Pubblicato il 08/10/2020

N. 01063/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01087/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1087 del 2017, proposto da
A A, A A, A M A, A R, A D, C F, C G, C G, C O, D A, E L, E L, E M, G A, G R, G M, M A, P D, P T, P D, P M, P N, P E, P F, P L, P A, P C, P N, P R, Q A M, Q G , R C, S C, S V M, S V, S L A, S F, T M, V D, V R, S G, R A, in qualità di erede di D Trani Maria, Laviola Pasqua, Costella Lorenzo, Costella Marino, Petrera Angelo, Castria Nicola, Valenza Angela, D’Aprile Bruno, Rizzi Domenico e Pizzulli Nunzio, rappresentati e difesi dall'Avvocato Antonio Pancallo, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Maria Antonietta Nigro in Lecce, via Nullo D'Amato, n. 2;

contro

Comune di Ginosa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocato Francesco Galante, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli, n. 7;

per l'annullamento,

nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, della deliberazione n. 26 del 21 aprile 2017, con cui il Consiglio Comunale del Comune di Ginosa ha approvato le “Modifiche al Regolamento per la disciplina dell’Imposta Unica Comunale (I.U.C.)”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ginosa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 84 del Decreto Legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla Legge 24 aprile 2020, n. 27;

Relatore nell'udienza del giorno 10 giugno 2020 la dott.ssa M L R;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti - che espongono di essere proprietari in Marina di Ginosa di aree che lo Strumento Urbanistico Generale ha ricompreso tra le aree edificabili e che il P.A.I. (Piano di Bacino stralcio “Assetto Idrogeologico”) considera ad “alto” o “medio” rischio idrogeologico - hanno impugnato, domandandone l’annullamento, nei limiti dell’interesse, la deliberazione n. 26 del 21 aprile 2017, con cui il Consiglio Comunale del Comune di Ginosa:

- ha apportato le “modifiche al Regolamento per la disciplina dell’Imposta Unica Comunale (I.U.C.)”, aggiungendo all’art. 10 del predetto Regolamento (già approvato con la precedente deliberazione consiliare n. 19 del 7 luglio 2014) << il seguente comma 4:

“ 4. Per la determinazione del valore venale delle aree fabbricabili, limitatamente ai fogli di mappa nn. 136, 137, 138, 140, 141 e 143, ricadenti nell’agro di Ginosa, ed in relazione a quanto disposto dal precedente comma 1: “Per le aree ,fabbricabili, il valore imponibile è costituito... ...avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione” ed in relazione a quanto pianificato dall’Autorità di Bacino della Puglia con la redazione ed aggiornamento del P.A.I. per il Comune di Ginosa, giusta delibera di Giunta comunale n. 25 del 14/02/2017, successivamente recepita dall’Autorità di Bacino con propria delibera n. 13 del 16/02/2017;
le aree ricadenti nei fogli di mappa predetti, scontano l’abbattimento in via percentuale della base imponibile, in funzione del rischio idraulico vigente così come dichiarato dall’AdB (o altra autorità in sostituzione), secondo la graduazione che segue:

1. Rischio basso - abbattimento della base imponibile del 20%

2. Rischio medio - abbattimento della base imponibile del 30%

3. Rischio alto - abbattimento della base imponibile del 40%.

Tale determinazione della base imponibile dev’essere autorizzata dall’ufficio tributi previa presentazione di formale richiesta dalla quale si evincano i dati catastali dell'area fabbricabile ed il calcolo effettuato per determinare la base imponibile oggetto di abbattimento, tale richiesta è subordinata a verifica ed ammissione da parte dell’ufficio” >>;

- ha stabilito, altresì, “ 2. che le su indicate modifiche al regolamento decorrono dall’approvazione del presente atto ”.

A sostegno dell’impugnazione interposta hanno dedotto la seguente unica articolata censura, così rubricata:

1) Violazione di legge: articoli 2 e 5 del Decreto Legislativo n. 504 del 30 dicembre 1992;
art. 36 del Decreto Legge n. 223 del 2006, come modificato dalla Legge di conversione n. 248 del 2006 - Eccesso di potere nella forma della contraddittorietà, della manifesta illogicità, dell’ingiustizia e dell’irragionevolezza.

Si è costituito in giudizio il Comune di Ginosa.

Il civico Ente ha eccepito, in limine , “1. - In rito. Inammissibilità per estrema genericità ed indeterminatezza, mancata specificazione delle condizioni legittimanti e di interesse di ogni ricorrente, nonché dei fatti e mezzi di prova specifici ad ognuno;
violazione dell’art. 40 c.p.a.;
violazione del dovere di specificità dei motivi di ricorso e del divieto di motivi intrusi;
mancanza di motivi comuni a tutti i ricorrenti;
carenza di interesse”, in particolare così argomentando:

- che si tratterebbe di “ricorso collettivo nel quale le posizioni dei singoli ricorrenti sono fatte convergere solo genericamente, poiché essi si limitano all’asserzione del tutto generica per la quale sarebbero <<tutti proprietari di aree che lo strumento urbanistico generale (… da anni … adottato) ha ricompreso tra le aree edificabili ma che il P.A.I. ... considera ad “alto” o “medio” rischio idrogeologico>>: ma nulla aggiungono per permettere di apprezzare attualità e concretezza dei singoli interessi individuali azionati e di verificare l’effettiva omogeneità e non confliggenza degli interessi stessi”;

- che “i ricorrenti omettono però in ricorso qualunque indicazione delle condizioni legittimanti e dell’interesse di ognuno di essi, con riferimento:

a. ai proprietari di ognuna, distinti per tipizzazione urbanistica e grado di rischio (alto, medio, entrambi) delle aree: grado, a dir loro, “da tempo” conosciuto;

b. all’inclusione di esse nelle distinte zone omogenee del PRG ed in particolare:

b.1. - nella fascia di rispetto ambientale della zona T1 (sopposta ad obbligo di previo piano attuativo, mai intervenuto), ove il PRG prevede che “Nella fascia dei 200 ml. dal lago Salinella ai sensi della L.R. n° 56/80 sono consentiti solo interventi di sistemazione e valorizzazione ambientale e forestale, ed opere a carattere provvisorio che non risultino in contrasto con l’ambiente naturale”;
sarebbe “di tutta evidenza, infatti, che tale disciplina differenzia le aree incluse in fascia di rispetto da quelle ricadenti all’interno della stessa zona T1;
esclude ab origine qualunque edificabilità delle prime e perciò richiedeva la specificazione in ricorso: dei titolari di tali aree;
dell’esistenza per ognuno di una estensione proprietaria tale da garantire il rispetto della prescrizione citata;
dell’incidenza del PAI su tale estensione, differenziata in base al grado di rischio;

b.2. - nei comparti già previsti dal PRG per le zone C, incluse quelle di Marina di Ginosa, obbligati a ripartizione percentuale di oneri ed utili ex art.15 L.R. n.6/79 ed a previa approvazione (mai avvenuta) di piano attuativo .. ”;

- che tale “Situazione …. richiedeva l’indicazione in ricorso, oltre che dei titolari di tali aree, anche dell’incidenza sopravvenuta del PAI sugli oneri di comparto - differenziata in base al grado di rischio - e dei mezzi di prova a supporto”;
<<Sicchè l’avverso ricorso omette qualunque indicazione, richiesta dall’art.40 c.p.a., sui fatti “che connotano la posizione di ciascuno dei soggetti che ricorrono collettivamente” e sui mezzi di prova offerti per ognuno, di cui i ricorrenti ammettono di avere disponibilità, per l’edificabilità sin dal 1994 e per la pericolosità “da tempo”>>;

- che, inoltre, il gravame sarebbe <<inammissibile per violazione del dovere di specificità dei motivi di ricorso e del divieto di motivi “intrusi”>>, perché, in particolare, <<dopo aver distinto tra “Fatto” e “Motivi”- in questi ultimi censura le percentuali di abbattimento della base imponibile delle aree, asserendo l’introduzione di vincoli di inedificabilità assoluta - in realtà inesistenti- da parte del piano di bacino, ma ivi omette peraltro di specificare sia su quali aree - tra quelle a rischio alto o medio - essi sussisterebbero, che le ragioni di tali asserzioni, con conseguente mancanza di specificità>>.

Nel merito, il Comune di Ginosa resistente ha contestato le avverse pretese e ha chiesto il rigetto del gravame.

Le parti hanno successivamente svolto e ribadito le rispettive difese.

All’udienza del 10 giugno 2020, ai sensi dell’art. 84 del Decreto Legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla Legge 24 aprile 2020, n. 27, la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. - Il ricorso è infondato nel merito e deve essere, quindi, respinto.

1.1 - Si può prescindere, quindi, dalle articolate eccezioni formulate in limine dal civico Ente resistente, pur non mancando di precisare - per mera completezza espositiva - che, effettivamente, sussistono profili di dubbia ammissibilità del ricorso collettivo in esame, in quanto:

- in linea generale, secondo consolidato indirizzo giurisprudenziale, “ affinché i ricorsi collettivi ” (come quello in esame) “ siano ammissibili nel processo amministrativo, occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali, e cioè che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi;
di conseguenza anche dopo la codificazione del 2010 (artt. 40 e ss. c.p.a.), la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione;
pertanto, la proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di alcuni dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con l’accoglimento delle istanze degli altri;
i secondi consistono, invece, nell'identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi (Consiglio di Stato sez. IV, 27/01/2015 n. 363) ” (T.A.R. Lazio, Roma, Sezione Terza, 22 maggio 2018, n. 5685;
in termini, Consiglio di Stato, Sezione Terza, 20 maggio 2014, n. 2581 e giurisprudenza ivi citata - “ Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2010, n. 5928 ”;
Consiglio di Stato, Sezione Sesta, 18 febbraio 2015, n. 831 e pronunce menzionate - “ ex plurimis, … Cons. St., Sez. IV, 29 dicembre 2011, n. 6990 ”;
Consiglio di Stato, Sezione Terza, 10 agosto 2017, n. 3990);
è stata del pari condivisibilmente ritenuta “ l’inammissibilità del ricorso collettivo che nulla dica in ordine alle condizioni legittimanti e d’interesse di ciascuno dei ricorrenti, in quanto tale situazione impedisce sia all’Amministrazione emanante sia al giudice di controllare il concreto e personale interesse dei ricorrenti e l’omogeneità e non confliggenza degli interessi dei singoli (V Sezione 23 gennaio 2004 n. 196) ” (Consiglio di Stato, Sezione Terza, 8 luglio 2014, n. 3471).

- nel ricorso “collettivo” in esame: da un lato, le posizioni dei contribuenti ricorrenti appaiono differenziate e potenzialmente confliggenti, in quanto dichiaratamente proprietari di aree che il P.A.I. considera ad “alto” o “medio” rischio idrogeologico, che scontano, secondo le puntuali previsioni dell’impugnata deliberazione consiliare n. 26/2017, diverse percentuali di abbattimento della base imponibile (rispettivamente del 40% e del 30%, delle quali si lamenta l’irragionevolezza), “in funzione del rischio idraulico dichiarato”, e, dall’altro, le posizioni dei singoli ricorrenti sono fatte convergere solo genericamente, senza distinzione per tipizzazione urbanistica e grado di rischio idraulico.

2. - Nel merito, i ricorrenti deducono, innanzitutto, che <<La previsione di un abbattimento di appena il 40%, per le aree ad “alto” rischio, e del 30%, per quelle caratterizzate da un rischio “medio”, è manifestamente illogica, irragionevole ed ingiusta sia se considerata in assoluto che se rapportata alla percentuale di abbattimento previste per le aree caratterizzate da un rischio idrogeologico inesistente>>.

Lamentano che:

- “costituisce jus receptum il principio secondo cui, ai fini della corretta individuazione dell’imposta comunale, va sempre tenuto conto della maggiore o minore attualità delle potenzialità edificatorie dell’immobile e, pertanto, della presenza di vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionino, in concreto, l’edificabilità del suolo (Cass. civ. 5 marzo 2014 n. 5164)”;

- che, <<a giudizio della Corte costituzionale, la conformità ai principi introdotti dalla Costituzione del sistema impositivo disciplinato dall’art. 36, comma 2, del d.l. 4 luglio 2006 n. 223 [secondo cui, ai fini dell’imposta comunale, un’area è considerata edificabile “se utilizzata a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione della Regione e dell’adozione di strumenti attuativi del medesimo”] resta garantita soltanto dal fatto che la valutazione della capacità contributiva scaturisca da una valorizzazione dell’area che tenga conto delle potenzialità effettive, anche se non attuali, di edificazione (v. Corte costituzionale ord. n. 41 del 27 febbraio 2008)>>;

- che <<Non può … non tenersi conto del fatto che è lo stesso legislatore a sancire l’incidenza delle prescrizioni contenute nel “piano di bacino” sulle possibilità legali di edificazione>>
(art. 37 del D.P.R. n. 327/2001) e che si deve tener conto adeguatamente delle limitazioni introdotte dal Piano di bacino;

- che sarebbe “in contrasto con i sopra elencati principi la decisione del Comune di abbattere la base imponibile in misura di appena il 40% o il 30% in funzione di un grado di pericolosità idrogeologica che, si riconosce, è tale da escludere o limitare fortemente le possibilità legali di edificazione” e che tale scelta <<appare fortemente contraddittoria proprio “sotto il profilo dell’equità fiscale” … e che desta perplessità anche sul piano della logicità e della ragionevolezza soprattutto se posta in relazione all’abbattimento (20%) disposto per le aree a rischio pressoché inesistente>>.

2.1 - L’articolata censura va disattesa.

2.2 - Ed invero, le contestate disposizioni regolamentari costituiscono espressione di un potere ampiamente discrezionale del Comune, sindacabile - in quanto tale - entro precisi limiti, quali la manifesta irragionevolezza, l’illogicità e il travisamento dei fatti (arg. ex T.A.R. Lazio, Roma, Sezione Seconda bis, 23 marzo 2017, n. 3828), e risultano non manifestamente illogiche, né contraddittorie, in quanto espressione di una ragionevole gradazione delle situazioni oggettive considerate, in relazione alla gradazione dell’intensità del rischio idraulico;
nel mentre le formulate censure impingono inammissibilmente nel merito dell’azione amministrativa.

Va, sul punto, evidenziato pure (come anche condivisibilmente opposto dalla difesa del Comune di Ginosa resistente):

- che il vincolo di inedificabilità assoluta (“ divieto assoluto di edificabilità” ) è previsto dall’art. 6, comma 1, delle NN.TT.AA. del P.A.I. - solo - a carico degli “ alvei fluviali in modellamento attivo e le aree golenali ”;
nel mentre nelle aree ad “ alta pericolosità idraulica ”, l’art.7 delle NN.TT.AA. del P.A.I. permette anche “ h) ampliamenti volumetrici degli edifici esistenti esclusivamente finalizzati alla realizzazione di servizi igienici o ad adeguamenti igienico-sanitari, volumi tecnici, autorimesse pertinenziali, rialzamento del sottotetto al fine di renderlo abitabile o funzionale per gli edifici produttivi senza che si costituiscano nuove unità immobiliari, nonché manufatti che non siano qualificabili quali volumi edilizi, a condizione che non aumentino il livello di pericolosità nelle aree adiacenti;
i) realizzazione, a condizione che non aumentino il livello di pericolosità, di recinzioni, pertinenze, manufatti precari, interventi di sistemazione ambientale senza la creazione di volumetrie e/o superfici impermeabili, annessi agricoli purché indispensabili alla conduzione del fondo e con destinazione agricola vincolata ”;

- che nelle “ aree a media pericolosità idraulica ”, l’art. 8 delle NN.TT.AA. del P.A.I. consente anche “ k) ulteriori tipologie di intervento a condizione che venga garantita la preventiva o contestuale realizzazione delle opere di messa in sicurezza idraulica per eventi con tempo di ritorno di 200 anni, previo parere favorevole dell’autorità idraulica competente e dell’Autorità di Bacino sulla coerenza degli interventi di messa in sicurezza ….”;

- che, per le “ aree a bassa pericolosità idraulica ”, l’art.9 delle NN.TT.AA. del P.A.I prevede che gli interventi previsti dagli strumenti di governo del territorio sono consentiti, “purché siano realizzati in condizioni di sicurezza idraulica in relazione alla natura dell’intervento e al contesto territoriale” e che in queste aree “ l’AdB richiede, in funzione della valutazione del rischio ad essi associato, la redazione di uno studio di compatibilità idrologica ed idraulica che ne analizzi compiutamente gli effetti sul regime idraulico a monte e a valle dell'area interessata ”.

Sicchè la differenziata incidenza del P.A.I. sulle aree soggette a pericolosità idraulica (via via minore nelle aree a pericolosità alta, media, bassa - e non già, in quest’ultimo caso, inesistente, come - invece - asserito dai ricorrenti) giustifica adeguatamente, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità spettante alla P.A. in subiecta materia, le percentuali di abbattimento previste nella deliberazione consiliare impugnata, in relazione ai diversi gradi di pericolosità idraulica.

3. - Infondata è, infine, la censura inerente alla pretesa illegittimità della “decisione di far decorrere gli effetti della nuova regolamentazione soltanto dall’approvazione dell’atto deliberativo” invece che dal momento di entrata in vigore del P.A.I., ove si consideri: per un verso, l’applicazione del principio generale “ tempus regit actum”; e, per altro verso, che, come pure condivisibilmente rilevato dal Comune di Ginosa resistente, le aree in questione sono state classificate a rischio idraulico solo dal 27 febbraio 2017 (v. doc. 6 depositato dal civico Ente il 29 aprile 2020) e la deliberazione consiliare gravata è stata approvata già il 21 aprile 2017.

4. - Per tutto quanto innanzi esposto, il ricorso deve essere respinto.

5. - Sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali.