Pubblicato il 04/08/2016

N. 09058/2016 REG.PROV.COLL.

N. 14436/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14436 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla:
società Coopservice Cooperativa P.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Coli C.F. CLOPLA59R18H223N e M C C.F. CLRMSM46R05F257Y, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. M C, in Roma, viale Bruno Buozzi n. 87;

contro

Università degli Studi di Roma La Sapienza, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Bernardi C.F. BRNGPP52L01A662C, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Bernardi, in Roma, Via Monte Zebio n. 28, sc. A, int. 6;

nei confronti di

società Istituto di Vigilanza dell'Urbe s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino C.F. SNNMRA38E03H501M e Lorenzo Aureli C.F. RLALNZ78H13H501Q, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Sanino in Roma, viale Parioli n. 180;

per l'annullamento

con il ricorso introduttivo

del decreto direttoriale n. 3584/2015 di cui al prot. n. 0070711 del 30 ottobre 2015, mediante il quale l'Università degli Studi di Roma "La Sapienza" ha definitivamente aggiudicato al R.T.I. costituito da Istituto di Vigilanza dell'Urbe s.p.a. (mandataria) e SSI s.r.l. (mandante), la procedura aperta per l'appalto del "servizio di vigilanza, custodia e guardiania, presso la città universitaria e le sedi esterne" (QG 5755789357);

della comunicazione di cui al prot. n. 0071854 del 4 novembre 2015, trasmessa ai sensi dell'articolo 79, comma 5, decreto legislativo n. 163/2006, mediante la quale l'Università ha dato notizia ai concorrenti dell'emanazione del decreto direttoriale n. 3584/2015 del 30 ottobre 2015 di aggiudicazione della procedura aperta di cui sopra;

dei provvedimenti assunti dalla Commissione di gara e, comunque, dalla Stazione Appaltante nella procedura aperta di cui sopra, provvedimenti non noti, mediante i quali la Commissione ha ammesso o, comunque, non ha escluso dalla gara l'allora costituendo R.T.I. Istituto di Vigilanza dell'Urbe s.p.a. - S.S.I. s.r.l. e ha attribuito punteggi all'offerta da questo presentata, inserendolo nella graduatoria finale;

in parte qua , dei verbali formati dalla Commissione di Gara e, comunque, degli atti tutti formati dalla Commissione di Gara e dall'Università degli Studi di Roma "La Sapienza" in relazione alla procedura aperta di cui sopra, il cui contenuto non è noto;

dei provvedimenti assunti dalla Stazione Appaltante nella procedura aperta di cui sopra, non noti, mediante i quali l'Università ha deciso di non esperire la verifica di congruità sull'offerta presentata dal R.T.I. Urbe - S.S.I., non ha rilevato l'anomalia e l'inaffidabilità dell'offerta presentata dal R.T.I. Urbe - S.S.I. o, comunque, ha ritenuto non sussistenti elementi di anomalia e di inaffidabilità nell'offerta presentata in gara dal R.T.I., ha ritenuto di non escludere dalla procedura il predetto R.T.I. nonostante l'offerta risultasse anormalmente bassa e inaffidabile ai sensi degli articoli 86, comma 2, 87 e 88 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163;

di tutti gli atti formati dalla Commissione di Gara e dall’Amministrazione mediante i quali o sul presupposto dei quali si è ritenuta non anomala e affidabile l'offerta presentata dal R.T.I. Urbe - S.S.I., non si è dato luogo a esclusione dalla procedura di gara dal medesimo R.T.I. Urbe - S.S.I. ai sensi degli articoli da 86 a 88 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163;

dei provvedimenti di attribuzione dei punteggi all'offerta economica formulata dal R.T.I. Urbe - S.S.I. assunti dalla Commissione di Gara nella procedura di gara di cui sopra;

in subordine, degli atti del procedimento seguito dalla Commissione di Gara per l’attribuzione dei punteggi nella procedura di gara di cui sopra;

in ogni caso, del contratto che, medio tempore , dovesse essere stipulato dall'Università degli Studi di Roma "La Sapienza" con il R.T.I. Urbe - S.S.I. in relazione all'appalto per cui è giudizio;

in parte qua, di tutti gli atti da essi presupposti o a essi successivi comunque inerenti l'illegittima aggiudicazione della gara di cui sopra in favore del R.T.I. Urbe - S.S.I.;

e, comunque, per l'accertamento

del diritto di Coopservice società cooperativa per azioni al conseguimento del bene della vita rappresentato dall'aggiudicazione della procedura di gara e dalla stipula del contratto di appalto di cui sopra.

e con il ricorso per motivi aggiunti

dei medesimi atti di cui al ricorso introduttivo per diversi e ulteriori motivi di censura;

Visti il ricorso introduttivo, il successivo ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Roma La Sapienza e della società Istituto di Vigilanza dell'Urbe s.p.a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2016 la dott.ssa Maria Cristina Quiligotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L'Università degli Studi di Roma "La Sapienza", con la disposizione n. 2437/2014 e di cui al prot. n. 0032296 del 30 maggio 2014 del Direttore Area Patrimonio e Servizi Economici, ha autorizzato il " ricorso ad una procedura aperta, ai sensi del D.Lgs. 1 63/2006 e ss. mm. per l'affidamento del servigio di vigilanza, custodia e guardiania, c on relativa manutenzione degli impianti di sicurezza, presso la Città Universitaria e le sedi e sterne, con aggiudicazione secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ai s ensi dell'art. 83 del citato Decreto, per una durata del servizio di anni cinque, a partire p resumibilmente dal 01 / 11 / 2014, per un valore complessivo massimo presunto di euro 1 4.780.000,00 + IVA, così suddiviso: Euro 7.905.000,00 + IVA per il servizio di

vigilanza;
Euro 6.285.000,00 + IVA per il servizio di custodia e guardiania;
Euro 5 65.000,00 + IVA per gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria degli i mpianti di sicurezza;
Euro 25.000,00 + IVA quali oneri per la sicurezza, non soggetti a r ibasso, per i suddetti interventi di manutenzione ".

La Coopservice ha partecipato alla procedura insieme ad altri cinque operatori economici, tra cui l’Istituto di Vigilanza dell'Urbe s.p.a. (mandataria) e IVU - SSI s.r.l. (mandante) in costituendo R.T.I. .

La ricorrente Coopservice deduce che l’Università non le ha consentito di avere accesso agli atti di gara nonostante la richiesta in tal senso inoltrata lo stesso giorno della comunicazione della aggiudicazione definitiva in data 4 novembre 2015 e che, di conseguenza, la narrativa in fatto articolata è necessariamente lacunosa.

Al riguardo deduce che:

- in data 5 dicembre 2014 ha ricevuto la richiesta di cui al prot. n. 70886 mediante la quale l’Università la informava del sorteggio ex articolo 48 del d.lgs. n. 163/2006 per il controllo del requisito inerente il personale impiegato e ha provveduto a documentare il possesso del requisito dichiarato;

- in data 6 marzo 2015, con l’atto di cui al prot. n. 0016000, l’Università, " in considerazione del fatto che la procedura aperta è tutt'ora in corso di svolgimento ", ha comunicato la necessità, entro il 17 marzo 2015, di provvedere all’estensione della validità temporale della cauzione provvisoria e alla conferma della validità dell'offerta formulata e ha provveduto a quanto richiesto;

- in data 26 giugno 2015, con l’atto di cui al prot. n. 0043745, l’Università ha comunicato un'ulteriore richiesta di estensione della cauzione e di conferma della validità dell'offerta e ha provveduto in conformità a quanto richiesto;

- con l’atto del 4 novembre 2015 e di cui al prot. n. 0071854, l’Università ha comunicato

agli operatori economici i sensi dell'art. 79, co. 5, lett. a), del D.Lgs. n. 163/2006, che, con la Disposizione del Direttore dell'Area patrimonio e Servizi Economali n. 3584/2015 del 30/10/2015, la procedura è stata aggiudicata definitivamente al R.T.I. Istituto Vigilanza dell'Urbe s.p.a. (mandataria) - S.S.I. s.r.l. (mandante);

- nella predetta comunicazione si legge di un allegato contenente " la relazione sintetica predisposta dalla Commissione Giudicatrice contenente gli elementi di cui all'articolo 79 comma 2 d.lgs. 163 / 2006 ", ma, tuttavia, la detta Relazione non è stata rinvenuta in allegato e il suo contenuto è, pertanto, ignoto, al pari di quello della residua documentazione di gara, non ancora ostesa dalla stazione appaltante;

- le poche ulteriori informazioni in ordine alla procedura sono desumibili dalla disposizione n. 3584/2014 - prot. 70711 del 30 ottobre 2015 a firma del Direttore d'Area, pubblicata sul profilo di committente;

- la Coopservice ha riportato il punteggio migliore nell'offerta tecnica (superando di n. 9 punti l'attuale aggiudicataria R.T.I. Urbe - S.S.I.) e si è vista sopravanzare nella graduatoria finale per effetto di un’offerta economica sicuramente anomala e inaffidabile.

La ricorrente propone, quindi, un ricorso parzialmente "al buio", con riserva di integrarlo mediante la proposizione di motivi aggiunti non appena l’Università avrà dato riscontro alla richiesta di accesso, deducendo l’illegittimità degli atti tutti impugnati e di cui in epigrafe, per i seguenti motivi di censura:

1. Violazione dell'articolo 11, commi 9 e 10, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 ed eccesso di potere nelle figure sintomatiche della contraddittorietà tra atti della medesima amministrazione, perplessità, carenza, contraddittorietà della motivazione .

In particolare ha dedotto, al riguardo, che:

- premesso che il comma 10 dell'articolo 11 del d.lgs. n. 163/2006 dispone che " il contratto non può comunque essere stipulato prima di trentacinque giorni dall'invio dell'ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione definitiva ai sensi dell'articolo 79 ", l’Università ha trasmesso la comunicazione di cui all'articolo 79 del d.lgs. n. 163/2006 con l’atto di cui al prot. n. 71854 del 4 novembre 2015 e, quindi, ipotizzando per tutti i concorrenti una ricezione contestuale alla trasmissione, il contratto non poteva essere stipulato prima del 9 dicembre 2015 e, invece, il provvedimento di aggiudicazione definitiva n. 3584/2015, e di cui al prot. n. 70711 in data 30 ottobre 2015, indica quale data di inizio del servizio l’1 dicembre 2015;

- la possibilità di dare inizio all’esecuzione del servizio in periodo anteriore alla stipula del contratto e di cui all'articolo 11, comma 9, del d.lgs. n. 163/2006, è subordinata al riscontro del ricorrere di determinati presupposti e, tuttavia, nel caso di specie, la stazione appaltante non ha evidenziato alcun grave danno all'interesse pubblico derivante dalla mancata esecuzione immediata;

- in sostanza:

-- l’aggiudicazione definitiva prevede, il 30 ottobre 2015, di dare inizio l’1 dicembre 2015 a un servizio per il quale il contratto non avrebbe, comunque, potuto essere stipulato - anche in ipotesi di immediata comunicazione ex articolo 79 del Codice - prima del 5 dicembre 2015;

-- la comunicazione ex articolo 79 è intervenuta soltanto in data 4 novembre 2015, per cui il contratto non potrebbe essere stipulato prima del 9 dicembre 2015;

-- la comunicazione ex articolo 79 prevede, esplicitamente, che il contratto non possa stipularsi prima di 35 giorni a decorrere dal 4 novembre 2015;

-- sono insussistenti - o comunque non sono indicate, con conseguente assenza di motivazione - le ragioni per le quali potrebbe procedersi all’esecuzione d'urgenza nelle more del termine dilatorio di cui al comma 10 dell'articolo 11 del Codice.

2. Violazione dell'articolo 13, comma 6, e dell'articolo 79, comma 2, 5 bis e 5 quater del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, per omessa comunicazione delle caratteristiche e dei vantaggi dell'offerta selezionata .

In sostanza la ricorrente ha dedotto, al riguardo, che:

- il provvedimento di aggiudicazione definitiva n. 3584/2015 dovrebbe contenere, ai sensi del comma 5 bis , almeno gli elementi di cui al comma 2, lett. c), ovvero l'indicazione " delle caratteristiche e dei vantaggi dell'offerta selezionata " e, invece, il provvedimento di aggiudicazione definitiva di cui trattasi non reca traccia alcuna di detti elementi;

- e, se è vero che, nel caso di cui al comma 5, lett. a), l'onere potrebbe essere assolto anche mediante l'invio dei verbali di gara, tuttavia, nella comunicazione di cui trattasi non vi è traccia alcuna dei verbali di gara che continuano a non essere ostesi;

- peraltro, anche la " relazione sintetica " della quale si fa cenno nella comunicazione ai sensi dell'articolo 79, relazione che, a dire della stazione appaltante, avrebbe dovuto contenere " gli elementi di cui all'articolo 79 comma 2 lettera c) " del Codice, non è mai stata allegata alla predetta comunicazione ai sensi dell'articolo 79, comma 5;

3. Violazione degli articoli 86, 87 e 88 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, del D.M. 8 luglio 2009, degli articoli 121 e 284 del d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207 ed eccesso di potere per violazione della lex specialis della procedura aperta, per illogicità, per irrazionalità, per errore sui presupposti di fatto, per travisamento dei fatti, per carente e insufficiente istruttoria, per assenza o comunque carenza, perplessità, contraddittorietà e illogicità della motivazione .

In particolare la ricorrente ha dedotto, al riguardo, che:

- il provvedimento di aggiudicazione definitiva non reca traccia, in motivazione, dell’attivazione e dell'esperimento del procedimento di valutazione della congruità delle offerte da esperirsi ai sensi dell'articolo 86, comma 2 e 3, del codice dei contratti né delle ragioni per le quali lo stesso non sia stato attivato;

- la verifica della sussistenza o meno dei presupposti di cui all'articolo 86, comma 2, del codice è obbligatoria e non ammette equipollenti e l'obbligo grava sia sulla Commissione di Gara che sul Responsabile del Procedimento;

- ove la verifica fosse stata omessa o erroneamente condotta dalla Commissione di Gara, il Responsabile del Procedimento avrebbe dovuto vicariare le funzioni della Commissione e verificare direttamente la sussistenza dei presupposti per procedere ai sensi degli articoli 86, 87 e 88 del codice;

- Coopservice superava di n. 9 punti il R.T.I. Urbe - S.S.I. all'esito della valutazione delle offerte tecniche - alle quali è assegnato un punteggio massimo complessivo pari a n. 70 punti su n. 100 punti - e, all'esito della valutazione delle offerte economiche - alle quali è assegnato un punteggio massimo complessivo pari a n. 30 punti su n. 100 punti - la stessa si è ritrovata seconda in graduatoria e ciò implica che il R.T.I. Urbe - S.S.I. abbia conseguito, per l'offerta economica, un punteggio pari almeno a n. 9,1 punti in più rispetto al punteggio conseguito dalla ricorrente per la medesima offerta economica;

- nove punti di differenza sull'offerta tecnica si recuperano soltanto ipotizzando che il R.T.I. Urbe - S.S.I. abbia formulato la migliore offerta su tutti e due gli elementi principali dell'offerta economica e che abbia offerto almeno 2 euro in meno sull'offerta della ricorrente per il costo orario della vigilanza e 1 euro in meno per il costo orario della custodia;

- a fronte di differenze simili nel costo orario per prestazioni di servizi che vedono il costo del lavoro quale elemento non soltanto prevalente, ma pressoché esclusivo, la stazione appaltante, in contrasto con la disciplina normativa e comunque irrazionalmente, non ha dato corso alla procedura di verifica di anomalia oppure, pur non dicendolo, ha dato corso alla verifica di anomalia, ma, irrazionalmente, ha ritenuto affidabile un'offerta che (stante l'abbattimento del costo orario necessario per recuperare la differenza di punteggio rispetto a Coopservice) è inferiore al puro costo del lavoro e che, conseguentemente, non può, per definizione, essere considerata affidabile.

Con il ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 11.12.2015, la ricorrente - dato atto di avere ritirato, in data 1 dicembre 2015, copia dei documenti richiesti da parte dell'Università - ha impugnato i medesimi atti di cui al ricorso introduttivo, deducendone l’illegittimità per i seguenti ulteriori motivi di censura:

4 - Violazione degli articoli 86, 87 e 88 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, degli articoli 46 e 47 del d.p.r. n. 445/2000, e del D.M. 8 luglio 2009, del D.M. 13 febbraio 2014 ed eccesso di potere per errore di fatto e illogicità, per l’omessa considerazione della palese inattendibilità complessiva dell'offerta per essere la stessa inferiore al costo del lavoro, per errore sui presupposti di fatto, per travisamento dei fatti, per carente e insufficiente istruttoria, per omessa, carente, contraddittoria, illogica, abnorme e irrazionale motivazione .

In particolare, la ricorrente ha dedotto, al riguardo, che:

- la ricorrente ha riportato il miglior punteggio per quanto attiene l'offerta tecnica, ossia n. 69,76 punti su un massimo di n. 70 punti, mentre, invece, il R.T.I. Urbe - S.S.I. ha seguito al secondo posto con un punteggio pari a n. 60,32, ossia n. 9,44 punti in meno rispetto alla ricorrente e soltanto n. 0,32 punti in più rispetto alla soglia dei n. 60 punti indicata come soglia di sbarramento per consentire l'esame dell'offerta economica dei concorrenti, soglia minima che non è stata raggiunta da nessun altro concorrente con la conseguente loro esclusione dall'ultima fase della procedura di gara;

- l'offerta economica del R.T.I. - Urbe SSI è ampiamente inferiore al costo del lavoro e, come tale, è inaffidabile e inattendibile e non può essere sostenuta economicamente se non violando la legge e, pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa;

- le ore annue mediamente lavorate sulla base della Tabella Ministeriale sono pari

a n. 1578 a fronte delle n. 1813 ore dichiarate dal R.T.I. Urbe e l’applicazione del parametro reale delle ore annue lavorate - ossia quello della Tabella Ministeriale - ai dati di costo medio annuo dichiarati dal R.T.I. Urbe - SSI evidenzia come l'indicazione di euro 17,08 l'ora per il servizio di vigilanza sia inferiore per oltre due euro all'effettivo costo del lavoro;

- il mero costo del lavoro di euro 19,61 è sostanzialmente identico all'offerta complessiva formulata in gara dal R.T.I. Urbe - SSI per l'erogazione del servizio di vigilanza e, pertanto, l'offerta è stata formulata sottocosto, in ragione di quasi due euro l'ora;

- il costo complessivo del lavoro per il servizio di vigilanza, sulla base del costo orario effettivo per la prestazione di lavoro come sopra ricalcolato di euro 19,61 è, pertanto, pari a euro 6.854.871,60 - ossia ore 349.560 x 19,61 - con un incremento del costo del lavoro pari a euro 679.516,68, incremento che da solo assorbe interamente l'utile - euro 679.516,68 - 96.859,40 = 582.657,28 - e fa si che il costo effettivo di ciascuna ora del servizio di vigilanza sia superiore per euro 1,67 rispetto al corrispettivo di euro 19,65 offerto in gara;

- il R.T.I. Urbe - SSI afferma che il numero di ore annue mediamente lavorato dal personale addetto alla vigilanza armata è pari a n. 1813 (o anche superiore) e non pari a n. 1578 come indicato dal D.M., ma, per affermarlo, è costretto a sostenere che i propri lavoratori subordinati non si ammalano mai, non si riproducono mai, non svolgono mai formazione professionale, non fruiscono dei permessi sindacali, non fruiscono del diritto allo studio;

- in sostanza, non è calcolato il diritto alla fruizione delle festività nazionali e infrasettimanali di cui all'articolo 88 del C.C.N.L. Vigilanza, pari a n. 11 giorni, ossia n. 77 ore nell'arco dell'anno, il diritto ai permessi retribuiti per attività sindacali (articolo 16 C.C.N.L.), ai permessi retribuiti per la partecipazione ad assemblee sindacali (articolo 20 C.C.N.L.), ai permessi per studio (articolo 93 C.C.N.L.), diritti inalienabili dei lavoratori che la Tabella Ministeriale indica, prudenzialmente, in 25 ore su base annua - pari a n. 3,5 giorni, le assenze per malattia (articoli da 122 a 125 C.C.N.L.), infortunio (articolo 127 C.C.N.L.), maternità/paternità (articoli da 129 a 135 C.C.N.L.) e il diritto alla formazione obbligatoria in materia antinfortunistica ai sensi del d.lgs. n. 81/2008, diritto inalienabile del lavoratore che la Tabella Ministeriale indica in n. 7 ore/1 giorno su base annua (in totale n. 235 ore di assenza su base annua, numero che riporta a n. 1578 ore su base annua (1831-235) le ore annue mediamente lavorate;

- le offerte economiche presentate in gara che si attestino su valori inferiori a quelli minimi consentiti da una corretta e completa applicazione delle disposizioni normative e contrattuali in materia di lavoro nonché delle disposizioni normative, in materia contribuiva, assicurativa e fiscale, da un lato devono essere considerate anomale, inaffidabili e contrastanti con la lex specialis di gara, dall'altro evidenziano un contrasto tra quanto dichiarato dal concorrente ai sensi degli articoli 46 e 47 del d.p.r. n. 445/2000, quanto effettivamente dal concorrente dichiarato in sede di predisposizione e presentazione dell'offerta economica e quanto dal concorrente prefigurato in relazione alla futura esecuzione del contratto;

- il R.T.I. Urbe - SSI sostiene che, in realtà, le ore annue mediamente lavorate sarebbero "solitamente" superiori a n. 1813, sulla base di calcoli che dichiara di aver eseguito a consuntivo sul proprio personale e, tuttavia, detti calcoli, se effettivamente concludessero nel senso prospettato dal R.T.I. Urbe SSI, evidenzierebbero, esclusivamente, una patente violazione della disciplina posta dal C.C.N.L.;

- inoltre, gli addetti attualmente impiegati nei servizi di vigilanza armata sono n. 33, dei quali n. 26 inquadrati nel IV livello, n. 6 nel IV Super e n. 1 nel III e, poiché il R.T.I. Urbe - SSI programma di impiegare n. 39 lavoratori (n. 32 inquadrati nel IV livello, n. 6 nel IV Super e n. 1 nel II), è tenuto, in caso di aggiudicazione, ad assorbire l'intera forza lavoro attualmente impiegata dall'appaltatore del servizio;

- il RUP e la Commissione di Gara non hanno svolto la benché minima attività istruttoria e si sono limitati a prendere atto di affermazioni la cui contrarietà al dato normativo e contrattuale era immediatamente evidente solo che si pongano a raffronto la Tabella Ministeriale e la pretesa ricostruzione delle ore mediamente lavorate prospettata dal R.T.I. Urbe – SSI;

5 - Ulteriori elementi di illegittimità, sotto i medesimi profili di cui all'epigrafe del precedente motivo, per quanto attiene i servizi di custodia e guardiania (c.d. "vigilanza non armata") in relazione al C.C.N.L. Multiservizi .

6 - Eccesso di potere per inadeguatezza dell'istruttoria, per illogicità e per irragionevolezza della decisione in ordine alla verifica di congruità, in quanto, nel caso di specie, non di una singola inesattezza si tratta, ma di un artificio matematico - ossia l'innalzamento delle ore mediamente lavorate - che, una volta disvelato, evidenzia, incontrovertibilmente, l'inattendibilità e l'inaffidabilità dell'offerta nel suo complesso;
l'offerta è stata formulata con valori di corrispettivo ampiamente sottocosto (per oltre 2 curo su base oraria) in relazione a due elementi (il corrispettivo del servizio di vigilanza armata e del servizio di vigilanza non armata) che vanno a comporre un ammontare complessivo presunto pari a euro 14.190.000 00 su un valore complessivo presunto dell'appalto pari a euro 14.780.000,00.

7. Violazione degli articoli 86, comma 3 bis, e 87, comma 4, secondo periodo, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, e dell'articolo 26, comma 3, quinto periodo, e comma 6, del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 ed eccesso di potere per omessa produzione delle indicazioni e degli elementi necessari a valutare che il costo aziendale relativo alla sicurezza indicato in offerta sia congruo rispetto all'entità e alle caratteristiche dei servizi oggetto di gara, per omessa verifica, nell'ambito del sub-procedimento di valutazione dell'anomalia dell'offerta, in ordine alla congruità dei costi della sicurezza indicati in offerta, rispetto all'entità e alle caratteristiche dei servizi oggetto di gara e per le figure sintomatiche della omessa, carente, insufficiente istruttoria, della omessa motivazione, dell'errore sui presupposti di fatto .

In particolare la ricorrente ha dedotto, al riguardo, che:

- nel caso di specie, la stazione appaltante ha richiesto al R.T.I. Urbe - SSI, con atto 6 maggio 2015, di presentare i giustificativi ai sensi dell'articolo 87 del d.lgs. n. 163/2006 e, dunque, giustificare anche la congruità dei " costi relativi alla sicurezza specificamente indicati in offerta rispetto all'entità e alle caratteristiche dei servizi ";

- a detta richiesta, per quanto attiene i costi interni per la sicurezza, il R.T.I. Urbe -SSI non ha dato riscontro alcuno;

- la lettura delle giustificazioni e dei relativi allegati consente di appurare che non un rigo è speso in relazione ai costi interni per la sicurezza e che nulla è prodotto a dare conto della loro determinazione in misura irrisoria;

- l'omessa presentazione di qualsivoglia giustificazione in ordine alla congruità dei costi aziendali relativi alla sicurezza entro il termine del 22 maggio 2015 fissato dalla stazione appaltante "a pena di esclusione" avrebbe dovuto essere sanzionata giustappunto, con l'esclusione dalla procedura aperta;

- l'irrisorietà dei costi aziendali relativi alla sicurezza emerge evidente dal raffronto delle indicazioni contenute nell'offerta economica del R.T.I. Urbe - SSI con le indicazioni rese dalla ricorrente in relazione ai propri costi interni per la sicurezza;

- il R.T.I. Urbe - SSI indica oneri aziendali per la sicurezza inferiori a quelli indicati da Coopservice per la vigilanza armata, pari alla metà rispetto a quelli indicati da Coopservice per l'attività di guardiania e pari a meno di un quarto rispetto a quelli indicati da Coopservice per la manutenzione dei sistemi tecnologici e, nell'arco dei cinque anni, Coopservice sosterrà oneri per la sicurezza per curo 47.348,00 in relazione ai servizi in esame, il R.T.I. Urbe - SSI dichiara che sosterrà oneri per curo 21.820,80, molto meno della metà rispetto ai primi;

8. Eccesso di potere per violazione della lex specialis di gara e dell'articolo 7 "criteri di valutazione delle offerte" del Disciplinare di Gara nonché nelle figure sintomatiche della irrazionalità, della macroscopica incongruenza, dell'errore sui presupposti di fatto. Illegittima omessa esclusione dell'aggiudicatario per non avere quasi raggiunto un punteggio pari a 60 punti nella valutazione dell'offerta tecnica .

La ricorrente ha dedotto, al riguardo, che:

- all'offerta tecnica del R.T.I. Urbe - SSI avrebbe dovuto essere attribuito un punteggio inferiore ai n. 60 punti in quanto i calcoli posti in essere dalla Commissione per la riparametrazione del punteggio da attribuire al R.T.I. Urbe - SSI non sono corretti;

- i dati considerati dalla Commissione di Gara per la riparametrazione sono contenuti alle pagine 15 e 16 del verbale di gara in seduta riservata del 27 aprile 2015;

- l'aver valutato l'offerta di Coopservice e l'offerta del RTI Urbe SSI per l'elemento EV8 in modo identico è indice di macroscopica incongruenza e vera e propria irrazionalità nella attribuzione dei coefficienti attesa la distanza qualitativa che separa le due offerte, in quanto, mentre il R.T.I. Urbe SSI individua nella propria offerta per l'elemento EV8, sette disposizioni normative di rango primario che si impegna a coordinare e armonizzare nell'ambito dei servizi da erogare e a esse associa due norme UNI tre norme CF I, tre norme sulla qualità nonché la disciplina in materia di SOA, invece, Coopservice individua, nella propria offerta, per l'elemento EV8, quindici disposizioni normative di rango primario, diciotto tra norme ISO, OHSAS, UNI, IEC, CFI, EN, tre Regolamenti interni e due Contratti Collettivi che si impegna a coordinare e armonizzare nell'ambito dei servizi da erogare;

- inoltre, il R.T.I. Urbe - SSI si limita ad elencare in dieci righe, in modo assolutamente generico gli elementi mobilitati (formativo, informativo, audit) e le strutture che parteciperanno a tali attività (security manager, ispettorato, RSPP, direttore tecnico) e, invece, Coopservice impiega al fine oltre sei articolate pagine dattiloscritte;

- mantenendo il punteggio massimo all'offerta Coopservice per EV8 e attribuendo una media provvisoria al R.T.I. Urbe-SSI anche soltanto di 0,94, il R.T.I. Urbe-SSI otterrebbe n. 4,7 punti per EV8, punteggio che non gli consentirebbe di raggiungere la soglia di sbarramento di n. 60 punti per l'offerta tecnica, sia nel caso in cui si mantenesse l'arrotondamento per eccesso e si correggesse l'errore in cui è incorsa la Commissione (raggiungerebbe il punteggio di n. 59,95 punti) sia, e a maggior ragione, nel caso di arrotondamento per troncamento (si raggiungerebbe il punteggio di n. 59,82 punti).

Con l’ordinanza n. 222/2016 del 15.1.2016 è stata respinta l’istanza di sospensione cautelare dell’esecutività degli atti impugnati.

Con le successive memorie tutte le parti del giudizio hanno controdedotto alle memorie avversarie, insistendo nelle rispettive conclusioni.

Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2016 il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla presenza dei difensori delle parti come da separato verbale di causa.

Il ricorso introduttivo e il successivo ricorso per motivi aggiunti sono infondati nel merito e devono, pertanto, essere respinti sulla base delle considerazioni tutte che seguono.

In via preliminare deve essere, tuttavia, affrontata l'eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo dichiaratamente proposto "al buio", nonché dei successivi motivi aggiunti che la ricorrente si è riservata di proporre in sede di ricorso introduttivo e che poi, effettivamente, ha proposto.

Al riguardo la giurisprudenza amministrativa è unanime nel ritenere che, nel processo amministrativo, la prospettazione di una censura "al buio" deve essere ritenuta ammissibile quando la parte ricorrente non abbia avuto la possibilità di accedere alla documentazione in possesso dell'amministrazione e si sia riservata, quindi, di meglio articolare le proprie difese al momento in cui, spontaneamente o iussu judicis , tali documenti siano stati depositati in giudizio, purché, a seguito dell'intervenuto deposito, l'interessato abbia provveduto a dare concretezza, con lo strumento dei motivi aggiunti, alle questioni prospettate in via ipotetica con l'atto introduttivo del giudizio, con l'effetto di rendere ammissibili le pertinenti censure.

Ne consegue, come necessario corollario logico - giuridico, che devono ritenersi irricevibili i motivi aggiunti "allorquando la tardiva conoscenza di nuovi elementi oggettivi sia colposa, ossia imputabile a negligenza del ricorrente, il quale non abbia tempestivamente posto in essere tutte le iniziative idonee ad acquisire cognizione dei documenti amministrativi" (T.A.R. Sardegna Cagliari Sez. I, 28/02/2013, n. 174);
diversamente la proposizione dei motivi aggiunti si tradurrebbe, infatti, in un mezzo per eludere la regola del termine breve di decadenza di legge per impugnare (Cons. Stato Sez. IV, 15/09/2010, n. 6875).

Nel caso di specie l'Università, già con la comunicazione dell'aggiudicazione ha indicato alla ricorrente i giorni e gli orari nei quali sarebbe stato possibile l'accesso - ivi è testualmente riportato che " L'accesso agli atti relativi alla procedura di cui in oggetto potrà essere esercitato presso il Settore Gare lavori, servizi e forniture - Area Patrimonio e Servizi - I piano Palazzo del Rettorato - stanza 3 (tel. 06/49910203) secondo il seguente orario: 9,30 - 16,00 dal lunedì al giovedì, venerdì 9,00 - 13,00 "-.

La ricorrente, tuttavia, invece di provvedere direttamente all'accesso, ha inviato un'istanza di ostensione - la quale non era necessaria per la disponibilità già manifestata dall'Università in conformità a quanto stabilito dall'art. 79, comma 5 quater , del codice degli appalti, secondo cui " Non occorre istanza scritta di accesso e provvedimento di ammissione ".

Peraltro la predetta istanza, sebbene fosse datata 4 novembre 2015 (ossia lo stesso giorno della comunicazione dell'aggiudicazione definitiva), è, tuttavia, effettivamente pervenuta all'Amministrazione solo due settimane dopo e precisamente in data 18 novembre 2015, come da e-mail a firma dell'avv. C C, assunta con il protocollo n. 76795 del 20 novembre 2015.

L'Università, quindi, ricevuta e protocollata la predetta richiesta, ha subito indicato per l'accesso il giorno 27 novembre 2015 con la nota del 25 novembre 2015 e di cui al prot. n. 77984.

La ricorrente, tuttavia, si è presentata presso gli Uffici dell'Università solamente in data 1 dicembre 2015, e, pertanto, con un ritardo di 4 giorni rispetto alla data indicata.

Da quanto esposto è evidente che la ricorrente avrebbe potuto conoscere tutta la documentazione relativa alla gara anteriormente alla scadenza effettiva del ricorso in data 4.12.2015 e, in ogni caso, prima della data della sua notificazione, ossia il 30.11.2015, evitando così la proposizione di "censure al buio".

La ricorrente, infatti, avrebbe bene potuto estrarre copia dei documenti di gara immediatamente dopo la comunicazione dell'aggiudicazione definitiva senza la necessità della presentazione di un'istanza scritta, la quale, peraltro, è stata inviata soltanto due settimane dopo la comunicazione dell'aggiudicazione definitiva da parte dell’Università.

Inoltre la ricorrente non ha nemmeno proceduto all'accesso alla documentazione richiesta alla data indicata dall'Università, sostenendo nel ricorso introduttivo che, invece, l'Amministrazione avrebbe impedito o ritardato l'accesso di cui trattasi.

La documentazione versata in atti dimostra, invece, che la mancata tempestiva conoscenza dei documenti è da imputare essenzialmente alla condotta della ricorrente.

La ricorrente deduce, al riguardo, che:

- in data 4 novembre 2015 ha ricevuto la comunicazione dell’aggiudicazione definitiva ai sensi dell’art. 79, comma 5, del codice dei contratti;

- lo stesso giorno 4 novembre 2015, ha inoltrato a mezzo PEC richiesta di accesso agli atti e, pur essendo l'indirizzo nel testo della comunicazione (protocollosapienza@cert.uniroma.it) corretto, tuttavia, soltanto per un errore nella trasmissione, non è stato recapitato correttamente;

- del predetto errore, tuttavia, si è avveduta soltanto a seguito di un controllo sui propri atti generato dalla comunicazione dell’1 dicembre 2015 e di cui al prot. n. 79066 dell'Università, comunicazione che, a seguito della notifica del ricorso in data 30 novembre 2015, ha segnalato sia il fatto che la prima richiesta di accesso agli atti risultava, all'Università, era quella del 18 novembre 2015, sia che in data 25 novembre 2015 era stata trasmessa comunicazione in ordine alla disponibilità della copia degli atti per il giorno 27 novembre 2015, comunicazione tardivamente rilevata dall'Ufficio Gare della ricorrente;

- lo stesso giorno 1 dicembre 2015, ha provveduto al ritiro di copia degli atti di gara predisposti dall'Università La Sapienza;

- ulteriore riprova della buona fede della ricorrente nel confidare erroneamente di avere inoltrato la richiesta di accesso agli atti in data 4 novembre 2015, è data dalla comunicazione a mezzo PEC del 30 novembre 2015, precedente la comunicazione dell’Università, mediante la quale il difensore della ricorrente ha intimato all’Università l'immediato rilascio di copia di quegli atti che già dal 27 novembre 2015 erano, invece, disponibili per l'accesso;

- quindi, in data 18 novembre 2015, la ricorrente ha trasmesso e l’Università in pari data ha ricevuto quello che la ricorrente riteneva un sollecito per il rilascio di copia degli atti di gara e che l’Università ha, invece, ritenuto la prima richiesta;

- l’Università non ha messo a disposizione della ricorrente i documenti di gara immediatamente e, soltanto 7 giorni dopo, in data 25 novembre 2015, l’Università ha comunicato che i documenti sarebbero stati a disposizione non immediatamente ma soltanto nove giorni dopo la richiesta, ossia il 27 novembre 2015;

- quindi, in data 10 dicembre 2015, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione dell'aggiudicazione definitiva del 4 novembre 2015, la ricorrente ha integrato il ricorso principale, notificato in data 27 novembre 2015, con la notifica del ricorso per motivi aggiunti.

Da quanto esposto consegue che, comunque, la ricorrente ha ricevuto nei termini indicati la comunicazione di cui al comma 5 dell’art. 79 in data 4.11.2015 e con la quale l’Università l’ha immediatamente resa edotta in modo espresso della possibilità di procedere all’acquisizione dei documenti di gara nonché delle relative puntuali modalità e che, comunque, altresì, la ricorrente ha materialmente proceduto all’acquisizione della predetta documentazione soltanto in data 1.12.2015.

Sempre in via preliminare, deve essere, altresì, affrontata la questione della lunghezza del ricorso per motivi aggiunti.

E, infatti, come emerge con evidenza, il predetto ricorso per motivi aggiunti è stato articolato per complessive circa n. 46 pagine, escluse le pagine relative all'epigrafe dell'atto, all'indicazione delle parti e dei difensori e relative formalità, all'individuazione dell'atto impugnato, alle conclusioni dell'atto, alle dichiarazioni concernenti il contributo unificato e le altre dichiarazioni richieste dalla legge, alla data e luogo e le sottoscrizioni delle parti e dei difensori, al mandato alle liti e alle notificazioni, in violazione di quanto statuito con il decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 40 del 2015, in materia di dimensioni del ricorso e degli altri atti difensivi nel rito appalti.

Il predetto decreto dal Presidente del Consiglio di Stato del 25 maggio 2015, pubblicato in Gazzetta ufficiale 5 giugno 2015, è stato adottato in attuazione di quanto previsto dall’art. 120, comma 6, del codice, come modificato dall’art. 40 del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, con la legge 11 agosto 2014, n. 114 e dispone, al riguardo, al punto n. 2, che “2. Salvo quanto previsto ai numeri 8 e 9, le dimensioni dell'atto introduttivo del giudizio, del ricorso incidentale, dei motivi aggiunti … dell'atto di costituzione, delle memorie e di ogni altro atto difensivo non espressamente disciplinato dai numeri seguenti, sono contenute, per ciascuno di tali atti, nel numero massimo di 30 pagine, redatte in conformità alle specifiche indicate al numero 12 .” e al punto n. 6 che “ 6. La dimensione dell'atto di motivi aggiunti è autonomamente computabile soltanto qualora venga proposto in relazione ad atti o fatti la cui conoscenza sia intervenuta successivamente a quella degli atti impugnati con il ricorso cui accede .” e, infine, ai richiamati punti nn. 7, 8 e 9 che “ 7. Dai limiti di cui ai numeri 2, 3, 4, e 5 sono escluse le intestazioni e le altre indicazioni formali dell'atto, comprendenti, in particolare:

- l'epigrafe dell'atto;

- l'indicazione delle parti e dei difensori e relative formalità;

- l'individuazione dell'atto impugnato;

- il riassunto preliminare, di lunghezza non eccedente le due pagine, che sintetizza i motivi dell'atto processuale;

- le ragioni, indicate in non oltre due pagine, per le quali l'atto processuale rientri nelle ipotesi di cui ai numeri 8 o 9 e la relativa istanza ai fini di quanto previsto dal numero 11;

- le conclusioni dell'atto;

- le dichiarazioni concernenti il contributo unificato e le altre dichiarazioni richieste dalla legge;

- la data e luogo e le sottoscrizioni delle parti e dei difensori;

- l'indice degli allegati;

- le procure a rappresentare le parti in giudizio;

- le relazioni di notifica e le relative richieste e dichiarazioni.

8. Con il decreto di cui al numero 11 sono autorizzati limiti dimensionali non superiori, nel massimo a 50 pagine per gli atti indicati al numero 2 … qualora la controversia presenti questioni tecniche, giuridiche o di fatto particolarmente complesse ovvero attenga ad interessi sostanziali perseguiti di particolare rilievo anche economico;
a tal fine vengono valutati, esemplificativamente, il valore della causa, comunque non inferiore a 50.000.000 euro, determinato secondo i criteri relativi al contributo unificato;
il numero e l'ampiezza degli atti e provvedimenti effettivamente impugnati, … la rilevanza della controversia in relazione allo stato economico dell'impresa;
l'attinenza della causa a taluna delle opere di cui all'articolo 125 del codice del processo amministrativo.

9. Con il decreto di cui al numero 11 può essere consentito un numero di pagine superiore a quelli indicati al numero 8, qualora i presupposti di cui al medesimo numero 8 siano di straordinario rilievo, tale da non permettere una adeguata tutela nel rispetto dei limiti dimensionali da esso previsti .”. Infine il punto n. 11 dispone che “ 11. La valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti di cui ai numeri 8 e 9 è effettuata dal Presidente della Sezione competente o dal magistrato da lui delegato. A tal fine il ricorrente formula in calce al ricorso istanza motivata, sulla quale il Presidente o il magistrato delegato si pronuncia con decreto entro i tre giorni successivi. In caso di mancanza o di tardività della pronuncia l'istanza si intende accolta. Il decreto favorevole ovvero l'attestazione di segreteria o l'autodichiarazione del difensore circa l'avvenuto decorso del termine in assenza dell'adozione del decreto sono notificati alle controparti unitamente al ricorso. I successivi atti difensivi di tutte le parti seguono il medesimo regime dimensionale .”.

Al riguardo, da ultimo, è stato ritenuto che il superamento dei limiti indicati nel richiamato decreto P.C.d.S. n. 40/2015 può essere consentito solo previo l’espletamento di precisi adempimenti processuali, ossia la formulazione di un’istanza motivata in calce al ricorso, sulla quale il Presidente o il magistrato delegato si pronuncia entro tre giorni e la successiva notificazione alle controparti del decreto favorevole o dell’autodichiarazione sul decorso del termine e che il predetto superamento è, peraltro, sottoposto altresì a precisi limiti e a stringenti condizioni di tal che deve ritenersi che “ Una così precisa disciplina, attuativa di un precetto legislativo cogente, non può essere interpretata riduttivamente, riferita ai soli fini delle spese di giudizio, ma attiene alla regolamentazione del modo di svolgimento del processo amministrativo, che deve improntarsi a correttezza e lealtà, e non può tollerare un uso abusivo degli strumenti processuali, così come tipizzato dagli atti normativi sopra indicati, e deve consentire una rapida soluzione delle questioni, conformemente al principio di ragionevole durata del processo ex art. 111 Cost.

Tale disciplina, infatti, non è certo dettata al fine di limitare il diritto di difesa delle parti, ma risponde allo scopo, di evidente interesse pubblico, di snellire l’andamento del Servizio Giustizia nel campo amministrativo.

Nel caso di specie, incombe al ricorrente in primo grado la dimostrazione di aver rispettato i limiti imposti dal regolamento, mentre non si può ipotizzare che sia onere del giudice verificarlo, mediante la trasposizione del testo in caratteri diversi o in una diversa formattazione .” (cfr. nei termini, C.d.S., sez. V. n. 3372/2016 del 26.7.2016).

E’ stato, conseguentemente, ritenuto che avendo “ La ricorrente in primo grado, attuale appellante, … violato tali regole ” “ tale violazione si è riverberata sul piano dell’esame della sua domanda giudiziale, così come prescritto dalle anzidette disposizioni normative. Legittimamente, pertanto, il TAR ha limitato la delibazione del ricorso entro i limiti consentiti dal regolamento sopra indicato .” (cfr. nei termini, C.d.S., sez. V. n. 3372/2016 del 26.7.2016).

Da quanto esposto consegue che, in effetti, comunque, non essendo stato seguito il procedimento di cui sopra né essendo state evidenziate in ricorso le eventuali ragioni a supporto del superamento dell’indicata lunghezza, le pagine di ricorso per motivi aggiunti eccedenti le 30 pagine non dovrebbero essere esaminate da parte del Collegio, con la conseguenza che, seguendo i criteri di cui al richiamato decreto n. 40 del 2015, non potrebbero costituire oggetto di trattazione nel merito in questa sede le pagine successive alla pagina 35, con le quali sono stati articolati, nello specifico, gli ultimi due motivi di ricorso.

Si prescinde, tuttavia, dai profili preliminari di cui sopra alla luce dell’infondatezza nel merito del ricorso per le considerazioni che seguono.

Con un primo profilo di censura, la ricorrente ha dedotto il mancato rispetto del termine di 35 giorni che deve intercorrere tra la comunicazione dell'aggiudicazione (intervenuta in data 4.11.2015) e la stipula del contratto (indicato nell'aggiudicazione definitiva per l’1.12.2015).

In realtà, dall’esame degli atti di causa è emerso che non è stato stipulato il contratto prima del decorso del termine di cui sopra, con la conseguenza che non si è concretizzata la violazione dell'art. 10, comma 11, del codice degli appalti;
e, peraltro, il mancato rispetto del predetto termine non costituisce una causa di invalidità dell'aggiudicazione, potendo rilevare esclusvamente ai fini della statuizione di inefficacia del contratto, sempre che tale violazione si aggiunga ai vizi propri dell'aggiudicazione, ai sensi dell’art. 121, lett. c), c.p.a..

Nelle more della stipula del contratto, l'Università ha, invece, disposto, in via d'urgenza, l'esecuzione anticipata del servizio;
ciò è stato espressamente autorizzato dal Responsabile Unico del Procedimento ai sensi dell'art. 302 del Regolamento, in dichiarata considerazione sia delle reiterate - e non più ammissibili - proroghe tecniche, pari a n. 7, concesse nelle more della procedura di evidenza pubblica, atteso che il precedente contratto era scaduto il 30.6.2014 e sia della maggiore convenienza economica del nuovo servizio.

Per quanto attiene alle ragioni per le quali l’Amministrazione ha disposto l’affidamento d’urgenza del servizio nelle more del termine dilatorio di cui al comma 10 dell’art. 11 del Codice, deve osservarsi che l’art. 11, comma 9, del Codice prevede che l’Amministrazione possa disporre l’affidamento d’urgenza “... nei casi in cui la mancata esecuzione immediata della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all'interesse pubblico che è destinata a soddisfare ...”.

Nella specie - come risulta dalla relativa documentazione e come già in precedenza rilevato - l’Amministrazione ha ritenuto opportuno affidare in via d’urgenza all’aggiudicataria il servizio oggetto di gara, da una parte, in considerazione del fatto che il ricorso ad altra proroga del contratto non sarebbe stato ulteriormente giustificabile essendo stato individuato il nuovo contraente e, dall’altra, in ragione della maggiore economicità del nuovo appalto.

E, in sede di memoria difensiva, l’Università ha, altresì, osservato che, nel corso del giorno 1 dicembre 2015, si è tenuta presso la Prefettura di Roma una riunione per l'attivazione di misure di sicurezza antiterrorismo, che ha implicato - necessariamente - un coinvolgimento degli addetti al servizio di vigilanza, rendendo dunque concreta ed indifferibile l'esigenza di una interlocuzione con una partnership stabile.

Peraltro, come chiarito dall’A.N.A.C., la proroga del contratto scaduto può essere ammessa in un numero limitatissimo di casi e in ragione del principio di continuità dell’azione amministrativa;
si tratta, in realtà, di casi limitati ed eccezionali nei quali, per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare il servizio nelle more del reperimento, con le ordinarie procedure, di un nuovo contraente.

E, tuttavia, nella fattispecie, non solo non ricorreva alcuno dei predetti casi eccezionali che potesse consentire all’Amministrazione di disporre un’ulteriore proroga del contratto ma, in ogni caso, il maggior costo che l’Amministrazione avrebbe dovuto sostenere per remunerare l’impresa precedentemente affidataria del servizio, nelle more della definizione della procedura per la sottoscrizione del contratto d’appalto di cui trattasi, avrebbe arrecato un evidente e notevole danno all’interesse pubblico sotteso all’affidamento del servizio oggetto di gara.

Con un ulteriore profilo di censura la ricorrente ha dedotto che il provvedimento di aggiudicazione non conterrebbe l'indicazione "delle caratteristiche e dei vantaggi dell'offerta selezionata" in violazione dell'art. 79, comma 5 bis, del D. Lgs. n. 163/2006.

In realtà le caratteristiche e i vantaggi dell'offerta selezionata sono state esposte nella "relazione sintetica", la quale è stata allegata alla comunicazione dell'aggiudicazione inviata in data 4.11.2015.

Con una ulteriore censura la ricorrente lamenta che il provvedimento di aggiudicazione non darebbe conto - neppure per relationem - del procedimento di valutazione di congruità delle offerte, che avrebbe dovuto essere svolto dal Responsabile del Procedimento su segnalazione della Commissione di gara ai sensi dell’art. 86 del Codice del Contratti e dell’art. 121 del Regolamento e, dalla predetta omissione, desume che la verifica dell'anomalia non sarebbe mai stata svolta;
in realtà, come emerge dagli atti di gara, la predetta valutazione è stata regolarmente effettuata.

In particolare, dai verbali di gara in copia agli atti, risulta che la Commissione, constatato, nella seduta pubblica del 28 aprile 2015, che i punteggi attribuiti alle offerte tecnica ed economica del R.T.I. Istituto di Vigilanza dell'Urbe superavano i 4/5 dei punti massimi previsti nel disciplinare, ai sensi dell'art. 86, comma 2, del D. Lgs. n. 163/2006, ha affidato la valutazione della congruità al R.U.P. ai sensi dell'art. 121, comma 10, del D.P.R. n. 207/2010.

Con un ulteriore profilo di censura la ricorrente deduce, poi, che la procedura di verifica si sarebbe effettivamente svolta, assumendo che un'eventuale valutazione di congruità dell'offerta della prima classificata sarebbe certamente erronea, poiché il costo orario offerto sarebbe senz'altro "inferiore al puro costo del lavoro", il quale sarebbe quello indicato nelle tabelle ministeriali.

Si prescinde, tuttavia, dalla trattazione del predetto motivo di censura alla luce dei successivi motivi aggiunti, proposti da parte della ricorrente alla luce della documentazione di gara successivamente acquisita.

Con i primi tre motivi di censura di cui al predetto ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente, nella sostanza, deduce che il costo medio orario indicato dal R.T.I. Urbe - SSI per i due servizi di vigilanza e guardiania risulterebbe ampiamente inferiore al costo del lavoro indicato nelle Tabelle Ministeriali e, pertanto, l'offerta dovrebbe ritenersi anomala, con conseguente illegittimità ed erroneità della valutazione di congruità resa da parte della Commissione di gara.

La ricorrente, in particolare, al fine di apportare la dimostrazione dell'anomalia, procede al ricalcolo del costo medio orario dell'aggiudicataria utilizzando, non il monte ore pro capite indicato dal R.T.I. Urbe - SSI, ma, invece, quello risultante dalle tabelle ministeriali e la conseguente conclusione è che il prezzo orario offerto dal R.T.I. Urbe - SSI sarebbe addirittura sottocosto, atteso che, al termine dei cinque anni, l'aggiudicataria subirebbe una perdita di oltre € 500.000,00.

Al riguardo si svolgono le seguenti considerazioni.

Si premette che il giudizio di anomalia o di incongruità dell'offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale che rendano palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta.

Lo scostamento dai costi del lavoro indicati nelle Tabelle Ministeriali non rende, poi, di per sé anomala l'offerta. E, infatti, la giurisprudenza amministrativa in materia ha, oramai da tempo, chiarito che i costi del lavoro riportati nella Tabelle Ministeriali non hanno valore assoluto e inderogabile, ma rappresentano meri indici del giudizio di adeguatezza dell'offerta, la cui congruità può essere esclusa solo nel caso in cui la discordanza "sia considerevole e palesemente ingiustificata".

E, nel caso di specie, lo scostamento dai parametri tabellari è modesto - atteso che lo scostamento dai parametri tabellari risulta essere di soli € 3,13 (€ 20,21 - € 17,08) pari al 15,49 % per il servizio di vigilanza e di € 1,49 (€ 17,21 - 15,72) pari all'8.62% per quello di guardiania - e per di più giustificato. E, peraltro, l'importo orario offerto dalla stessa ricorrente per il servizio di guardiania (c.d. vigilanza non armata) è di € 16,73 che è, comunque, inferiore al costo medio orario ministeriale di € 17,21.

Inoltre, non può fondatamente ritenersi che il disciplinare di gara imponeva, a pena di esclusione, il rispetto dei costi medi tabellari, nella formulazione dell'offerta di gara. E, infatti, una prescrizione in tal senso non può rinvenirsi nelle clausole z) e aa) del disciplinare di gara, che si limitano a chiedere alle imprese, " per quanto concerne il calcolo del costo del personale ", la dichiarazione di avere " tenuto conto ... esclusivamente delle retribuzioni riportate nelle tabelle del Ministero del Lavoro ".

Lo scostamento di cui trattasi, peraltro, come già rilevato, è anche stato giustificato da parte dell’offerente con la sussistenza all’interno della medesima impresa di un tasso di assenteismo inferiore a quello ministeriale e risultante, in concreto, da statistiche e analisi aziendali, come ammesso dalla giurisprudenza in materia.

In particolare, l’aggiudicataria ha dato atto che, dai propri dati statistici, risulta che la media complessiva aziendale delle ore lavorate è superiore a quella riportata nelle tabelle ministeriali (e pari a n. 1.578,00 ore), essendo pari invece a n. 2.027,08 ore nel 2013 e a n. 1.965,66 ore nel 2015.

Ne consegue che l'indicazione di n. 1.813,00 ore e di cui all’offerta di cui trattasi è effettivamente più bassa di circa n. 100/200 ore rispetto alla media registrata negli ultimi due anni.

Parimenti, con riguardo al servizio di vigilanza non armata, l'R.T.I. Urbe - SSI ha rilevato che le ore annue pro capite mediamente lavorate sono superiori a quelle tabellari (ossia n. 1581 ore), essendo n. 1.888,29 ore per l'anno 2013 e n. 1.891,84 ore per il 2014 e, pertanto, anche in questo caso, l'indicazione di n. 1.736,00 ore risulta essere inferiore di circa n. 100 ore rispetto alla media degli ultimi due anni.

Nella fattispecie, pertanto, come si evince dalle giustifiche del 9 luglio 2015, sia per il servizio di vigilanza armata che non armata, l'R.T.I. ha formulato la propria offerta recante un costo medio orario del lavoro inferiore rispetto al valore tabellare in considerazione degli esiti dell'esame condotto in ordine alle statistiche concernenti la propria produttività aziendale.

E i detti dati sono comprovati dalla richiamata documentazione che è stata depositata in atti ed estrapolati dal software di rilevazione presenze AN.GLPA. adottato dall'Istituto di Vigilanze dell'Urbe sin dall'anno 2009.

Da quanto esposto consegue che l'R.T.I. aggiudicatario non ha dimenticato le n. 235 ore di assenza su base annua per il servizio di vigilanza armata ovvero le n. 135 ore di assenza su base annua per il servizio di vigilanza non armata e di cui al ricorso per motivi aggiunti in trattazione né ha ritenuto che i propri lavoratori "... non si ammalano mai, non si riproducono mai, non svolgono mai formazione professionale, non fruiscono dei permessi sindacali, non fruiscono del diritto allo studio ...", come testualmente riportato nel predetto ricorso, ma ha, invece, predisposto un'offerta in linea con le statistiche aziendali riferite alla produttività rilevata negli ultimi due anni nonché delle economie conseguite in ragione dei predetti dati.

Per quanto attiene, poi, alla clausola sociale che impone all'aggiudicataria di assumere i dipendenti dell'impresa uscente, essa non determina l'inattendibilità delle stime del monte ore pro capite indicato da parte dell'R.T.I. Urbe - SSI, laddove si consideri che risulta che, per l’anno 2014, la media delle ore mediamente lavorate dalle Guardie Giurate dell'impresa uscente è di n. 2.330,00 ore ed è, dunque, superiore alle n.