Pubblicato il 21/01/2019

N. 00073/2019 REG.PROV.COLL.

N. 01403/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1403 del 2018, proposto da
Farmacia Buso Dr Walter, Farmacia Fischetti, Farmacia Penzo, Farmacia Zoia Bortignon Sas, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato S A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda U.L.S.S. n. 3 Serenissima, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Noale, Comune di Salzano, Comune di Scorze, Comune di Chioggia non costituiti in giudizio;
Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Drago, Cristina Zampieri, Ezio Zanon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ezio Zanon in Venezia, Cannaregio 23;

per l'annullamento

della delibera del Direttore Generale n 1751 del 17 Settembre 2018 avente ad oggetto Classificazione farmacie ed erogazione indennita di residenza biennio 2018 2019 per la gestione delle farmacie rurali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda U.L.S.S. n. 3 Serenissima e di Regione del Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2019 il dott. Claudio Rovis e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Oggetto della presente controversia è la delibera 17.9.2018 con cui l’Ulss n. 3 Serenissima ha proceduto, sulla base dei dati (ambito territoriale e numero di abitanti) pubblicati dall’ISTAT e riferiti al censimento del 2011, alla (ri)classificazione delle farmacie ubicate nel proprio territorio ed alla conseguente determinazione, per il biennio 2018-2019, dell’indennità disagiata di residenza in favore delle farmacie rurali, giusta l’art. 2 della legge n. 221/1968.

1.2.- Secondo gli odierni ricorrenti - “Farmacia

BUSO

Dr. Walter”, “Farmacia FISCHETTI”, “Farmacia PENZO” e “Farmacia ZOIA” - la classificazione delle farmacie di cui essi sono titolari sarebbe stata effettuata sulla base di parametri erronei, in quanto non corrispondenti alla realtà fattuale: la “Farmacia

BUSO

Dr. Walter” è stata classificata farmacia urbana anziché “rurale sussidiata” nonostante sia situata in località Briana, che è una frazione del Comune di Noale con un numero di abitanti, al 31.12.2017, di 1890 unità;
la “Farmacia FISCHETTI”, corrente in Sant’Anna, frazione del Comune di Chioggia con una popolazione, alla data del 12.10.2018, di 1524 abitanti, è stata classificata “rurale”, anzichè “rurale sussidiata”;
la “Farmacia PENZO”, con sede in Robegano frazione di Salzano con 2668 abitanti, è stata classificata come farmacia “rurale”, anzichè “rurale sussidiata”;
la “Farmacia ZOIA”, che si trova in località Peseggia, frazione del Comune di Scorzè con una popolazione di 3.600 anime, doveva essere classificata come farmacia “rurale” e non come farmacia “urbana”.

2.- Il proposto gravame – ove si sono costituite la Regione Veneto e la Ulss n. 3 Serenissima eccependo, preliminarmente, la sua inammissibilità sotto diversi profili (carenza di jus postulandi e/o di legittimazione ad agire, mancata notifica del ricorso ad almeno un controinteressato, inammissibilità del ricorso cumulativo per difetto di atto plurimo ad effetti inscindibili, mancata contestazione dei dati del censimento 2011, mancata attestazione di conformità nella copia analogica del ricorso) e rilevandone, nel merito, l’infondatezza – è passato in decisione all’udienza camerale del 16 gennaio 2019 dichiarando, le parti in causa, di rinunciare ai termini di difesa relativamente alla “Farmacia ZOIA” (per la quale non era stato chiesto il provvedimento cautelare).

3.- Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari svolte dall’Azienda sanitaria e dalla Regione qui resistenti in considerazione della manifesta infondatezza del ricorso nel merito: è dirimente, infatti, la circostanza che la (ri)classificazione delle ricorrenti farmacie è stata effettuata - in perfetta aderenza a quanto stabilito dalla legge - in base alle risultanze dell’ultimo censimento ISTAT (2011) ed in conformità con le informazioni rese in quell’occasione dai Comuni interessati.

3.1.- In base all’art. 1 della legge n. 221 del 1968, infatti, il criterio discretivo fissato per la distinzione delle due categorie di farmacie, “urbana” e “rurale”, è quello topografico-demografico, per cui sono rurali le farmacie situate in comuni, frazioni o centri abitati con meno di cinquemila abitanti ovvero in quartieri periferici non congiunti, per continuità abitativa, alla città;
sono invece farmacie urbane quelle situate in comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5.000 abitanti.

L'art. 2 della predetta legge prevede poi - l'accordo collettivo nazionale ivi indicato non è ancora stato stipulato, sicchè si applicano le norme preesistenti – una diversa disciplina dell'indennità di disagiata residenza da attribuire ai titolari di farmacie rurali, a seconda che la farmacia sia ubicata in località con popolazione compresa fra tremila e cinquemila abitanti (c.d. “farmacie rurali” ordinarie) ovvero in centri con popolazione inferiore (“farmacie rurali sussidiate”): nella prima ipotesi, la concessione dell'indennità è rimessa all'apprezzamento discrezionale dell'apposita commissione provinciale prevista dall'art. 105 del testo unico delle leggi sanitarie di cui al RD n. 1265 del 1934 (ora, del Comitato di gestione dell’ASL di riferimento, giusta l’art. 14, V comma, lett “f” della LR 31.5.1980 n. 78), sempre che il reddito del farmacista non superi un certo ammontare, mentre, nella seconda ipotesi, l'indennità è dovuta, indipendentemente dall'entità del reddito del farmacista, in una misura predeterminata dalla legge, graduata in rapporto inverso all'entità della popolazione del luogo.

3.2.- Va precisato, a tal proposito, che, per stabilire la popolazione rilevante ai fini dell'applicazione della norma testè citata e, dunque, per poter qualificare la farmacia come “rurale” (“sussidiata” o “non sussidiata”), occorre appurare la consistenza della sola popolazione residente nel “luogo” abitato in cui è situato l'esercizio farmaceutico, senza che possa prendersi in considerazione la rimanente parte della popolazione collocata nelle altre zone abitate del comune o della frazione, pur se formalmente ricomprese nella pianta organica della sede farmaceutica (cfr. l'articolo unico della legge n. 40/1973 che ha interpretato autenticamente l'art. 2 in questione).

3.3.- Ancora, l’art. 5 della legge n. 221/1968 statuisce che la commissione di cui all'art. 105 del TU del 1934 (ora, come si è detto, l’ASL) delibera sul diritto all'indennità e sulla misura di essa “ in base ai dati ufficiali della popolazione residente in ciascun capoluogo frazione o centro abitato, pubblicati dall'Istituto centrale di statistica o in mancanza su attestazione della prefettura ed in base alla documentazione prodotta dal farmacista rurale o dal sanitario gestore, o incaricato, del dispensario farmaceutico ”.

3.4.- Tale norma, in assenza di specifiche disposizioni che definiscano i termini di “ frazione ” e di “ centro abitato ”, assolve efficacemente anche alla funzione di individuare il requisito topografico funzionale all’attribuzione alla farmacia della qualifica di “urbana” o “rurale”.

Ed invero è evidente che il dato numerico varia in relazione all'ambito territoriale di riferimento, ed in tal senso il legislatore ha ancorato - attraverso l'art. 9 della legge n. 1228 del 1954 (secondo cui “ il Comune provvede alla individuazione e delimitazione delle località abitate, alla suddivisione del territorio comunale in frazioni geografiche….I limiti ed i segni relativi agli adempimenti anzidetti saranno tracciati su carte topografiche concernenti il territorio comunale. Il piano topografico costituito dalle carte di cui al comma precedente sarà sottoposto, per l'esame e l'approvazione, all'Istituto centrale di statistica e sarà tenuto al corrente a cura del Comune ”), l'art. 38 del DPR n. 223 del 1989 (alla stregua del quale “ la ripartizione del territorio comunale in sezioni di censimento e le delimitazioni delle località abitate (centri e nuclei abitati), stabilite in occasione del censimento generale della popolazione sugli appositi piani topografici approvati dall'Istituto nazionale di statistica, devono rimanere invariate sino al successivo censimento… .”, l'art. 18 del D.P.R 254 del 23 luglio 1991 (che prevede che “ il sindaco accerta che, da parte degli uffici interessati, sia stata verificata la corrispondenza dei confini comunali e delle delimitazioni delle località abitate, riportati sui supporti cartografici forniti dall'ISTAT, con quelli risultanti dal piano topografico approvato dall'ISTAT stesso in occasione dei censimenti generali del 1981 e debitamente aggiornato secondo quanto disposto dall'art. 39, comma 3, del DPR n. 223 del 1989. Qualora dalle operazioni di verifica di cui al precedente comma 2 risultino delle discordanze, le eventuali modifiche da apportare ai supporti cartografici forniti dall'ISTAT sono concordate con l'ISTAT stesso ”) - la suddivisione del territorio a dati certi e secondo criteri topografici (centri o nuclei abitati o frazioni o simili) concordati con l'Istat: il che comporta che le certificazioni che il Comune può effettuare circa la consistenza della popolazione in una determinata zona ai fini che interessano anche il procedimento per la corresponsione dell'indennità di residenza alle farmacie rurali sovvenzionate, non possono prescindere dal prendere in considerazione l'articolazione territoriale individuata dal Comune ed approvata dall'Istat (cfr. TAR Friuli-Venezia Giulia, 14.5.2018 n.159).

Come sottolineato dalla giurisprudenza sul punto (cfr. CdS, III, 10.7.2013 n. 3681) – dalla quale non si rinvengono ragioni per discostarsi - “ l’esigenza di basare detta valutazione su criteri certi ed univoci, trova conferma nel rilievo che al Prefetto è attribuita la vigilanza sull’anagrafe della popolazione residente ex art. 12 della legge 1228/1954 e 52 e 54 del d.P.R. 223/1989 (alla regolare tenuta dell’anagrafe provvede il Sindaco quale Ufficiale di Governo, ex art. 4, della legge 1228/1954). Funzione che riguarda sia la consistenza numerica della popolazione, sia la ripartizione del territorio attraverso la delimitazione delle località abitate (centri e nuclei abitati). Come risulta dagli artt. 38 e 39 del d.P.R. 223/1989, la delimitazione delle località abitate, compiuta in occasione del censimento generale della popolazione, deve rimanere invariata sino al successivo censimento, salvi gli aggiornamenti periodici che avvengono sempre secondo le istruzioni impartite dall’ISTAT. Ai sensi dell’art. 9, della legge 1228/1954, i Comuni devono provvedere alla individuazione e delimitazione delle località abitate ed alla suddivisione del territorio in frazioni, ma il piano topografico che ne risulta deve essere esaminato ed approvato dall’ISTAT (nello stesso senso, l’art. 18 del d.P.R. 254/1991, recante il regolamento di esecuzione del 13° censimento generale della popolazione). Dall’ordinamento delle anagrafi della popolazione residente, deve dunque rilevarsi che, in generale, i Comuni, nella delimitazione e nell’aggiornamento delle località abitate, compiti che rientrano nel servizio anagrafico, siano soggetti al potere conformativo ed alla supervisione dell’ISTAT. Ciò per garantire continuità e coerenza (e quindi confrontabilità) tra i dati rilevati con cadenza periodica. Può aggiungersi che il servizio anagrafico è funzione statale (cfr. Corte Cost. nn. 730/1988 e 12/1962) ed è oggetto di potestà legislativa esclusiva statale, come conferma oggi l’art. 117, secondo comma, lettera i), Cost. ”.

D’altro canto, è evidente la ratio del collegamento effettuato dalla legge ai dati raccolti e pubblicati dall’Istituto di Statistica: tali dati, che rimangono invariati (salvi gli aggiornamenti periodici approvati sempre a cura dell’ISTAT medesimo), costituiscono un parametro di riferimento oggettivo ed omogeneo, non suscettibile di variazioni sulla base di altri elementi che, indubbiamente, potrebbero portare a valutazioni difformi da caso a caso (cfr. TAR Veneto, III, 10.4.2015 n. 392).

3.5.- Ebbene, applicando alle vicende in esame il quadro giuridico-normativo testè delineato, appare indubbio che la classificazione delle ricorrenti farmacie - i dati ISTAT, lo si ribadisce, sono i soli in grado di garantire che la classificazione delle farmacie avvenga sul presupposto di criteri certi e univoci, in quanto si basano sulla suddivisione del territorio in frazioni effettuata dal Comune e comunicata all’ISTAT medesimo, cui spetta il compito di esaminarla e approvarla - risulta immune dai denunciati vizi: la “Farmacia Buso dr. Walter”, infatti, viene classificata “farmacia urbana” in quanto dai dati Istat relativi al censimento 2011 la località Briana, ove è collocata, non assurge al rango di “frazione”: afferma la delibera impugnata, riferendosi anche ad altre farmacie altrove situate, che “ dai dati ISTAT (censimento anno 2011) non si evince l’individuazione - nei rispettivi Comuni di appartenenza - delle località citate quali località/frazioni/centri abitati autonomi dal punto di vista delle rilevazioni statistiche e topografiche dotati di ambito territoriale proprio ”.

La “Farmacia Fischetti” viene classificata “farmacia rurale” non sussidiata sul presupposto che dai dati Istat 2011 la popolazione della “frazione” S. Anna di Chioggia, ove ha sede la predetta farmacia, risulta essere superiore a 3.000 abitanti (precisamente di 3.062 abitanti).

Analogamente, la “Farmacia Penzo” è individuata come “farmacia rurale” non sussidiata in quanto alla stregua dei dati Istat 2011 la località Robegano, ove essa si trova, è frazione del Comune di Salzano ed ha una popolazione di 3.346 abitanti.

La “Farmacia ZOIA-BORTIGNON sas” dei Dottori Zoia Carlo e Sergio viene classificata “farmacia urbana” sul presupposto che nell’elaborazione ISTAT del 2011 le località Peseggia e Gardigiano sono indicate congiuntamente come unica “frazione” del Comune di Scorzè, con una popolazione complessiva di 5.848 abitanti.

4.- Conclusivamente, dunque, il ricorso è infondato e va respinto: le spese seguono la soccombenza.