N. 02499/2015 REG.PROV.COLL.

N. 03965/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3965 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
P V, rappresentato e difeso dall'avv. D D R, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. S D C in Roma, Via Aureliana, 63;

contro

Il Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro in carica, e l’Anvur - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Giuseppe Cocchetti, Angelo Di Egidio;

per l'annullamento

- del diniego all'abilitazione nazionale del ricorrente alle funzioni di professore di prima fascia per il settore concorsuale 08/B2 “Scienza delle costruzioni”, indetta con Decreto Direttoriale n. 222 del 20 luglio 2012;

- degli atti della commissione esaminatrice;

- della nota circolare del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca del 11 gennaio 2013 “su alcuni aspetti applicativi della nuova disciplina per il conseguimento dell'abilitazione scientifica nazionale introdotta dalla legge 30 dicembre 2010, n. 240”;

- di ogni atto e provvedimento, comunque connesso, consequenziale e presupposto rispetto a quelli impugnati;

e sui motivi aggiunti depositati il 21 novembre 2014

per l’annullamento

del decreto rettorale n. 2437 del 15 luglio 2014, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana in data 5 agosto 2014, con il quale è stata indetta una procedura per la copertura di un posto di professore di prima fascia mediante chiamata ai sensi dell’articolo 18, comma 1, della legge n. 240/2010 presso il Dipartimento di ingegneria civile ambientale del Politecnico di Milano per il settore concorsuale al quale appartiene il ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e dell’Anvur;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2015 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il dott. Venini ha partecipato alla procedura per ottenere l’abilitazione scientifica nazionale per professori universitari di prima fascia per il settore concorsuale 08/B2 – “Scienza delle costruzioni”.

L'esito della valutazione è stato sfavorevole.

Avverso gli atti in epigrafe ha quindi proposto ricorso l’interessato deducendo i seguenti motivi:

violazione e falsa applicazione dell'art.16, comma 2, della legge 30 dicembre 2010, n. 240. violazione dell’articolo 17 della legge n. 400/1988.

Il decreto ministeriale n. 76/2012 sarebbe illegittimo in quanto sarebbe stato approvato con un procedimento diverso rispetto a quello prescritto dall’articolo 16, comma 2, della legge n. 240/2010 secondo cui i regolamenti attuativi della medesima legge devono essere approvati mediante il procedimento delineato dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988;

2) violazione dell’articolo 1, comma 394, della legge n. 228 del 2012.

La commissione per l’abilitazione scientifica avrebbero operato oltre i termini previsti secondo quanto previsto dall’articolo 8, comma 6, del d.p.r. 222/2011.

In particolare, l’art. 16, comma 2, della legge n. 240/2010, prevede che le modalità di svolgimento delle procedure concorsuali di abilitazione sarebbero state stabilite con regolamento adottato ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400/1988.

Il successivo comma 3 dell'art. 16 dispone, alla lettera c), che il regolamento di cui al comma 2 deve prevedere che i lavori delle Commissioni dovranno concludersi entro cinque mesi dalla data di pubblicazione del bando.

Il d.P.R. 222/2011, che costituisce il regolamento adottato ai sensi dell'art. 16, comma 2, della l. 240/10, all'art. 8, comma 6, ha stabilito che i lavori delle commissioni si sarebbero dovuti concludere entro cinque mesi dalla pubblicazione del bando, che tale termine può essere prorogato una sola volta e per un periodo di tempo non superiore a 60 giorni.

L'art. 1, comma 389, della legge 228/2012, prevede che il termine per la conclusione di lavori delle commissioni può essere prorogato fino al 30 giugno 2013 con decreto direttoriale.

Il successivo comma 394 dell'art. 1 della legge 228/12, stabilisce che, con decreto del Presidente del Consiglio, adottato di concerto con il Ministro dell'Economia, il termine del 30 giugno può essere ulteriormente prorogato fino al 31 dicembre 2013.

Il bando per la prima tornata di abilitazione nazionale è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 27 luglio 2012 per cui il termine di cinque mesi stabilito dall'art. 8, comma 6, del d.p.r. 222/11, sarebbe scaduto il 27 dicembre 2012.

Tale termine è stato prorogato di 60 giorni, in applicazione dell'art. 8, comma 6 del d.p.r. n. 222/11, dal d.d. n. 801/12, con il quale è stata nominata la commissione.

I successivi DPCM in data 19 luglio 2013 e 26 settembre 2013, con i quali è stato prorogato il termine per la conclusione dei lavori per le commissioni, rinviando ad un successivo decreto direttoriale del ministero dell’Università e della ricerca, sarebbero illegittimi perché le norme sopra richiamate escluderebbero la possibilità di delegare tale funzione ad un organo diverso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri;

3) violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 della Costituzione, degli articoli 1 e 3 della legge 241/1990 e degli 3, 4 e 5 concernenti la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia;
mancata valutazione analitica di pubblicazioni e titoli;
violazione e falsa applicazione del D.M. 76/2012;
eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta.

La commissione avrebbe applicato in modo contraddittorio e parziale i criteri di valutazione previsti dal DM n. 76/2012.

Essa non avrebbe effettuato una valutazione analitica delle pubblicazioni. La valutazione sarebbe stata effettuata in un periodo di tempo eccessivamente breve, che avrebbe impedito un’adeguata e approfondita valutazione dei titoli delle pubblicazioni di ogni candidato;

4) violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale 76/2012;
omesso controllo e vidimazione dei risultati da parte del Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca.

Il Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca non avrebbe controllato la documentazione relativa al procedimento;

5) violazione e falsa applicazione dell’articolo 6, comma 1, del D.M. n. 76/2012;
omessa motivazione del giudizio;
eccesso di potere per disparità di trattamento tra i candidati;
violazione dei principi di imparzialità e trasparenza.

Sebbene il ricorrente avesse superato due delle tre mediane, la commissione non lo ha valutato idoneo ai fini del riconoscimento dell’abilitazione scientifica.

Sussisterebbe, inoltre, una disparità di trattamento con altri candidati giudicati idonei, sebbene questi avessero ottenuto una valutazione peggiore dalla Commissione rispetto a quella dell’interessato;

5) violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 del D.M. n. 76/2012.

Il commissario OCSE non avrebbe reso alcuna dichiarazione riguardante la conoscenza della lingua italiana, come invece sarebbe stato necessario alla luce del principio di buona amministrazione.

Il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e l’Anvur - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

Con ordinanza n. 3058 del 2 luglio 2014 e n. 10.913 del 29 ottobre 2014 questa Sezione ha accolto la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato disponendo la rivalutazione del ricorrente da parte della Commissione in diversa composizione.

Con ordinanza 5 novembre 2014, n. 5046, il Consiglio di Stato, ha accolto l’appello interposto dall’Amministrazione osservando che “…le questioni in fatto e in diritto relative al giudizio di ‘non idoneità’ espresso nei confronti dell’odierna parte appellata meritano di essere più adeguatamente valutate in sede di merito;

Considerato che, tuttavia, anche in base al complessivo bilanciamento fra i diversi interessi che nel caso in esame vengono in rilievo, la disposta nomina di una nuova Commissione non appare la soluzione più idonea ad assicurare interinalmente la decisione sul ricorso, e che le esigenze di parte ricorrente in primo grado possono essere tutelato in sede di udienza di merito già fissata dal Tar Lazio il giorno 14 gennaio 2015”.

Con motivi aggiunti depositati il 21 novembre 2014 l’interessato ha impugnato il decreto rettorale n. 2437 del 15 luglio 2014 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana in data 5 agosto 2014, con il quale è stata indetta una procedura per la copertura di un posto di professore di prima fascia mediante chiamata ai sensi dell’articolo 18, comma 1, della legge n. 240/2010 presso il Dipartimento di ingegneria civile ambientale del Politecnico di Milano per il settore concorsuale al quale appartiene il ricorrente.

Con memoria depositata il 12 dicembre 2014, l’istante ha insistito per l’accoglimento del ricorso ribadendo alcune delle censure dedotte nell’atto introduttivo del giudizio.

In data 16 dicembre 2014 il ricorrente ha depositato un atto di rinuncia ai motivi aggiunti.

All’udienza del 14 gennaio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

In primo luogo occorre dare atto della rinuncia ai motivi aggiunti depositati il 21 novembre 2014, con i quali l’interessato ha impugnato il bando di concorso pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana il 5 agosto 2014 per l’assegnazione di un posto quale docente di prima fascia presso il Dipartimento di ingegneria civile ambientale del Politecnico di Milano.

Con il ricorso introduttivo in esame il dott. P V ha impugnato l’esito del concorso per l’abilitazione nazionale per professori indetto con d.d. n. 222 del 20 luglio 2012, per la prima fascia del settore concorsuale 08/B2 - “Scienza delle costruzioni”.

Ritiene il Collegio, in considerazione del loro carattere assorbente, di esaminare previamente il terzo e quinto motivo, con i quali il ricorrente deduce che la incongruità e contraddittorietà del giudizio della Commissione che pur avendo espresso valutazioni positive sulle pubblicazioni indicate dall’istante ai fini della valutazione, avrebbe concluso viceversa con un giudizio negativo.

Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre descrivere in sintesi il quadro normativo che regola le procedure di abilitazione scientifica.

L'art. 16 della Legge n. 240/2010 (“Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario”) ha istituito l’ “abilitazione scientifica nazionale”, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima ed alla seconda fascia dei professori universitari.

L'abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), L. n. 240/2010).

Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 definisce i suddetti criteri, parametri e gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all'abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all'abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.

In particolare l’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”, i quali, per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabiliscono che la Commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto della produzione scientifica complessiva all'interno del settore concorsuale valutata mediante gli indicatori di cui all'art. 6 e agli allegati A e E.

Il successivo art. 5 che individua i criteri e i parametri per l'attribuzione dell'abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, stabilisce che “nelle procedure di abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche è volta ad accertare la maturità scientifica dei candidati, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca. Sono ulteriori criteri di valutazione la comprovata capacità di coordinare o dirigere un gruppo di ricerca, la capacità di attrarre finanziamenti competitivi almeno in qualità di responsabile locale e la capacità di promuovere attività di trasferimento tecnologico. La commissione può stabilire, con le modalità di cui all'articolo 3, comma 3, di non utilizzare uno o più di tali ulteriori criteri in relazione alla specificità del settore concorsuale”.

Di seguito l’art. 6 del medesimo D.M. n. 76/2012 (“Indicatori di attività scientifica”) in riferimento agli indicatori bibliometrici, stabilisce che “i valori delle mediane degli indicatori di cui agli allegati A e B” siano definiti dall'ANVUR “secondo modalità stabilite con propria delibera”.

Il comma 5, dell’art. 6 citato, stabilisce che le Commissioni possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal D.M. 76/2012, incluso quello della valutazione dell'impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.

Alla luce di tali premesse merita adesione la tesi del ricorrente, secondo cui la commissione, pur a fronte del superamento di due delle tre mediane e dei positivi giudizi espressi sulla produzione scientifica, ha concluso con una valutazione negativa, senza indicare in modo adeguato le ragioni dello scostamento non solo dal superamento delle mediane, ma anche dalle valutazioni positive sulle pubblicazioni rese nei giudizi individuali dei commissari.

Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore ha chiarito più volte che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.

Invero, l’Amministrazione con la circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754 ha chiarito le modalità di valutazione alle quali devono attenersi le commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale dei candidati, affermando, in particolare, che la valutazione complessiva del candidato deve fondarsi sull’analisi di merito della produzione scientifica dello stesso.

Di norma l’abilitazione deve essere attribuita esclusivamente candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito). Tuttavia, le commissioni, come già osservato, ai sensi dell’art. 6, comma 5 del decreto ministeriale 76/2012, possono discostarsi da tale regola generale.

Ciò comporta che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione a candidati che, pur avendo superato le mediane prescritte, siano stati valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.

L’articolata disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnati del settore di riferimento;
ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.

Nel caso di specie, dunque, la Commissione avrebbe dovuto indicare le ragioni per cui non ha concesso l’abilitazione all’interessato, sebbene avesse superato le mediane e avesse riportato giudizi positivi espressi in termini: di piena coerenza delle pubblicazioni con il settore concorsuale, di spunti di originalità e innovatività, di discreto rigore metodologico dei lavori, di buona riconoscibilità dell’apporto individuale del candidato nel lavoro di collaborazione, di buona collocazione editoriale delle pubblicazioni, di impatto della produzione scientifica complessiva valutata mediante gli indicatori (il candidato supera due mediane su tre), di buona continuità della produzione scientifica, di svolgimento di attività di referaggio per riviste internazionale, di partecipazione a progetti PRIN sulla meccanica dei materiali micro strutturati e di ampia maturazione del triennio nel ruolo di professore associato.

Al fine di giustificare la valutazione negativa la commissione nel giudizio collegiale afferma che “l’impatto delle pubblicazioni scientifiche all’interno del settore concorsuale 08/B2 è limitato”.

Tale motivazione, oltre che estremamente generica in quanto non specifica la natura dei limiti indicati, si rivela del tutto incongrua a fronte delle più significative e numerose espressioni favorevoli rese nei confronti del candidato nei termini sopra indicati.

Nelle ipotesi, come quella in esame, in cui è attribuita all'Amministrazione un'ampia discrezionalità, è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la Commissione ha fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito.

Tale motivazione sarebbe dovuta essere ancora più stringente nel caso in esame in cui il ricorrente non solo ha superato tutte le tre mediane, ma ha conseguito a livello individuale due giudizi favorevoli su cinque. Tutto ciò non senza considerare la perplessità della valutazione degli altri tre commissari (Luciano Raimondo, Maiorana Carmelo e Spanos Pol) che, pur concludendo con un giudizio negativo, nel motivare la propria (precedente) valutazione si sono, comunque, espressi in termini del tutto positivi affermando che: le tematiche sono coerenti con quelle del settore concorsuale, che l’apporto individuale del candidato nel lavori in collaborazione è riconoscibile, che dalle pubblicazioni scientifiche presentate emergono spunti di originalità innovatività e discreto rigore metodologico, che la produzione scientifica, valutata all’interno del panorama internazionale della ricerca, e caratterizzata complessivamente da una buona qualità, dell’impatto delle pubblicazioni scientifiche all’interno del settore concorsuale 08/B2 è accettabile, che i titoli risultanti dall’esame dei documenti risultano di buon livello, che l’impatto della produzione scientifica complessiva valutata mediante gli indicatori risulta di livello accettabile.

In tal senso, quindi, non può non essere considerata l’intrinseca contraddittorietà del giudizio individuale dei suddetti Commissari.

Dai predetti giudizi non è dato comprendere, infatti, come a fronte di espressioni tutte positive il ricorrente abbia ottenuto un giudizio negativo.

Il carattere assorbente dei motivi esaminati esonera il Collegio dal soffermarsi sulle ulteriori censure dedotte e consente di accogliere il ricorso con conseguente annullamento del provvedimento di diniego dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di prima fascia nel settore concorsuale 08/B2 – “Scienza delle costruzioni” e delle valutazioni operate dalla commissione per l’abilitazione scientifica nazionale in questione.

Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.lgs. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessato debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.

Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata in dispositivo.