N. 30416/2010 REG.SEN.

N. 03810/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 3810 del 2010, proposto da:
ANGELO RUSSELLO S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. G N e dall’Avv. G A, con domicilio eletto presso lo Studio dell’Avv. G N sito in Roma, Piazzale Porta Pia n. 121;

contro

- il MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
- l’AMBASCIATA D'ITALIA A TIRANA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

- del provvedimento prot. N. 340/X/105192 del 23 marzo 2010 con cui il Ministero degli Affari Esteri – Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, ha rigettato l’istanza di accesso presentata dalla società ricorrente, volta ad ottenere il rilascio dei pareri espressi da detta Direzione in ordine alla gara d’appalto per il miglioramento dell’acquedotto di Tirana promossa dal Governo della Repubblica di Tirana, la documentazione della società Iride Acqua Gas S.p.a. esclusa dalla gara ed i verbali di gara;

E PER OTTENERE

- l’accertamento del diritto della società ricorrente ad ottenere l’accesso alla richiesta documentazione;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri e dell’Ambasciata d'Italia a Tirana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2010 il Consigliere Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Premette in fatto la società odierna ricorrente di aver partecipato alla gara avente ad oggetto l’appalto per il miglioramento dell’acquedotto di Tirana promossa dal Governo della Repubblica di Tirana con fondi messi a disposizione dal Governo Italiano nell’ambito di un programma finanziato dalla Cooperazione Italiana, di cui al Protocollo di cooperazione allo sviluppo italo-albanese.

In esito al procedimento di gara, la società ricorrente è risultata aggiudicataria provvisoria e, a distanza di circa sei mesi è venuta informalmente a conoscenza dell’intervenuta adozione, da parte della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, del parere negativo in ordine alla regolarità della gara.

La ricorrente ha, quindi, rivolto al Ministero degli Affari Esteri istanza di accesso volta ad ottenere il rilascio dei pareri espressi dal predetto Ministero in ordine alla gara in questione, la documentazione della società Iride Acqua Gas S.p.a. esclusa dalla gara ed i verbali di gara.

Con nota del 23 marzo 2010 la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del Ministero degli Esteri ha opposto il diniego di accesso alla richiesta documentazione nella considerazione della natura non provvedimentale degli atti dallo stesso adottati, significando altresì che trattandosi di documentazione inerente rapporti bilaterali con uno Stato straniero, la stessa è sottratta al diritto di accesso ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 1, comma 1, delle legge n. 49 del 987 ed all’art. 2, lett. fff) del decreto ministeriale n. 604 del 1994, rappresentando altresì che tale documentazione avrebbe potuto essere richiesta alle Autorità albanesi.

Avverso tale diniego di accesso, parte ricorrente ha quindi proposto ricorso deducendo, a sostegno della proposta azione, i seguenti motivi di censura:

- Violazione e falsa applicazione delle norme di diritto. Violazione dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990. Violazione del principio di trasparenza. Arbitrarietà, irragionevolezza ed illogicità del diniego.

Nel richiamare le finalità sottese al diritto di accesso, volto a consentire la conoscenza di atti necessari per curare e difendere gli interessi del richiedente, e nello specificare la sussistenza dello specifico interesse ad ottenere la richiesta documentazione, sostiene parte ricorrente come l’accesso ai documenti rientranti nella categoria di cui all’art. 2 del D. M. n. 604 del 1994 possa essere negato solo previo accertamento in concreto della sua idoneità a mettere in pericolo la sicurezza, la difesa nazionale, l’esercizio della sovranità nazionale e la correttezza nelle relazioni internazionali, altrimenti vanificandosi il principio di trasparenza cui deve ispirarsi l’attività amministrativa.

Sulla base di tale assunto, afferma parte ricorrente come la documentazione oggetto della richiesta di accesso non sia idonea ad incidere su questioni di carattere bilaterale, inerendo l’accordo bilaterale esclusivamente alla erogazione del finanziamento e non alla procedura di gara, per l’effetto non potendo ricondursi tale documentazione alla categoria di cui all’art. 2, lett. fff) del citato D.M.

- Eccesso di potere: sviamento dalla causa tipica.

Nel richiamare il ruolo svolto dal Ministero degli Affari Esteri che, nell’adottare il parere negativo in ordine alla regolarità della gara ne avrebbe determinato l’annullamento, afferma parte ricorrente come l’opposto diniego di accesso si risolva nella negazione del diritto di difesa dei propri interessi, che dipendono dalla conoscenza dei motivi posti a sostegno del parere negativo.

Si è costituita in resistenza l’intimata Amministrazione eccependo, in via preliminare, il difetto assoluto di giurisdizione ed il difetto di legittimazione passiva della società ricorrente, sostenendo, quanto al merito del ricorso, la sua infondatezza, con richiesta di corrispondente pronuncia.

Alla Camera di Consiglio del 14 luglio 2010, la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

DIRITTO

Con il ricorso in esame la società odierna ricorrente ha proposto azione impugnatoria avverso il provvedimento – meglio descritto in epigrafe nei suoi estremi – con cui l’intimato Ministero degli Affari Esteri ha negato l’accesso alla documentazione, di cui all’istanza presentata dalla società ricorrente, inerente i pareri espressi dal predetto Ministero in ordine alla gara in questione, la documentazione della società Iride Acqua Gas S.p.a. esclusa dalla gara ed i verbali di gara per l’appalto per il miglioramento dell’acquedotto di Tirana, promossa dal Governo della Repubblica di Tirana con fondi messi a disposizione dal Governo Italiano nell’ambito di un programma finanziato dalla Cooperazione Italiana di cui al Protocollo di cooperazione allo sviluppo italo-albanese, in esito al cui svolgimento la società ricorrente è risultata aggiudicataria provvisoria ed in ordine alla quale la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo ha espresso parere negativo sulla regolarità della gara, successivamente annullata.

Chiede, quindi, parte ricorrente, l’annullamento del gravato provvedimento e l’accertamento del proprio diritto ad ottenere l’accesso alla richiesta documentazione, con ordine al resistente Ministero di provvedere alla relativa esibizione.

Così brevemente sintetizzato l’oggetto della proposta azione, la delibazione in ordine alla denunciata illegittimità del diniego di accesso opposto con riferimento al parere negativo, espresso dal Ministero degli Affari Esteri sulla regolarità della gara bandita dal Governo Albanese, transita necessariamente attraverso la ricognizione della natura dello stesso.

In tale direzione, ritiene il Collegio che, sulla base della fattispecie complessiva cui l’atto inerisce, allo stesso non possa riconoscersi natura di atto amministrativo provvedimentale, costituendo piuttosto atto di natura politica che si inserisce nell’ambito dei rapporti bilaterali intercorrenti tra l’Italia e l’Albania, come sanciti dall’accordo bilateriale siglato dai due Governi, in base al quale l’Italia ha erogato un finanziamento al Governo Albanese, nell’ambito del programma di cooperazione allo sviluppo in cui rientra il miglioramento dell’acquedotto di Tirana di cui alla gara, bandita dal Governo Albanese, in esito alla quale la società ricorrente è risultata aggiudicataria provvisoria e successivamente annullata.

Il parere in questione è stato difatti adottato dal Ministero degli Esteri, in quanto erogatore di fondi, nell’esercizio del potere di controllo generale sulla correttezza della procedura di gara, previsto sulla base dell’accordo bilaterale di cui ne costituisce atto di esecuzione, come tale inerente la politica estera Italiana ed avente, conseguentemente, natura politica, in quanto finalizzato al raggiungimento di un obiettivo politico del Governo Italiano, estraneo quindi alla sfera inerente lo Stato-Amministrazione e non costituente esercizio di attività provvedimentale.

Trattasi di atto che mira a garantire che il finanziamento concesso sia utilizzato in maniera conforme alle finalità perseguite dall’attività di cooperazione, come disciplinata dalla legge n. 49 del 1987, dovendo in proposito ulteriormente precisarsi come la materia della cooperazione internazionale attiene interamente alla sfera politica, trattandosi di attività che non rientra tra quelle dello Stato Amministrazione, con la conseguenza che l’attività di controllo sull’utilizzo del contributo – e sul raggiungimento della finalità politica sottesa al finanziamento - ripete la medesima natura, non essendo finalizzata alla cura di un interesse pubblico concreto e attuale rispetto al quale siano configurabili posizioni soggettive tutelabili dei privati, mirando piuttosto a garantire il raggiungimento dell’obiettivo politico perseguito dal Governo Italiano.

Correttamente, quindi, l’intimata Amministrazione ha opposto il diniego di accesso a tale parere, oggetto dell’istanza della ricorrente, sull’assunto che trattasi di atto ricadente nell’ambito di applicazione del D.M. 7 settembre 1994 n. 604 – recante il regolamento inerente le categorie di documenti sottratti al diritto di accesso ai documenti amministrativi – il quale, all’art. 2, lettera fff), sottrae all’accesso i “documenti attinenti allo studio, sotto l'aspetto politico dei problemi e delle situazioni internazionali, ivi compresa la situazione interna degli Stati esteri, nonché i documenti inerenti la trattazione delle questioni di carattere bilaterale e multilaterale che attengono ai rapporti politici con gli Stati, con le Organizzazioni internazionali ed i fori multilaterali esistenti”.

Avuto riguardo agli ulteriori atti oggetto della richiesta di accesso – e segnatamente la documentazione della società Iride Acqua Gas S.p.a. esclusa dalla gara ed i verbali di gara per l’appalto per il miglioramento dell’acquedotto di Tirana – rileva il Collegio che trattasi di atti inerenti una procedura di gara bandita dal Governo Albanese in qualità di stazione appaltante, cui spetta quindi in via esclusiva la competenza in materia di esercizio del diritto di accesso.

Difatti, trattandosi di atti inerenti la procedura di gara bandita dal Governo Albanese, è ad esso che vanno indirizzate le richieste volte ad ottenere il rilascio della relativa documentazione, intervenendo in proposito i limiti internazionali della giurisdizione - che rappresentano i limiti esterni del potere appartenente all’ordinamento giudiziario italiano - potendo la titolarità di potere giurisdizionale essere correttamente affermata solo qualora sussista un correlato potere di amministrazione attiva di una Pubblica Amministrazione italiana.

Alla luce delle precedenti considerazioni – ed in adesione al precedente orientamento espressa dalla Sezione in fattispecie analoghe (TAR Lazio – Roma – Sez. I – 11 febbraio 2010 n. 1944;
11 febbraio 2010 n. 1951), da cui non si ravvisano ragioni per discostarsi - non può, conseguentemente, riconoscersi in capo alla società ricorrente il diritto ad ottenere l’accesso al richiesto parere, trattandosi di atto non ostensibile in ragione della sua natura politica e non provvedimentale e della richiamata disposizione regolamentare, né agli ulteriori atti richiesti, in quanto inerenti una procedura di gara di competenza di uno Stato Straniero, dovendo per l’effetto concludersi per la legittimità del gravato provvedimento di diniego di accesso alla richiesta documentazione.

Il ricorso in esame va, quindi, rigettato.

La peculiarità della fattispecie suggerisce la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.