Pubblicato il 29/01/2021

N. 00169/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00648/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 648 del 2015, proposto da
C.F.C. Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato S P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Luca Capecchi in Firenze, via Giorgio La Pira, 17;

contro

Comune di Cortona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

della gratuità dei titoli edilizi rilasciati dal Comune di Cortona alla C.F.C. Costruzioni Srl per la realizzazione del Parcheggio dello Spirito Santo (Permesso di costruire n. 44 del 7 giugno 2006 e successive D.I.A. in variante), in esecuzione delle Convenzioni stipulate fra le due parti il 14 settembre 2005 e l'11 giugno 2008, ai sensi dell'art. 124 L.R. n. 1/2005, e del conseguente diritto della Società C.F.C. Costruzioni S.r.l. ad ottenere la restituzione degli oneri concessori già versati al Comune di Cortona oltre interessi legali;

e per la condanna

del Comune di Cortona al pagamento in favore della Società C.F.C. Costruzioni Srl della somma di euro 107.819,30 oltre interessi legali, quale restituzione degli oneri concessori versati per la realizzazione del Parcheggio dello Spirito Santo, nonché allo svincolo di tutte le fideiussioni presentate dalla C.F.C. Costruzioni S.r.l. a garanzia del pagamento degli oneri concessori;

- con eventuale disapplicazione e/o la declaratoria incidentale di nullità di tutte le clausole convenzionali che prevedono l'onerosità del permesso di costruire, ivi compreso l'art. 6 della Convenzione stipulata fra la Società ricorrente ed il Comune id Cortona il 14 settembre 2005, per contrasto con il disposto dell'art. 124, comma 1, lett. b) della L.R. n. 1/2005

- con condanna dell'Amministrazione convenuta al pagamento delle spese di lite.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cortona;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;

Visto altresì l’art. 4, comma 1 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, dalla l. 25 giugno 2020, n. 70;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2020 la dott.ssa Silvia De Felice e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Cortona, con deliberazione della Giunta comunale n. 115 del 19 maggio 2004 ha approvato il “ Piano della mobilità e configurabilità di nuovi modelli di accessibilità per l’area antica di Cortona ”, con il quale è stata prevista, tra le altre cose, l’implementazione dei parcheggi privati nell’area circostante il centro storico.

Dopo l’adozione e l’approvazione del relativo Piano attuativo, il Comune ha pubblicato un bando per la costituzione del diritto di fare e mantenere un parcheggio interrato nel sottosuolo di un’area di proprietà comunale, sito in località Spirito Santo, che prevedeva un corrispettivo minimo a base di gara di euro 25.000 e il pagamento degli oneri concessori per il rilascio dei titoli abilitativi necessari (cfr. delibere n. 15 del 16 marzo 2004 e n. 24 del 5 aprile 2004, docc. 2 e 3 del Comune).

All’esito della procedura concorrenziale, la Società C.F.C. Costruzioni (di seguito anche solo C.F.C.) è risultata aggiudicataria e in data 14 settembre 2005 ha stipulato una Convenzione con il Comune, registrata e trascritta in data 26 settembre 2005, avente ad oggetto la costituzione del diritto di fare e mantenere il parcheggio, ex art. 955 c.c., dietro pagamento di un corrispettivo di euro 26.000 (cfr. doc. 6 del comune).

L’art. 6 di tale Convenzione, in particolare, prevedeva il versamento degli oneri concessori da parte della Società, tranne che per i posti auto che fossero stati venduti con vincolo di pertinenzialità rispetto ad unità immobiliari ubicate nel territorio comunale individuato con deliberazione della Giunta comunale n. 7 del 27 gennaio 2005.

Con permesso di costruire n. 44 del 7 giugno 2006 il Comune ha autorizzato la realizzazione dei parcheggi interrati (cfr. doc. 8 del Comune), calcolando gli oneri concessori dovuti per l’intervento (cfr. doc. 9 del Comune).

Con nota del 26 ottobre 2016, la CFC (cfr. doc. 11 del Comune) ha presentato al Comune una ulteriore proposta progettuale per la realizzazione di un secondo livello del parcheggio interrato.

La proposta è stata approvata con deliberazione di Giunta comunale n. 159/2007 (cfr. doc. 13 del Comune).

In data 11 giugno 2008 il Comune e la CFC hanno quindi sottoscritto atto di parziale modifica ed integrazione alla Convenzione del 14 settembre 2005 (cfr. doc. 16 del Comune), con il quale, ferme restando le condizioni contrattuali di cui al precedente accordo, veniva prevista la realizzazione dei nuovi parcheggi e di alcune opere di sistemazione del parcheggio pubblico di superficie per un valore complessivo di euro 215.000.

La C.F.C. ha quindi realizzato anche il secondo piano del parcheggio interrato e le ulteriori opere previste dal nuovo accordo. I lavori sono stati collaudati dal Comune con atto unico del 29 agosto 2010.

2. Con l’odierno ricorso, la C.F.C. chiede al Giudice adito:

- di accertare la gratuità, ai sensi dell’art. 124 L.R.T. n. 1/2005, di tutti i titoli edilizi rilasciati dal Comune di Cortona per la realizzazione del Parcheggio dello Spirito Santo (permesso di costruire n. 44 del 7 giugno 2006 e successive DIA in variante);

- di accertare il conseguente diritto ad ottenere la restituzione degli oneri concessori già versati, per un importo complessivo di euro 107.819,30, oltre interessi legali, e lo svincolo delle fideiussioni prestate a garanzia del pagamento degli oneri medesimi.

Secondo la ricorrente, i parcheggi e gli altri interventi realizzati costituirebbero infatti opere di interesse pubblico, come ricavabile dalla lettura degli atti di programmazione e degli strumenti urbanistici adottati dal Comune, eseguite da soggetto concessionario, tenuto al rispetto di obblighi e vincoli ben precisi in forza di apposita convenzione, come previsto dalla prima parte dell’art. 124, comma 1, lett. b) della L.R.T. n. 1/2005.

In ipotesi, i parcheggi e gli altri interventi realizzati nell’area costituirebbero comunque opere di urbanizzazione, eseguite dal privato previa stipula di apposita convenzione con l’Amministrazione comunale, per assicurare il perseguimento dell’interesse pubblico, come stabilito nella seconda parte dell’art. 124, comma 1, lett. b) della L.R.T. n. 1/2005.

La ricorrente precisa, inoltre, che l’art. 6 della Convenzione del 14 settembre 2005 e le altre clausole convenzionali volte a regolare i rapporti con il Comune non osterebbero all’accoglimento delle proprie domande, atteso che tali disposizioni pattizie - da interpretarsi secundum legem , ossia nel rispetto del principio di gratuità sancito dall’art. 124 della L.R.T. n. 1/2005 - non prevedevano l’obbligo di versare gli oneri concessori per il rilascio dei titoli edilizi necessari alla realizzazione dei parcheggi, ma si limitavano a dettare criteri di calcolo generali ed astratti, da applicare in via eventuale.

In ogni caso, se le citate clausole dovessero essere interpretate nel senso di prevedere l’obbligo di pagamento degli oneri concessori a carico della ricorrente, le stesse dovrebbero essere disapplicate o dichiarate nulle, per contrasto con il disposto dell’art. 124, comma 1, lett. b) della L.R.T. n. 1/2005.

La ricorrente chiede, in subordine, che sia accertato il proprio diritto ad ottenere lo scomputo - dagli eventuali oneri concessori dovuti - dei costi sostenuti per la realizzazione, sull’area di proprietà comunale, delle opere di interesse pubblico previste dalle Convenzioni stipulate con l’Amministrazione e descritte nell’atto unico di collaudo del 29 agosto 2010.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Cortona, eccependo l’inammissibilità del ricorso per la mancata tempestiva impugnazione dei provvedimenti amministrativi che hanno previsto, sin dall’inizio, l’onerosità dei titoli edilizi necessari per la realizzazione dei parcheggi, e per la piena accettazione da parte della ricorrente di pattuizioni e documenti che nel corso del tempo hanno confermato tale previsione.

Nel merito, il Comune ha chiesto il rigetto del ricorso.

4. All’esito dell’udienza pubblica del 10 dicembre 2020, sentite le parti mediante collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’infondatezza del gravame consente al Collegio, per ragioni di economia processuale, di tralasciare l’esame delle eccezioni preliminari formulate dal Comune.

2. Nel passare alla disamina del ricorso nel merito, va innanzi tutto chiarito che gli atti e i provvedimenti amministrativi con i quali il Comune ha stabilito di realizzare i parcheggi interrati in località Spirito Santo hanno espressamente previsto, in via generale, l’onerosità dei titoli edilizi necessari, ad eccezione di quelli relativi a posti auto venduti con vincolo di pertinenzialità rispetto alle abitazioni site in alcune specifiche aree del Comune di Cortona.

In particolare, il capitolato d’oneri approvato con la deliberazione del Consiglio comunale n. 15 del 16 marzo 2004, avente ad oggetto l’indizione della gara per la costituzione del diritto di costruire nel sottosuolo i parcheggi interrati - che la ricorrente ha accettato partecipando alla procedura - all’art. 4 prevedeva che “ In ogni modo sugli interventi dovranno essere corrisposti gli oneri di urbanizzazione ” (cfr. doc. 2, pag. 11 del Comune).

L’onerosità degli interventi è stata ribadita anche all’esito della gara, in occasione di un incontro tenutosi tra il Comune e la C.F.C., da poco risultata aggiudicataria;
con la nota prot. n. 18172 del 16 luglio 2004, il Comune ha infatti precisato alla ricorrente che il pagamento degli oneri concessori era giustificato dalla natura imprenditoriale dell’iniziativa, avente finalità lucrative (cfr. doc. 26 del Comune).

La delibera della Giunta comunale n. 7 del 27 gennaio 2005, inoltre, ha individuato le aree del centro storico comunale rispetto alle quali i parcheggi potevano essere alienati con vincolo di pertinenzialità e ha previsto che “ per i box che saranno alienati con vincolo di pertinenzialità a favore di edifici esistenti nel centro storico non dovranno essere corrisposti oneri per il rilascio dei titoli abilitativi, mentre, al contrario, tali oneri dovranno essere corrisposti per quei box privi del rapporto di pertinenzialità ” (cfr. doc. 5 del Comune).

La convenzione del 14 settembre 2005, stipulata tra il Comune e C.F.C. per regolare i rapporti inerenti alla costituzione del diritto di costruire i parcheggi nel sottosuolo dell’area di proprietà comunale, ha poi dettato una disciplina pattizia di dettaglio, conforme alle suddette previsioni.

Segnatamente, l’art. 6 di tale Convenzione ha previsto:

- il versamento degli oneri concessori da parte della Società per la realizzazione dei parcheggi interrati, ad eccezione dei posti auto venduti con vincolo di pertinenzialità rispetto ad unità immobiliari ubicate nel territorio comunale individuato con deliberazione della Giunta comunale n. 7 del 27 gennaio 2005;

- l’obbligo di trasmettere al Comune copia dei contratti preliminari di compravendita dei parcheggi pertinenziali, contenenti l’impegno scritto dei promissari acquirenti a non alienare separatamente l’autorimessa dall’unità immobiliare cui la stessa è legata da vincolo pertinenziale e il successivo inserimento di specifica clausola nei contratti definitivi di compravendita;

- l’effettuazione del definitivo conteggio degli oneri concessori dovuti solo dopo l’alienazione dei parcheggi, previa verifica del rispetto del vincolo di pertinenzialità da parte dell’Amministrazione.

La tesi della ricorrente, secondo la quale l’art. 6 citato avrebbe portata generale ed astratta, senza imporre uno specifico obbligo di versamento degli oneri concessori, non è condivisibile.

Si tratta infatti di una clausola estremamente analitica, che stabilisce in modo puntuale i tempi, le modalità di versamento degli oneri e i relativi criteri di calcolo. Inoltre, il fatto che la disposizione preveda in modo espresso la gratuità del titolo abilitativo rilasciato per i soli parcheggi venduti con vincolo di pertinenzialità, dettando a tal riguardo specifiche condizioni, implica necessariamente l’onerosità di tutti gli altri titoli e pone a carico della Società ricorrente il relativo obbligo di pagamento.

Ancora, è stata la stessa ricorrente a presentare al Comune, con nota del 26 ottobre 2016, una richiesta di autorizzazione per la realizzazione di un secondo livello del parcheggio interrato, nella quale si evidenziava che la realizzazione dell’ulteriore piano avrebbe comportato per l’Amministrazione “ un riscontro economico positivo attraverso il mantenimento, per la struttura in ampliamento, degli stessi patti contrattuali previsti nel contratto principale, il pagamento degli oneri di urbanizzazione, ma in particolare la realizzazione, da parte dell’impresa CFC Costruzioni, di alcune opere di completamento del parcheggio di rotazione sovrastante l’autorimessa ” (cfr. docc. 11 e 12 del Comune).

Anche i successivi atti destinati a regolare i rapporti tra C.F.C. e il Comune hanno sempre previsto e confermato l’onerosità degli interventi di realizzazione dei posti auto privati e la gratuità di quelli pertinenziali, senza che venisse mossa alcuna contestazione da parte della Società ricorrente.

In particolare, a seguito dei necessari approfondimenti istruttori, in data 3 giugno 2014, le parti hanno congiuntamente sottoscritto un nuovo atto contenente la puntuale verifica degli oneri già corrisposti e di quelli ancora dovuti da C.F.C., calcolati mediante scomputo degli oneri relativi ai parcheggi venduti con vincolo pertinenziale rispetto alle abitazioni del centro storico di Cortona (cfr. doc. 25 del Comune).

Da quanto sopra si ricava che la ricorrente ha sempre avuto piena contezza dell’onerosità dei titoli edilizi relativi alla realizzazione dei parcheggi per i quali non fosse costituito apposito vincolo di pertinenzialità e ha accettato tale previsione mediante la partecipazione alla gara per la costituzione del diritto di superficie, il cui corrispettivo è stato calcolato dall’Amministrazione anche alla luce dei ricavi che la stessa avrebbe ottenuto con il versamento degli oneri di costruzione e urbanizzazione, mediante la sottoscrizione degli atti convenzionali sopra richiamati e mediante la stessa richiesta di autorizzazione alla realizzazione del secondo piano di parcheggi.

3. A quanto sopra si aggiunga che all’art. 7 della Convenzione del 14 settembre 2005 sono stati previsti alcuni vincoli di natura procedimentale per la vendita dei parcheggi, dovendo la Società costruttrice interpellare, preventivamente e per un periodo di tre mesi, alcune categorie di potenziali acquirenti, individuate dalla stessa Amministrazione, alle quali vendere, in via preferenziale, i posti auto (cfr. doc. 6 del Comune).

Tuttavia, nessun altro obbligo o vincolo è stato imposto dall’Amministrazione per la vendita dei parcheggi, rispetto ai quali la Società ricorrente ha quindi conservato la sua piena autonomia imprenditoriale.

In particolare, va evidenziato che la stessa ha liberamente stabilito il prezzo di vendita dei beni, a prescindere dalla costituzione del vincolo di pertinenzialità.

Alla luce di tali considerazioni, dunque, deve ritenersi che la realizzazione dei posti auto nel caso di specie non costituiva, di per sé, opera di interesse pubblico, bensì operazione di natura imprenditoriale posta in essere dalla Società a fine di lucro.

Ed invero, solo nel caso in cui i singoli parcheggi fossero stati venduti con costituzione di un formale vincolo pertinenziale rispetto alle abitazioni del territorio comunale, gli stessi avrebbero assunto una rilevanza collettiva. E in tali ipotesi, coerentemente, i provvedimenti amministrativi e gli atti di natura convenzionale sottoscritti dalle parti hanno dettato un regime differenziato, prevedendo la gratuità dei relativi titoli abilitativi.

Gli altri parcheggi potevano invece essere liberamente venduti a qualsiasi soggetto privato, senza essere messi a disposizione dell’Amministrazione o a servizio della collettività e senza la necessità di uno specifico collegamento funzionale con il territorio urbano di riferimento e con le unità immobiliari in esso ricadenti;
per questi soltanto è stato previsto il pagamento degli oneri concessori.

A ciò si aggiunga che, anche in base all’insegnamento giurisprudenziale sviluppatosi in relazione alla normativa introdotta con la legge n. 122 del 24 marzo 1989, non ogni parcheggio privato può essere di per sé considerato opera di urbanizzazione e in quanto tale esonerato dal pagamento degli oneri concessori.

E’ infatti ragionevole ritenere che solo i parcheggi posti a servizio di una determinata area cittadina e dei beni immobili in essa presenti e dotati di specifiche caratteristiche - che siano stati individuati ex lege o sulla base di atti e provvedimenti delle competenti Amministrazioni - possano essere qualificati come opere di urbanizzazione, stante la loro oggettiva attitudine a rendere quella determinata porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici (arg. ex T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 14 novembre 2019, n. 1494 e T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 31 gennaio 2018, n. 274).

4. Orbene, il regime convenzionale appena descritto è stato elaborato in base a precise scelte di gestione del territorio operate dal Comune di Cortona, alla luce delle quali l’Amministrazione ha ritenuto di introdurre un’esplicita distinzione tra parcheggi con vincolo pertinenziale rispetto alle unità immobiliari site in una ben individuata area del territorio comunale, in quanto tali considerati opere di interesse generale, e parcheggi privi di un significativo collegamento funzionale con il territorio di riferimento e, perciò, di rilevanza collettiva.

Tale regime non si pone in contrasto con gli atti di programmazione richiamati dalla ricorrente, come il Piano della mobilità, che prevedeva, in generale, l’implementazione dei parcheggi privati nell’area circostante al centro storico, ma ne costituisce la concreta attuazione e la necessaria specificazione.

Peraltro, in attuazione degli indirizzi generali espressi con i precedenti atti deliberativi, con delibera di Giunta comunale n. 7/2005 - mai impugnata dalla ricorrente ed anzi posta a base della stessa Convenzione del 14 settembre 2005 - il Comune ha individuato le aree del centro storico comunale rispetto alle quali i parcheggi potevano essere alienati con vincolo di pertinenzialità e ha previsto che per tali beni non dovessero essere corrisposti gli oneri concessori, facendoli invece salvi per gli altri posti auto.

Il suddetto regime convenzionale, inoltre, non confligge con le norme invocate dalla ricorrente, ma anzi ne rappresenta diretta attuazione.

L’art. 124 della L.R.T. n. 1/2005, applicabile ratione temporis al caso di specie, prevede che “ Il contributo di cui all'articolo 119 non è dovuto nei seguenti casi: … b) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse pubblico realizzate dai soggetti competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati o privato sociale previa, in questo caso, convenzione con il comune che assicuri l'interesse pubblico ” e tenore analogo hanno le disposizioni nazionali di cui all’art. 9 della l. n. 10/1977, oggi trasfuso nell’art. 17 del d.P.R. n. 380/2001.

Nel caso in esame, il Comune - in base a valutazioni di natura discrezionale che non risultano né illogiche, né errate - ha puntualmente indicato a quali condizioni i parcheggi potessero ritenersi di opere di interesse generale e, in quanto tali, esenti dal pagamento dei relativi oneri concessori, come previsto dalle disposizioni richiamate.

Per tali motivi, l’art. 6 della Convenzione stipulata tra il Comune e la Società ricorrente e ogni altra pattuizione che prevedeva l’onerosità dei titoli abilitativi per la realizzazione dei parcheggi non pertinenziali, contrariamente a quanto dedotto dalla ricorrente, non sono nulli, per contrarietà alle norme citate, ma sono validi ed efficaci.

5. In ultimo, deve ritenersi infondata anche la pretesa della ricorrente a vedersi riconosciuto il diritto allo scomputo dagli oneri concessori del costo sostenuto per la realizzazione di opere di interesse pubblico sull’area di proprietà comunale, atteso che tale diritto è configurabile non in modo indiscriminato, ma nella misura e con le modalità stabilite dal Comune in via unilaterale, in sede di rilascio del titolo abilitativo, ovvero concordate tra le parti.

Infatti, per principio consolidato in giurisprudenza, l'ammissione allo scomputo è oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale da parte dell'Amministrazione, che potrebbe optare per soluzioni diverse, senza alcun obbligo di specifica motivazione;
un vero e proprio diritto sorge in capo al privato solo se vi sia un espresso atto di accettazione consensuale da parte della stessa Amministrazione (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 4 febbraio 2019, n. 158;
T.A.R. Marche, sez. I, 1 ottobre 2018, n. 631;
T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 10 aprile 2018, n. 954;
T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 15 dicembre 2016, n. 2653;
T.A.R. Liguria, sez. I, 29 settembre 2016, n. 955).

Pertanto, ove nessun atto di assenso sia stato espresso in ordine allo scomputo degli oneri concessori dovuti, ovvero sulla possibile compensazione tra questi ultimi e le spese sostenute dalla ricorrente per la realizzazione delle opere, la ricorrente è in ogni caso tenuta al pagamento integrale degli oneri concessori dovuti (cfr. T.A.R. Veneto, sez. II, 15 luglio 2019, n. 835).

Nel caso in esame, la Convenzione del 14 settembre 2005 e la Convenzione integrativa dell’11 giugno 2008 hanno previsto la realizzazione di alcuni interventi di interesse pubblico, strettamente connessi e funzionali alla costruzione del parcheggio interrato, senza mai prevedere lo scomputo dei relativi costi dagli oneri di urbanizzazione.

Peraltro, le opere di cui alla seconda Convenzione sono state inserite su iniziativa della stessa ricorrente che, nel richiedere l’autorizzazione per la realizzazione del secondo piano del parcheggio, ha previsto anche la realizzazione di alcune opere di completamento del parcheggio di rotazione sovrastante l’autorimessa, senza tuttavia richiedere al Comune di essere ammessa allo scomputo dei relativi costi dagli oneri concessori.

Infine, nel caso di specie non è dato rinvenire alcun comportamento concludente del Comune che ne denoti la volontà di rinunciare alla corresponsione degli oneri di urbanizzazione, né la ricorrente ha fornito prove in tal senso.

6. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto, con conseguente reiezione delle domande di accertamento formulate dalla ricorrente e della domanda di condanna dell’Amministrazione alla restituzione delle somme già versate a titolo di oneri concessori.

7. Le spese del giudizio devono essere liquidate secondo il criterio della soccombenza, nella misura di cui al dispositivo.