Illegittimità – Eccesso di potere – Violazione e/o falsa applicazione del d.m. 26 giugno 1994, legge n. 30/1991 e Regolamento europeo 2016/1012 – Difetto di istruttoria

Nella denegata ipotesi in cui si riconosca che il procedimento è legittimo e non debba applicarsi lo jus superveniens di cui al d.lgs. 11 maggio 2018, n. 52, nondimeno sussisterebbero i vizi denunciati perché:

- lo Statuto della controinteressata al momento della presentazione dell’istanza di riconoscimento conteneva previsioni discriminatorie tra i soci;

- il Regolamento europeo n. 2016/1012, già in vigore alla data di emanazione del provvedimento impugnato, in ogni caso prevede l’affidamento dei libri genealogici agli Enti selezionatori individuati esclusivamente nelle associazioni di allevatori;

- la controinteressata è priva anche dei requisiti tecnici organizzativi previsti dall’art. 2 del d.m. 26 luglio 1994 (“… disponibilità di un patrimonio zootecnico quantitativamente sufficiente a realizzare un programma di miglioramento genetico o ad assicurare la conservazione di razze, popolazioni o gruppi etnici a limitata diffusione …”);
in effetti, come evidenziato dal verbale n. 2 della Commissione valutatrice, sui 47.713 capi bufalini totali indicati in relazione ai 96 allevamenti associati (di cui 42.336 femmine e 5.377 maschi), sono iscritti al Registro nazionale femmine solo 1.987 capi e nessuno al Registro nazionale maschi, con conseguente attuale e effettiva insufficienza del patrimonio zootecnico;

- la disponibilità di mezzi organizzativi è irrisoria, quanto alla dotazione di personale (un solo dipendente part time al 50%, altri cinque che svolgono attività su base volontaria).

1.2.2 Con motivi aggiunti, notificati il 4 gennaio 2019 e depositati il 21 gennaio 2019, A.N.A.S.B ha esteso l’impugnazione agli atti, successivamente conosciuti a seguito del loro deposito in giudizio, di cui in epigrafe (parere del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali sulle modifiche statutarie di RIS Bufala di cui alla nota del 24 ottobre 2018, comunicazione di avvio del procedimento per l'approvazione delle norme tecniche del disciplinare di RIS Bufala;
comunicazione del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali dell’avvenuta approvazione, con d.m. n. 35182 del 13 dicembre 2018, del programma genetico di RIS Bufala, costituito dal disciplinare del libro genealogico e dalle norme tecniche di selezione).

Sono state dedotte le seguenti censure:

1) Illegittimità – Eccesso di potere – Violazione e /o falsa applicazione del d.lgs. n. 52/2018, del d.m. 26 giugno 1994, della legge n. 30/1991 e del regolamento europeo 2016/1012 – Violazione delle prescrizioni definite dalla commissione giudicatrice – Difetto di istruttoria – Difetto di motivazione

Non risulta rispettata la prescrizione relativa all’adozione da parte della controinteressata di un regolamento elettorale entro il termine perentorio del 1° novembre 2018, che non è allegato allo Statuto associativo come modificato e approvato in sede ministeriale.

Inoltre le modifiche apportate allo Statuto dell’associazione controinteressata non hanno rimosso la discriminazione tra soci ordinari, cui soli spetta l’esercizio dei diritti sociali, e soci fruitori.

Sono state disattese le osservazioni prodotte da A.N.A.S.B. in ordine alla genericità delle informazioni fornite da R.I.S. con riferimento alla mancata indicazione dell’indice di selezione da utilizzare e la sua coerenza con l’attuale indice IMQ (Indice Miglioratore Qualità) utilizzato dall’Associazione ricorrente, né sulla possibile sovrapposizione tra gli attuali bacini di utenza delle due associazioni, non essendo stati fugati i dubbi relativi alla disponibilità di un patrimonio zootecnico sufficiente, come già denunciati nel motivo sub 2) del ricorso introduttivo.

Sono stati riproposti, quindi, in via di illegittimità derivata i motivi sub 1) e 2) del ricorso.

1.2.3 Con ulteriori (secondi) motivi aggiunti, notificati il 15 febbraio 2019 e depositati il 13 marzo 2019, l’Associazione ricorrente ha infine impugnato il d.m. n. 35182 del 13 dicembre 2018, conosciuto all'esito di accesso agli atti, di approvazione del programma genetico e delle norme tecniche relative al secondo libro genealogico e le conseguenti note di comunicazione alla Regione Campania.

A sostegno dell’ulteriore gravame sono state dedotte le seguenti censure:

Illegittimità – Difetto di istruttoria – Difetto di motivazione – Illogicità Irragionevolezza – Sviamento di potere , in ordine al riflesso invalidante della violazione del termine del 1° novembre 2018 per l’adozione del regolamento elettorale, nonché all’omessa debita considerazione delle osservazioni svolte da A.N.A.S.B.

Sono state inoltre obliterate le informazioni fornite dalla Regione Campania con nota prot. n. 773751 del 5 dicembre 2018 in ordine alla circostanza che la controinteressata sembrerebbe aver operato prima dell'operatività del Libro e dell'adempimento alle prescrizioni dettate in sede di autorizzazione, avendo pubblicato indici genetici del 2017 e fino al settembre 2018, laddove solo nel luglio 2018 la Commissione Tecnico Scientifica (CTS) ha approvato l'indice di profittabilità, non essendo mai stato esaminato il c.d. "fattore gamma" pubblicizzato da RIS Bufala.

Sono stati riproposti, quindi, in via di illegittimità derivata i motivi sub 1) e 2) del ricorso e il motivo sub 1) dei primi motivi aggiunti.

Nel giudizio si è costituito il Ministero intimato, con atto di mero stile depositato il 5 novembre 2018 e con deposito di documentazione.

2.1 A sua volta la controinteressata R.I.S., costituitasi con atto depositato il 5 ottobre 2018, con memorie difensive depositate l’8 novembre 2018 e l’11 novembre 2022, e con memoria di replica depositata il 21 novembre 2022, ha dedotto l’infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti, in base ai rilievi di seguito sintetizzati:

- anche ammettendo che A.N.A.S.B. possa vantare un interesse e una posizione qualificata nel procedimento, essa ne ha avuto comunicazione in data 4 giugno 2018, e vi era urgenza di concluderlo nei termini e anche in relazione all’entrata in vigore della novella normativa di cui al d.lgs. n. 52/2018;

- nello Statuto di R.I.S. non sussiste alcuna previsione discriminatoria tra i soci, distinguendosi solo quelli “ordinari” – che in virtù del versamento di quota associativa partecipano anche all’elezione degli organi associativi – e quelli “fruitori” – che invece si avvalgono dei servizi dell’associazione;

- nessun rilievo può assumere la novella normativa di cui al d.lgs. n. 52/2018, poiché il procedimento si è svolto e concluso nel vigore della previgente disciplina, rispetto alla quale sussistono tutti i requisiti soggettivi e oggettivi per l’affidamento a R.I.S. della tenuta del secondo libro genealogico, non esclusa da alcuna disposizione normativa nazionale o eurounitaria;

- l’autorizzazione alla tenuta del secondo libro genealogico non è stato affatto assoggettata a condizione sospensiva con termine di scadenza successivo all’entrata in vigore del d.lgs. n. 52/2018, laddove “… è previsto unicamente che la sua operatività sia subordinata all’approvazione ministeriale delle norme tecniche del disciplinare ”;
in effetti “…Il termine concesso dal Ministero … era volto unicamente ad eliminare alcune incongruenze formali e ad adeguare lo statuto della medesima alle prescrizioni introdotte dalla novella normativa del D.L. n. 52/2018 ”, adeguamento richiesto a tutte le Associazioni nazionali e enti che detengano libri genealogici, ivi compresa la ricorrente;

- l’istruttoria è stata completa e puntuale: R.I.S., sorta a seguito della trasformazione dell’associazione M’ama Bufalo con esperienza ventennale, è “ un punto di riferimento per la comunità allevatoriale ”

nata dalla trasformazione della M’ama Bufalo.

2.2 Con ordinanza collegiale n. 6906 del 15 novembre 2018 è stato preso e dato atto della rinuncia all’istanza incidentale di sospensione dell’efficacia esecutiva dei provvedimenti impugnati.

2.2 Dopo il deposito di rispettive memorie di replica, all’udienza di smaltimento del 12 dicembre 2022, celebrata in modalità telematica, il ricorso è stato discusso e riservato per la decisione.

3. Il ricorso in epigrafe è fondato nei limitati sensi di cui in motivazione.

3.1 In limine deve chiarirsi che, in funzione dell’epoca di presentazione della istanza di autorizzazione alla istituzione e tenuta del (secondo) libro genealogico (20 novembre 2017) e dell’esame della medesima da parte della Commissione ministeriale all’uopo nominata (verbali del 2 febbraio, 3, 13 e 30 marzo 2018), e secondo i principi generali, nessuna efficacia retroattiva e preclusiva può riconoscersi alla sopravvenuta disciplina di cui al d.lgs. 11 maggio 2018, n. 52 (recante “ Disciplina della riproduzione animale in attuazione dell'articolo 15 della legge 28 luglio 2016, n. 154 ”).

In altri termini in modo affatto corretto e legittimo l’istanza è stata esaminata e istruita secondo le disposizioni della legge 15 gennaio 1991, n. 30 (“ Disciplina della riproduzione animale ”).

In tal senso, risulta infondata la prospettazione dell’Associazione ricorrente intesa a accreditare una radicale illegittimità dei provvediimenti gravati quasi che essi siano stati preordinati a eludere l’applicazione dei requisiti diversi (e più stringenti) recati dalla nuova normativa.

Priva di rilevanza giuridica è, altresì, la correlata doglianza afferente alla fissazione di un termine di adeguamento dello Statuto di R.I.S. Bufala al 1° novembre 2018, e quindi nel vigore della nuova disciplina (di cui alla seconda parte del secondo motivo del ricorso principale), con conseguente infondatezza anche della prima parte del motivo sub 1) dei primi motivi aggiunti e del motivo sub 1 prima parte dei secondi motivi aggiunti.

3.2 Del pari priva di fondamento giuridico è la censura relativa alla pretesa previsione di disposizioni discriminatorie nello Statuto della controinteressata, di cui alla prima parte del secondo e terzo motivo del ricorso principale e alla prima parte del motivo sub 1) dei primi motivi aggiunti.

Il principio di non discriminazione non può che operare con riferimento a categorie omogenee di soci, laddove nel caso di specie la differenziazione tra soci ordinari e soci fruitori si ricollega logicamente e razionalmente al diverso status delle due tipologie di associati.

3.3 Inconferenti, ai fini della legittimità dei provvedimenti impugnati, sono le censure dedotte con la seconda parte del motivo sud 1) dei secondi motivi aggiunti, posto che qualora sia anche dimostrato che l’Associazione controinteressata abbia pubblicato indici genetici in epoca anteriore all’autorizzazione all’istituzione e tenuta del secondo libro genealogico si tratterebbe di attività semmai sanzionabile se e in quanto essi si sia tradotta in indebite attestazioni di qualità genetica.

3.4 Sono invece fondate le censure relative al difetto di istruttoria, di cui alla seconda patte del terzo motivo del ricorso principale, che, in funzione della riedizione del potere, , assorbono altresì quelle concernenti la violazione delle facoltà partecipative al procedimento dell’Associazione ricorrente, come dedotte con il primo motivo del ricorso principale e con la seconda parte del motivo sub 1) dei primi motivi aggiunti.

In effetti non risulta valutato in modo adeguato, ai fini della previsione di cui all’art. 2 del d.m. 16 luglio 1994, il dato quantitativo del numero dei capi bufalini disponibili per il programma genetico soprattutto in relazione al rapporto tra la popolazione bufalina femminile e quella maschile, come del pari il profilo della sufficienza della dotazione di personale.

4, Nei limiti dianzi indicati, il ricorso e i correlati motivi aggiunti sono fondati e devono essere accolti.

5. La novità e relativa complessità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio.