Pubblicato il 04/05/2022

N. 01169/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01941/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1941 del 2021, proposto da:
Comune di Nocera Inferiore, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato S C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Abella Salernitana 3;
Azienda Sanitaria Locale Salerno, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale in Campania, Comando Vigili del Fuoco della Provincia di Salerno, Ente Idrico Campano - Ambito Distrettuale Sele, Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, non costituiti in giudizio;
Ministero dell'Interno - Roma, Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Salerno, domiciliata ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

nei confronti

Menichino Rocco S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Serena Villamaina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del Decreto Dirigenziale UOD Autorizzazioni Ambientali e Rifiuti – Salerno della Regione Campania n. 187 del 31.05.2021, recante Autorizzazione Unica alla “modifica sostanziale, ai sensi del D. Lgs. 152/06 art. 208, di un impianto di stoccaggio e recupero rifiuti non pericolosi” in favore della ditta Menichino Rocco s.r.l., con stabilimento in Nocera Inferiore, alla via Zeccagnuolo n. 65;

b) del verbale della Conferenza dei Servizi prot. n. 98399 del 22.02.2021;

c) delle note del Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 10212 del 08.04.2021 e n. 13690 del 10.05.2021, rese in sede di rimessione dell'affare ex art. 14 quinquies L. 241/90;

d) di ogni altro atto presupposto, collegato, connesso e consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Campania e di Menichino Rocco S.r.l. e di Ministero dell'Interno - Roma e di Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 maggio 2022 la dott.ssa Gaetana Marena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

la controinteressata esercita attività di stoccaggio, trattamento, trasformazione e recupero di rifiuti speciali non pericolosi presso uno stabilimento sito in Nocera Inferiore, ricadente sia nel pregresso piano regolatore che nel vigente piano urbanistico, in zona agricola (nel PUC vigente del 2016, l'area è classificata come zona agricola ordinaria E4) e condonato, ex art. 32 L. n. 326/2003, con permesso di costruire in sanatoria prot. 2669 del 22.01.2009.

la stessa partecipava alla procedura di assegnazione di un lotto P.I.P. in località Casarzano ed era assegnataria del lotto 2A, di estensione decisamente maggiore di quello nel quale attualmente opera (1.589 mq in luogo degli attuali 830 mq.) e quindi decisamente più idoneo, per conformità ubicativa e dimensionale, al potenziamento dell’attività industriale svolta.

lo stabilimento in questione era interessato dalla realizzazione di diversi abusi edilizi, sanzionati con l’ordinanza di demolizione n. 44916 del 10.10.2017.

la società controinteressata presentava, dapprima, una S.C.I.A. in sanatoria, con nota prot. n. 21806 del 26.04.2018, dichiarata inefficace dal Comune, con provvedimento prot. n. 21806 del 10.05.2018;
poi, una C.I.L.A. prot. n.38963 del 30.07.2018, ugualmente dichiarata archiviata e quindi inefficace.

in sede di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 44916 del 10.10.2017, con nota del Comandante della Polizia Locale prot. n. 58260 del 16.10.2019, si riscontrava la rimozione di due delle tre opere abusive realizzate (tendostruttura e box prefabbricato fisso), ma non della pesa a bilico.

la società controinteressata otteneva, nel tempo, una serie di autorizzazioni in materia ambientale:

1. D.D. della Regione Campania n. 2 del 27.2.2014 (di adeguamento dell’impianto in “procedura ordinaria”);

2. D.D. della Regione Campania n. 311 del 18.12.2014 (AUA, ex art. 208, D.Lgs. n. 152/2006);

3. D.D. della Regione Campania n. 261 del 27.11.2018 (autorizzazione ex art. 208, D.Lgs. n. 152/2006 alla modifica non sostanziale dell’impianto);

4. D.D. della Regione Campania n. 64 del 7.5.2020 (provvedimento di NON assoggettabilità alla procedura di VIA).

Con istanza assunta al prot. n. 291176 del 22.6.2020, successivamente integrata con nota prot. n. 216326 del 7.7.2020, la controinteressata richiedeva alla Giunta Regionale della Campania - U.O.D. Autorizzazioni Ambientali e Rifiuti di Salerno il rilascio dell’Autorizzazione Unica alla “Modifica sostanziale dell’impianto di smaltimento e/o recupero rifiuti” finalizzata all’implementazione della produzione con l’inserimento dell’attività R12 e l’aumento dei quantitativi delle attività R13 ed R3.

L’Autorità procedente indiceva, ex artt. 208 co. 3 D. Lgs. 152/2006 e 14 e ss. della L. n. 241/1990, una conferenza dei servizi decisoria in forma simultanea in modalità sincrona per l’esame della prefata istanza, dapprima per il giorno 25.11.2020, successivamente rinviata al 2.12.2020 e, quindi, definitivamente al 22.2.2021.

Nell’ambito della conferenza dei servizi, il Comune ricorrente, con relazioni prot. gen. n. 62353 del 01.12.2020 e prot. gen. n. 7157 del 04.02.2021, esprimeva parere negativo in merito alla possibilità di modifica sostanziale dell’impianto esistente, stante l’irrimediabile incompatibilità con il sito (a destinazione agricola) e la perdurante sussistenza di abusi edilizi non sanati dalla cui presenza dipende il funzionamento dell’impianto.

Con verbale del 22.2.2021, concludeva la conferenza di servizi, prendendo atto del D.D. n. 64 del 7.5.2020 di non assoggettabilità a VIA la modifica sostanziale proposta;
del parere favorevole con prescrizioni del Dipartimento ARPAC di Salerno, prot. n. 10988 del 22.2.2021.

L’Ente comunale, il 3.3.2021, con prot. gen. n. 13152, proponeva formale opposizione, ex art. 14 quinquies, c. 1, L. n. 241/1990, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, avverso il verbale de quo, dichiarata inammissibile, con i provvedimenti n. 10212 del 08.04.2021 e n. 13690 del 10.05.2021, così motivati: “dalla documentazione acquisita agli atti del procedimento non emerge che codesto Comune sia titolato a proporre opposizione avverso il verbale di conclusione della CdS del 22 febbraio 2021”.

Con Decreto Dirigenziale, n. 187 del 31.05.2021, la Regione Campania rilasciava l’Autorizzazione Unica alla “modifica sostanziale, ai sensi del D. Lgs. 152/06 art. 208, di un impianto di stoccaggio e recupero rifiuti non pericolosi”.

Avverso il suddetto atto, il Comune di Nocera Inferiore proponeva, dapprima, il 27.09.2021, ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

A seguito di atto di opposizione, ex art. 48 D. Lgs. 104/2010 e 10 D.P.R. n. 1199/71, notificato dalla controinteressata in data 8.11.2021, ai fini della trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale, l’Ente depositava, il 20.12.2021, l’atto di costituzione in giudizio innanzi a questo TAR, dandone relativo avviso alle parti in causa il 21.12.2021.

Resiste in giudizio la controinteressata, con memoria difensiva e documenti.

Si costituisce la Regione Campania, depositando documentazione e memoria.

Si costituiscono l’ASL Salerno ed il Ministero dell’Interno.

Nell’udienza pubblica del 3 maggio 2022, la causa è introitata per la decisione.

Il gravame è manifestamente infondato e, come tale, va rigettato.

L’infondatezza del ricorso consente di prescindere dallo scrutinio delle eccezioni di rito profilate dalla controinteressata.

Vanno disattesi, in quanto privi di pregio, tutti i rilievi di illegittimità, scanditi nei motivi di gravame, i quali, in ragione della loro affinità contenutistica, sono congiuntamente scrutinati.

La materia del contendere verte, in buona sostanza, sulla legittimità o meno della gravata autorizzazione unica regionale, rilasciata per la modifica sostanziale, ai sensi del D. Lgs. 152/06 art. 208, di un impianto di stoccaggio e recupero rifiuti non pericolosi.

Ed invero, il decreto regionale, oggetto del presente gravame, si appalesa al Collegio in tutta la sua legittimità, stante l’evidente osservanza sia delle previsioni normative ex D.Lgs. 152/2006;
sia delle disposizioni afferenti la disciplina della conferenza dei servizi ex L. 241/1990.

Già questa Sezione si è già pronunciata su un caso analogo, con le sentenze del 15.10.2021, n. 2082, e dell’11.11.2021, n. 2413, dalle quali il Collegio non intende discostarsi.

Giova sul punto una precisazione ricostruttiva.

Il modulo procedimentale della conferenza di servizi ex art. 14 ter della l. n. 241/1990 prevede il criterio decisionale qualitativo delle posizioni prevalenti, in luogo del precedente criterio quantitativo-maggioritario (nonché dell’originario criterio dell’unanimità).

In particolare, ai sensi del comma 6 del citato art. 14 ter della l. n. 241/1990, all'esito dell'ultima riunione della conferenza di servizi, e comunque non oltre il termine di 45 giorni per la conclusione dei lavori, “l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza”, con effetti decisori, “sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti”.

L'esercizio delle funzioni pubbliche è, dunque, svolto dalle competenti figure in un contesto che si conclude con l'adozione di un provvedimento avente la veste di atto adottato, in via ordinaria, da un organo dell'amministrazione procedente, tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in sede di conferenza di servizi: regola, quest'ultima, dal contenuto flessibile che, rispetto alla rigidità del metodo maggioritario, consente di valutare in concreto, in ragione della natura degli interessi coinvolti, l'importanza dell'apporto della singola autorità e la tipologia del loro eventuale dissenso (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 5084/2013).

L'amministrazione procedente, chiamata ad adottare il provvedimento finale, deve, cioè, tenere conto delle posizioni prevalenti espresse in seno alla conferenza di servizi.

E tuttavia, non essendosi in presenza di un organo collegiale, bensì di un modulo procedimentale, ciò non significa che essa debba attuare aritmeticamente la volontà della maggioranza delle amministrazioni, quanto piuttosto che debba esercitare un potere discrezionale bilanciando le ragioni manifestate in conferenza di servizi, verificando in che termini si delinei la prevalenza del soddisfacimento degli interessi in gioco;
cosicché il ruolo assunto dall'amministrazione procedente non è meramente notarile, ma di sintesi delle ragioni emerse, dovendone ponderare l'effettiva rilevanza per come sono state in concreto prospettate, al fine di esprimere un giudizio (qualitativo) di prevalenza (Cons. Stato, sez. V, n. 4374/2014).

Nel contempo, con rifermento alla specifica materia delle autorizzazioni uniche per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, vige l’art. 208, comma 6, del d.lgs. n. 152/2006, il quale stabilisce che “entro 30 giorni dal ricevimento delle conclusioni della conferenza dei servizi, valutando le risultanze della stessa, la regione, in caso di valutazione positiva del progetto, autorizza la realizzazione e la gestione dell’impianto”.

La giurisprudenza interpreta la norma in modo rigoroso, ritenendo che l'art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 attribuisce la competenza a rilasciare l'Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti" alla Regione all'esito di una Conferenza di servizi cui partecipano "i responsabili degli uffici regionali competenti e i rappresentanti delle autorità d'ambito e degli enti locali sul cui territorio è realizzato l'impianto, nonché il richiedente l'autorizzazione o un suo rappresentante al fine di acquisire documenti, informazioni e chiarimenti", quale modulo procedimentale di emersione e comparazione di tutti gli interessi coinvolti, anche locali, nell'ambito dell'autorizzazione stessa.

La norma de qua, a differenza di quella generale ex L. 241/1990, riserva all’amministrazione regionale procedente più ampi margini di discrezionalità nella valutazione delle risultanze della conferenza di servizi (TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, n. 929/2013;
TAR Campania, Napoli, sez. V, n. 1883/2015;
TAR Emilia Romagna, Parma, n. 196/2015).

Alla Conferenza di servizi in questione la legge demanda il compito di acquisire e valutare tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con quanto previsto dall'articolo 177, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006, ossia che i rifiuti siano gestiti "senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente e, in particolare: a) senza determinare rischi per l'acqua, l'aria, il suolo, nonché per la fauna e la flora;
b) senza causare inconvenienti da rumori o odori;
c) senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse, tutelati in base alla normativa vigente".

La Conferenza di servizi si conclude quindi con una decisione "assunta a maggioranza e le relative determinazioni devono fornire una adeguata motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza".

Tale decisione, tuttavia, ha valenza solo endoprocedimentale, poiché, "entro 30 giorni dal ricevimento delle conclusioni della Conferenza dei servizi", spetta alla Regione valutarne le risultanze e, "in caso di valutazione positiva del progetto, autorizza la realizzazione e la gestione dell'impianto".

L'approvazione così adottata "sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori".

La natura giuridica di questo atto autorizzatorio è del tutto peculiare.

Lo stesso costituisce, pertanto, un titolo abilitativo edilizio alla realizzazione dell'impianto di smaltimento o recupero di rifiuti, posto che le autonome e specifiche attribuzioni in materia spettanti all'amministrazione comunale rifluiscono nella prevista conferenza di servizi, in cui si vede coinvolta la stessa amministrazione comunale e che rappresenta il luogo procedimentale deputato alla complessiva valutazione del progetto presentato.

Nel provvedimento autorizzatorio in esame sono state, cioè, riunite e concentrate dal legislatore tutte le competenze amministrative di verifica e controllo di compatibilità con le varie prescrizioni urbanistiche, di pianificazione settoriale, nonché l'accertamento dell'osservanza di ogni possibile vincolo afferente alla realizzazione dell'impianto in armonia col territorio di riferimento, dal momento che l'art. 208, comma 6, del d.lgs. n. 152/2006, assegna al provvedimento regionale conclusivo del procedimento una funzione sostitutiva di tutti gli atti e provvedimenti ordinariamente di competenza di altre autorità territoriali, ivi compresa l'eventuale variante urbanistica (T.A.R. Roma, sez. II, 27/10/2020, n.10981).

Ai sensi dell’art. 208, comma 6, TUA, l'approvazione dell’autorizzazione de quo costituisce variante urbanistica in re ipsa.

Queste considerazioni ricostruttive portano, dunque, il Collegio a reputare il decreto regionale impugnato legittimo, sia sotto il profilo della conformità alla regola della prevalenza qualitativa, fondata su un giudizio di bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco;
sia sotto l’aspetto della consentita idoneità dello stesso ad incidere, in chiave modificativa, sull’assetto urbanistico vigente.

Va, altresì, soggiunto che, avverso la determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall'Amministrazione procedente all'esito della conferenza di servizi, il Comune avrebbe dovuto proporre opposizione ex art. 14 quinquies, invece proposta avverso il verbale di conclusione della conferenza stessa del 22 febbraio 2021.

E tanto basta al Collegio per rigettare il gravame.

Stante la peculiarità della vicenda, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti;