N. 00118/2016 REG.PROV.COLL.

N. 01042/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 1042 del 2012, proposto dal sig.
R D M, rappresentato e difeso dagli avv.ti F B e P P e con domicilio stabilito ex lege presso la Segreteria del T.A.R., in Latina, via A. Doria, n. 4

contro

Comune di Aprilia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. M S e con domicilio stabilito ex lege presso la Segreteria del T.A.R., in Latina, via A. Doria, n. 4
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. E C e con domicilio stabilito ex lege presso la Segreteria del T.A.R., in Latina, via A. Doria, n. 4

nei confronti di

sig. Enrico De Angelis, non costituito in giudizio

a) con il ricorso originario:

per l’annullamento,

previa sospensione dell’esecuzione,

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Aprilia n. 21 del 3, 4 e 17 maggio 2012, pubblicata all’Albo Pretorio comunale dal 3 agosto 2012, recante controdeduzioni alle osservazioni presentate dopo la riapertura dei termini conseguente al recepimento delle modifiche apportate dalla Regione alla variante speciale per il recupero dei nuclei abusivi adottata con deliberazione consiliare n. 8 del 2005, nonché approvazione definitiva delle tavole della predetta variante;

- di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali

b) con i motivi aggiunti depositati il 5 aprile 2013:

per l’annullamento

- della deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 622 del 21 dicembre 2012, pubblicata nel B.U.R.L. n. 6 del 17 gennaio 2013, recante approvazione della variante speciale per il recupero dei nuclei abusivi sorti nel Comune di Aprilia;

- di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso originario ed i relativi allegati;

Vista l’istanza di sospensione dell’esecuzione del provvedimento gravato con il ricorso originario, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Aprilia;

Viste la memoria difensiva e la documentazione del Comune di Aprilia;

Vista l’ordinanza n. 5/2013 del 10 gennaio 2013, con cui è stata respinta l’istanza cautelare;

Visti i motivi aggiunti depositati il 5 aprile 2013 ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Vista la documentazione depositata dalla Regione Lazio;

Preso atto del deposito di ulteriore documentazione da parte del Comune di Aprilia;

Viste le memorie difensive del Comune di Aprilia e della Regione Lazio;

Vista la memoria di replica del ricorrente;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nell’udienza pubblica del 22 ottobre 2015 il dott. P D B;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

Il ricorrente, sig. R D M, espone che con deliberazione del Consiglio Comunale n. 8 del 22 marzo 2005 il Comune di Aprilia adottava la variante speciale al vigente P.R.G., ai sensi e per gli effetti della l.r. n. 28/1980, per il recupero dei nuclei edilizi abusivi.

Nella suddetta variante venivano inseriti anche i lotti di terreno di proprietà dell’esponente, ubicati in loc. Casalazzara, alla via Pasubio ang. Via Cevedale, e censiti in catasto al fg. n. 19, con i mapp.li nn. 13, 114, 115, 116, 117, 125, 126, 127, 371 e 506.

La variante e le relative integrazioni venivano successivamente inviate alla Regione Lazio, la quale, tramite il voto del Comitato Regionale del Territorio n. 189/1 del 10 marzo 2011, esprimeva parere favorevole con modifiche d’ufficio, comportanti il ridimensionamento della variante stessa.

Per quanto qui rileva, le modifiche indicate dalla Regione implicavano l’esclusione dei lotti del sig. Di M dal nucleo abusivo “Casalazzara 2”, da recuperare con la variante de qua. Peraltro, come si vedrà meglio più oltre, la Regione ha documentato di aver parzialmente accolto l’osservazione in proposito formulata del ricorrente, limitatamente ai mapp.li nn. 13 e 506 del fg. n. 19, classificati in “Bp” (“tessuti edificati”).

Con deliberazione consiliare 28 novembre 2011, n. 66, il Comune di Aprilia recepiva le modifiche proposte dal menzionato Comitato Regionale. In data 30 dicembre 2011 veniva, quindi, dato avviso della pubblicazione della variante, comprensiva delle modifiche recepite, riaprendo i termini per la presentazione di osservazioni, limitatamente alle aree oggetto delle modifiche stesse.

Il sig. Di M presentava apposita osservazione (n. 137), chiedendo il reinserimento dei terreni di sua proprietà nella variante di recupero, ma l’osservazione veniva respinta – al pari di tutte le altre – dal Consiglio Comunale di Aprilia con deliberazione n. 21, emessa a seguito delle sedute pubbliche del 3, 4 e 17 maggio 2012.

Avverso l’ora vista deliberazione consiliare n. 21/2012 è insorto l’esponente, impugnandola con il ricorso originario in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa tutela cautelare.

A supporto del gravame, il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

- vizio del procedimento, eccesso di potere, violazione dell’art. 2 della l.r. n. 28/1980 e dell’art. 111 Cost., poiché il Consiglio Comunale avrebbe deliberatamente omesso di esaminare le osservazioni presentate dai cittadini interessati dalla variante: in particolare, il Comune avrebbe inteso respingere tutte le osservazioni per riproporre alla Regione un testo di variante “compatto”, che potesse essere subito approvato, come si evincerebbe dalle stesse premesse della deliberazione consiliare n. 66 del 28 novembre 2011 (di recepimento delle modifiche). Per conseguenza, il Comune avrebbe respinto indistintamente tutte le osservazioni con la medesima motivazione ciclostilata;

- motivazione apparente e generica, illogicità manifesta, eccesso di potere, poiché, sebbene nel caso di specie la Regione avesse sanzionato la variante speciale adottata dal Comune di Aprilia per avere essa determinato il superamento del fabbisogno insediativo previsto dal P.R.G. vigente, tuttavia non sarebbe stato utilizzato il rimedio di cui all’art. 6, ult. comma, della l.r. n. 28/1980 (inclusione nella variante di “opportuni strumenti compensativi”), avendo, invece, la Regione ritenuto indispensabile procedere al ridimensionamento del progetto di variante adottata. Tale scelta sarebbe, però, inficiata da una motivazione pretestuosa, sotto due profili: a) perché gli strumenti compensativi avrebbero il fine di evitare che il sensibile aumento degli insediamenti provochi una carenza dei servizi pubblici per la collettività, ma nel caso di specie la variante speciale avrebbe già previsto (art. 6 delle N.T.A. – Sottozona CP) la destinazione di almeno il 50% della superficie del comparto a standard pubblici;
b) giacché l’applicazione degli strumenti compensativi non sarebbe impedita dal fatto che il P.R.G. non presenti ulteriori possibilità edificatorie, potendosi mutuare i terreni richiesti per la costruzione delle opere pubbliche con altri terreni, aventi destinazione agricola;

- mancato rispetto della l.r. n. 28/1980, illogicità manifesta, errore di fatto, poiché la Regione Lazio, nel rideterminare il perimetro della variante speciale, non avrebbe rispetto i dettami posti dalla l.r. n. 28/1980. In particolare, sarebbero stati ricompresi nella variante terreni non aventi le caratteristiche di cui all’art.

6-bis della l.r. n. 28 cit., sia perché si tratterebbe di terreni non edificati con superficie eccedente il limite di mq.

1.500 previsto dall’art.

6-bis cit., sia giacché si tratterebbe di terreni privi della caratteristica di fondo intercluso. Al contrario, i lotti di terreno di proprietà del ricorrente, pure se in gran parte edificati (e soggetti a procedura di sanatoria) ed in parte interclusi, nonché rientranti totalmente nel nucleo di “Casalazzara 2”, sarebbero stati incomprensibilmente esclusi dalla variante in discorso. E detta esclusione sarebbe ancora più incomprensibile, in quanto la riperimetrazione, da parte della Regione, del nucleo abusivo in parola avrebbe spezzato senza alcuna ragione, proprio in prossimità dei terreni del ricorrente, la linea continua ed omogenea creata dalla variante adottata dal Comune per delimitare il comparto oggetto di recupero;

- illogicità manifesta, disparità di trattamento e contraddittorietà dell’atto, eccesso di potere, poiché nella variante sarebbero stati inseriti interi nuclei privi delle caratteristiche richieste dalla normativa di riferimento: infatti, la perimetrazione approvata, anziché riqualificare gli insediamenti spontanei, dotandoli dei servizi pubblici essenziali, avrebbe individuato nuclei composti in prevalenza da zone inedificate, i cui lotti sarebbero destinati quasi per intero a servizi pubblici essenziali, mentre i pochi terreni edificati sarebbero marginali. Inoltre, vi sarebbe un’evidente disparità di trattamento, poiché lotti di terreno con le stesse caratteristiche subirebbero trattamenti differenti, senza un’apprezzabile giustificazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Aprilia, depositando una memoria difensiva, con la quale ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso sotto molteplici profili. Nel merito, ha poi eccepito l’infondatezza del gravame, concludendo per la sua reiezione, previa reiezione dell’istanza cautelare.

Nella Camera di consiglio del 10 gennaio 2013 il Collegio, ritenuta l’assenza di periculum in mora, con ordinanza n. 5/2013 ha respinto l’istanza cautelare.

Con motivi aggiunti depositati il 5 aprile 2013 il sig. Di M ha impugnato la deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 622 del 21 dicembre 2012, recante approvazione della variante per il recupero dei nuclei abusivi sorti nel Comune di Aprilia, chiedendone l’annullamento.

A supporto dei motivi aggiunti il ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

- illegittimità derivata per illegittimità dell’atto presupposto, in quanto la deliberazione consiliare n. 622/2012 sarebbe affetta in via derivata dai vizi dell’atto presupposto (la deliberazione consiliare n. 21/2012) impugnato con il ricorso introduttivo, per come elencati nei singoli motivi di quest’ultimo ed integralmente riportati nei motivi aggiunti;

- illegittimità della deliberazione di approvazione della variante di recupero, sotto gli stessi profili già fatti valere con il secondo, il terzo ed il quarto motivo del ricorso introduttivo, da valere anche quali vizi autonomi dell’atto impugnato con i motivi aggiunti.

Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, depositando documentazione sui fatti di causa, nonché – in prossimità dell’udienza pubblica – una memoria difensiva, con cui ha eccepito, preliminarmente, la mancata notificazione dell’atto introduttivo del giudizio ad essa Regione, nonché la tardività dei motivi aggiunti, e, nel merito, l’infondatezza del gravame.

Anche il Comune di Aprilia ha depositato memoria difensiva, eccependo la tardività del ricorso per motivi aggiunti e comunque l’irregolarità della sua notificazione al medesimo Comune, e ribadendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso originario.

Dal canto suo, il sig. Di M ha depositato una memoria di replica, ribattendo alle eccezioni delle controparti ed insistendo nelle conclusioni già rassegnate.

All’udienza pubblica del 22 ottobre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso originario viene impugnata la deliberazione del Consiglio Comunale di Aprilia n. 21 del 2012, recante controdeduzioni alle osservazioni sulla variante speciale al P.R.G. per il recupero dei nuclei abusivi esistenti nel citato Comune, nonché approvazione della versione definitiva della variante in questione, per come derivante dall’adeguamento alle modifiche d’ufficio proposte dalla Regione Lazio – Comitato Regionale per il Territorio.

Con i motivi aggiunti è, poi, impugnata la deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 622 del 2012, recante approvazione definitiva della suddetta variante speciale.

Il Collegio ritiene di dover prioritariamente esaminare la questione dell’ammissibilità, o meno, del ricorso originario, rilevata ex officio, in ragione della natura della deliberazione consiliare con esso impugnata.

È ben noto, infatti, l’insegnamento della giurisprudenza consolidata, secondo cui è inammissibile il ricorso avverso la deliberazione del Consiglio Comunale recante controdeduzioni alle osservazioni presentate sul P.R.G. in itinere, giacché si tratta di un atto interno al procedimento di approvazione del Piano Regolatore, insuscettibile ex se di determinare una lesione di interessi, riconducibile solo all’adozione e/o all’approvazione dello strumento urbanistico (cfr., ex multis, T.A.R. Umbria, Sez. I, 31 agosto 2010, n. 440;
T.A.R. Toscana, Sez. I, 12 maggio 2009, n. 820;
T.A.R. Piemonte, Sez. I, 25 settembre 2008, n. 2081;
T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 2 aprile 2008, n. 2807).

Nondimeno, nel caso de quo con la deliberazione n. 21/2012 il Consiglio Comunale di Aprilia non solo ha controdedotto alle osservazioni, ma ha approvato (rectius, riadottato) la versione definitiva della variante speciale di recupero dei nuclei abusivi, tenendo conto delle modifiche proposte dalla Regione Lazio, che hanno significativamente modificato l’impianto originario della citata variante, quale risultava dalla deliberazione di adozione n. 8 del 22 marzo 2005.

Su tali basi, il Collegio ritiene di qualificare la deliberazione in questione come atto impugnabile, al riguardo traendo spunto dall’altrettanto consolidato indirizzo giurisprudenziale, per il quale sussiste l’obbligo della P.A. di ripubblicare il (progetto di) P.R.G. nell’ipotesi, tra l’altro, in cui il Comune, controdeducendo alle proposte di modifica regionali, introduca variazioni rilevanti al Piano adottato (cfr. C.d.S., Sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4980;
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 21 aprile 2011, n. 1019, che fa notare come in tale ipotesi la delibera si configuri quale sostanziale nuova adozione, che necessita di pubblicazione).

In buona sostanza, la deliberazione impugnata si atteggia, quanto alla posizione del ricorrente, non dissimilmente dall’adozione di una nuova previsione di piano, che è immediatamente impugnabile da parte dell’interessato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione e quindi lesiva (v. C.d.S., Sez. IV, 21 febbraio 2005, n. 585). Ed invero, per la configurabilità di un atto come provvedimento impugnabile, rileva non la sua collocazione al termine del procedimento o in un determinato stadio di questo, bensì il carattere costitutivo degli effetti, che allo stesso si ricollegano (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 28 gennaio 2008, n. 606).

Per l’effetto, il ricorso originario in epigrafe, sotto il profilo in esame, risulta ammissibile.

Occorre ora passare alle eccezioni preliminari delle Amministrazioni resistenti.

La difesa del Comune di Aprilia formula nei confronti sia del ricorso introduttivo, sia di quello per motivi aggiunti, diverse eccezioni processuali, il cui accoglimento precluderebbe l’esame nel merito delle doglianze dedotte dal ricorrente.

A sua volta la Regione Lazio, evocata soltanto con i motivi aggiunti, formula eccezioni processuali avverso l’intero gravame, del pari idonee a precluderne l’esame nel merito.

Iniziando dal ricorso introduttivo, il Comune di Aprilia muove avverso di esso tre distinte eccezioni di inammissibilità, rispettivamente incentrate:

a) sull’asserita genericità dei motivi di ricorso, in contrasto con la regola dettata dall’art. 40, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.);

b) sul fatto che le censure del sig. Di M atterrebbero a scelte discrezionali della P.A. in materia di strumenti generali di pianificazione urbanistica;

c) sulla mancata evocazione in giudizio, con il ricorso originario, della Regione Lazio, nonostante le doglianze del ricorrente siano rivolte anche avverso atti regionali, ed in particolare avverso il parere espresso dal Comitato Regionale per il Territorio con voto n. 189/1 del 10 marzo 2011.

Anche la Regione Lazio, nel costituirsi e contraddire ai motivi aggiunti, eccepisce l’omessa notifica dell’atto introduttivo del giudizio alla stessa Amministrazione regionale, sebbene questa fosse parte del procedimento, ed anzi si fosse espressa in ordine alla variante con il riferito parere del Comitato Regionale per il Territorio.

Al riguardo, il Collegio osserva quanto segue.

In primo luogo, è infondata l’eccezione di genericità dei motivi del ricorso originario, atteso che, al contrario dell’assunto del Comune, le censure dedotte dal ricorrente sono rispettose del principio di specificità dei motivi da introdurre (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 10 luglio 2015, n. 515;
T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 3 maggio 2012, n. 3926).

Ed invero, l’articolazione delle censure è stata tale da non precludere l’indagine giurisdizionale e da consentire alle controparti di approntare sul punto una difesa congrua ed appropriata, come si ricava anche dal fatto che sia il Comune di Aprilia, sia la Regione hanno esposto plurime argomentazioni a sostegno della tesi dell’infondatezza delle censure stesse (v. T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 27 marzo 2014, n. 252). Nel caso all’esame, perciò, non sussiste alcuna lesione dell’indefettibile principio del contraddittorio (cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, n. 515/2015, cit.;
id., 2 dicembre 2013, n. 925;
T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 19 marzo 2007, n. 2388).

Del pari, è priva di fondamento l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario, perché con lo stesso il ricorrente mirerebbe a sindacare le scelte discrezionali della P.A. in tema di pianificazione urbanistica.

Vero è che il potere di pianificazione è connotato da un’ampia discrezionalità e che il suo esercizio è subordinato all’obbligo di effettuare un’adeguata e preventiva attività istruttoria in relazione alla portata degli interessi pubblici e privati coinvolti: ciò non significa, però, che le conseguenti scelte della P.A., espressive dell’ampia discrezionalità di cui l’Amministrazione beneficia nella materia in esame, siano intangibili. A fronte di dette scelte, infatti, il sindacato giurisdizionale – oltre che alla verifica di eventuali vizi di incompetenza e di violazione di legge – deve intendersi esercitabile nei limiti del riscontro dell’assenza di figure sintomatiche di eccesso di potere afferenti alla logicità ed alla ragionevolezza delle scelte nel complesso effettuate dalla P.A. (cfr., ex multis, T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, 28 ottobre 2014, n. 735).

In altri termini, le scelte della P.A. in tema di pianificazione urbanistica sono sindacabili anche per quanto concerne il vizio di eccesso di potere, ancorché nei soli limiti in cui esse risultino viziate da palesi errori di fatto, abnormi illogicità, arbitrarietà, irrazionalità o manifesta irragionevolezza (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 23 settembre 2009, n. 5671;
T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 13 settembre 2013, n. 1927).

È, invece, parzialmente fondata e da accogliere l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario incentrata sulla mancata evocazione in giudizio, con lo stesso, della Regione Lazio.

In particolare, detta eccezione è fondata e da accogliere limitatamente ai motivi, contenuti nell’atto introduttivo del giudizio, recanti doglianze avverso il parere del Comitato Regionale del Territorio espresso con il voto n. 189/1 del 10 marzo 2011: si tratta, più in specie, delle doglianze dedotte con il secondo ed il terzo motivo del ricorso originario.

Si legge, infatti, nel secondo motivo del citato atto introduttivo che “le ragioni poste a base dell’atto impugnato vanno quindi ricercate nelle motivazioni espresse dall’amministrazione regionale e, nella fattispecie, dal Comitato Regionale per il Territorio”. Partendo da tale assunto, il ricorrente censura, con il motivo in parola, la decisione della Regione di procedere al ridimensionamento della variante adottata dal Comune, anziché servirsi degli strumenti compensativi previsti dall’art. 6, ult. comma, della l.r. n. 28/1980 per l’ipotesi – verificatasi nel caso ora in esame – in cui il progetto di variante comporti un aumento degli insediamenti previsti dal P.R.G. vigente, tale da alterarne sensibilmente il dimensionamento.

Analogamente, il terzo motivo è interamente rivolto a censurare la riperimetrazione effettuata dalla Regione Lazio, che avrebbe violato l’art.