Pubblicato il 01/09/2022

N. 02294/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00394/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 394 del 2022, proposto da:
S P, G P, T P, A P e V P, rappresentati e difesi dagli Avv. F F e L L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto, in Salerno, al Corso Garibaldi, 103;

contro

Comune di Ravello, in persona del legale rappresentante pro tempore e Sindaco del Comune di Ravello, quale Ufficiale di Governo, non costituiti in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliato ex lege in Salerno, al Corso Vittorio Emanuele, 58;
A.N.A.S. s. p. a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv. Rosaria Messina e Rosa De Roberto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

A) dell’ordinanza n. 40 del 24.11.2021, successivamente notificata, a firma del Sindaco del Comune di Ravello che, in virtù di “presunti poteri contingibili ed urgenti”, a tutela della sicurezza pubblica, ha disposto l’ordine di “eseguire ad horas ogni lavoro ed attività necessaria per la eliminazione delle cause di pericolo (…) e ripristinare le condizioni minime di sicurezza per la pubblica incolumità lungo la S.S. 163 Amalfitana”, in danno dei proprietari del costone roccioso sovrastante;

B) ove occorra, del provvedimento dell’A.N.A.S., prot. 16605 del 15.11.2021, richiamato nella ordinanza sindacale sub A), con il quale il Responsabile Area Gestione Rete di A.N.A.S., nel comunicare, al Comune di Ravello, la caduta di pietre dal costone roccioso al fol. 8, p.lla 2591, di proprietà dei ricorrenti, ha diffidato i proprietari all’esecuzione di attività di pronto intervento immediato, ed ha invitato il Sindaco, in virtù dei poteri contingibili a tutela delle strade, ad “intraprendere ogni utile provvedimento teso alla risoluzione della problematica”;

C) di tutti gli atti presupposti, ivi compresi gli atti istruttori, non conosciuti, collegati, connessi e consequenziali;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili e dell’A.N.A.S. s. p. a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 luglio 2022, il dott. P S;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;

FATTO

I ricorrenti, comproprietari di un costone roccioso diruto (in C.T. di Ravello al fol. 8, p.lla 2591), di circa 1.354 mq., che si sviluppa in senso longitudinale dalla S.S. 163, verso la sovrastante Strada Comunale Via San Nicola di Ravello, costone roccioso, totalmente inaccessibile ed intercluso, essendo delimitato, a valle, dalla Strada Statale 163 e, a monte, dalla via comunale San Nicola, privo di alcuna autonoma utilizzabilità materiale ed economica per i proprietari ed avente esclusiva funzione di delimitazione del corpo stradale, essendo, la sua stabilità, connessa alla diretta salvaguardia della strada e della circolazione stradale connessa;
premesso che detto costone roccioso, nel corso del tempo, per la sua peculiare funzione, di servizio tra le due arterie stradali, era stato rivestito da una rete metallica di protezione, con funi e chiodature, che l’A.N.A.S. (ente proprietario della S.S. 163) aveva realizzato direttamente, tra gli anni ’70/’80, e che il Comune di Ravello, a sua volta, tra il 2007 – 2008, aveva adeguato tale rete protettiva, con il ricorso ad un intervento POR

FERS

2000 – 2006, finalizzato a realizzare un impianto di smaltimento delle acque bianche, con canale di scolo, per evitare lo sversamento, con contestuale consolidamento e messa in sicurezza del costone roccioso e sua sistemazione idrogeologica;
che, nel corso del novembre 2021, s’era verificato un distacco di pietre, da tale costone roccioso, con caduta sulla S.S. 163, che aveva danneggiato un autoveicolo in transito;
che l’A.N.A.S., con nota prot. 16605 del 15.12.2021, aveva operato un primo intervento, rimuovendo le pietre pericolanti, ed aveva comunicato il distacco al Comune di Ravello, diffidando le ditte proprietarie ad intervenire, ad horas, nonché invitando il Sindaco, nell’esercizio dei suoi poteri contingibili, ad intraprendere ogni utile iniziativa, per la risoluzione della problematica (diffida, peraltro, non notificata ai privati proprietari);
che il Sindaco di Ravello, a sua volta, aveva assunto “un’eccentrica ordinanza contingibile ed urgente”, del seguente tenore: “- Premesso che con nota ANAS il Comune di Ravello è stato informato che nella serata del 30.10.2021 (...) si è constatata lungo la SS163 Amalfitana al KM 30+360 la caduta di pietre sul piano viabile provenienti dall’adiacente costone roccioso (...), si diffidano le ditte proprietarie ad intervenire ad horas per la verifica dei luoghi e l’esecuzione di ogni attività (...);
il Sindaco, in virtù dei poteri di cui all’art 54 del T.U.E.L. n. 267/2000 3 e della L. 225/1992, vorrà intraprendere ogni provvedimento teso alla risoluzione della problematica (...): - considerato che (sc. quanto sopra) allo stato attuale, come evidenziato da ANAS, costituisce pericolo per la pubblica utilità;
- che risulta urgente e necessario per l’eliminazione del rischio incombente, intervenire ad horas con un intervento di verifica dei luoghi e di messa in sicurezza degli stessi, con ripristino delle condizioni anti evento, verifica della tenuta della rete metallica per la sua interezza e svuotamento delle parti a sacco piene di materiale;
- che la descritta situazione costituisce pericolo per la pubblica incolumità, in considerazione che i beni in oggetto si trovano a ridosso di un’arteria di collegamento di vitale importanza (...) ordina ai signori Pinto (...) di eseguire ad horas ogni lavoro ed attività, necessaria per l’eliminazione delle cause di pericolo e ripristinare le condizioni minime di sicurezza per la pubblica incolumità. lungo la SS 163 Amalfitana (...)”;
che tale “generica e perplessa ordinanza”, che faceva seguito alla diffida di primo intervento dell’ANAS, diretta genericamente a rimuovere il pericolo, era tuttavia “gravemente viziata, sia sul piano procedimentale, sia sostanziale”, risolvendosi “in un disinvolto espediente elusivo, diretto a ribaltare, sui “privati”, opere di definitiva sistemazione del costone roccioso (sovrastante la S.S. 163 e sottostante la Strada Comunale) d’esclusiva competenza dei soggetti titolari – gestori delle due arterie viarie”;
tanto premesso, avverso tale ordinanza, articolavano le seguenti censure in diritto:

I) VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 54 D. LGS. 267/2000 – ARTT. 30 – 31 D. LGS. 285/1992 – ART. 1069 COD. CIV.) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – D’ISTRUTTORIA – DI MOTIVAZIONE – ARBITRARIETÀ – INIQUITÀ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ MANIFESTA – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO: le opere urgenti di messa in sicurezza del costone non erano di competenza dei “proprietari” ricorrenti;
l’art. 30, co. IV, del D. Lgs. 285/92 (Codice della Strada), infatti, ha disposto che “la riparazione delle opere di sostegno lungo le strade ed autostrade, qualora esse servano unicamente a difendere ed a sostenere i fondi adiacenti, sono a carico dei proprietari dei fondi stessi;
se hanno per scopo la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade, la costruzione o riparazione è a carico dell’ente proprietario della strada”;
l’art. 31 del C.d.S., a sua volta, ha prescritto che “i proprietari devono mantenere le ripe dei fondi laterali alle strade, sia a valle che a monte delle medesime, in stato tale da impedire franamenti o cedimenti del corpo stradale (...)”: la normativa di settore, pertanto, ha regolato un rigido riparto di competenze, in materia di riparazione e manutenzione viaria, sulla base dei criteri della “funzione” e della “accessorietà”, i quali, pertanto, “prescindono dal regime proprietario”. Muovendo da tali premesse normative, i ricorrenti sostenevano che, nella specie, non sussistevano obblighi di messa in sicurezza del costone roccioso a loro carico, giacché, come evidenziato sopra, “il costone roccioso, oggetto di messa in sicurezza, si sviluppa longitudinalmente tra due strade (S.S. 163 e strada comunale San Nicola) e costituisce da decenni (cfr. perizia tecnica in atti) la “scarpata” a valle della strada comunale ed a monte della S.S. 163”;
segnalavano che la S.S. 163 è stata costruita negli anni ’50 (con successivi interventi d’ampliamento e manutenzione) con un tracciato a mezza costa in roccia che aveva comportato, ai fini della configurazione della “sezione stradale”, complesse operazioni di scavo e sbancamento, con modifica trasversale del profilo del terreno (taglio) e del relativo costone, generando due “scarpate”, a profilo subverticale (e non terrazzato, come in altri tratti della S.S. 163): una a monte (corrispondente al costone roccioso in questione);
l’altra a valle del piano carrabile (costone, quest’ultimo, che scende fino alla spiaggia di Castiglione);
orbene, le due predette scarpate, configurate unicamente dalle opere di realizzazione della strada, rappresentavano, pertanto, “un prodotto dell’opera umana” ed integravano “un “unicum inscindibile” con il corpo stradale;
inoltre “il costone roccioso (subverticale) di proprietà dei ricorrenti, dopo i “tagli stradali”, si sviluppava verso l’alto, in senso longitudinale, per un fronte di circa 120 ml., fino a raggiungere via comunale San Nicola di Ravello. Esso, pertanto, risultava delimitato, a monte ed a valle, da due strade (comunale e statale), di cui integrava le rispettive scarpate, con totale interclusione ed impossibilità d’autonomo utilizzo (materiale ed economico) da parte dei proprietari, tenuto conto della sua peculiare conformazione (roccia con elevata pendenza) e della sua funzione di “servizio”, tra due arterie viarie;
concludevano, pertanto, che: - la realizzazione della S.S. 163 Amalfitana, a mezza costa, aveva comportato “la sostanziale alterazione dell’originario costone roccioso, modificando(ne) la configurazione e la pendenza (con inevitabili riflessi sulla sua stabilità)”;
- il costone roccioso, per effetto del “taglio stradale”, costituiva la scarpata della strada comunale, a valle, e della S.S. 163, a monte;
- tale costone, pertanto, rivestiva “unicamente funzione di sostegno e di contenimento pertinenziale ed accessoria, rispetto alle due strade (statale e comunale) che lo delimitavano”: le scarpate delle strade statali, provinciali o comunali, infatti, al pari dei fossi e delle banchine da esse latistanti, devono considerarsi parte integrante delle strade, essendo elementi accessori, diretti a garantirne la staticità, attraverso un rapporto pertinenziale, in cui si trovano, rispetto alla sede stradale, e ciò a maggior ragione se intercorrenti tra due strade, senza alcuna utilità proprietaria. Date tali premesse, opinavano che “gli oneri manutentivi e di ripristino del costone, in virtù degli artt. 30 e 31 D. Lgs. 285/92 (oltre che dell’art. 1069 cod. civ.), non sono a carico dei proprietari ricorrenti, ma devono necessariamente gravare tra l’A.N.A.S. ed il Comune di Ravello”, giacché “il rapporto di asservimento (di fatto) del costone in questione (rectius della scarpata) alle due strade (una sottostante, e l’altra sovrastante) comporta che le attività di manutenzione gravino esclusivamente su A.N.A.S. e/o Comune di Ravello, unici beneficiari delle relative utilità, ex art. 1069 cod. civ.”;

II) VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 54 D. LGS. 267/2000 – ARTT. 30-31 D. LGS. 285/1992) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 7 L. 241/1990) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – D’ ISTRUTTORIA – DI MOTIVAZIONE – ARBITRARIETÀ – INIQUITÀ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ MANIFESTA – PERPLESSITÀ - SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – INCOMPETENZA: l’ordinanza sindacale avrebbe, inoltre, “violato lo speciale regime dei poteri extra ordinem, individuato dal D. Lgs. 285/1992, in materia di tutela delle strade, rispetto al quale l’art. 54 TUEL è recessivo, rivestendo carattere di norma residuale”;
l’art. 30 D. Lgs. 285/1992, infatti, “ha prescritto due distinti regimi di ordinanze extra ordinem: - un primo intervento, nell’immediato, che rientra nella competenza del Sindaco o dell’Autorità di Gestione a tutela della pubblica incolumità;
- un secondo livello, a valle dell’ordinanza sindacale, sentito l’ente proprietario o concessionario, che rientra, invece, nella competenza esclusiva del Prefetto, per il ripristino delle condizioni ordinarie di sicurezza, mediante opere di demolizione/consolidamento, con assegnazione di un termine per l’esecuzione ed espressa comminatoria d’esecuzione in danno (in caso di inottemperanza)”;
il legislatore, insomma, avrebbe ripartito le competenze, nel senso: - d’attribuire all’Autorità di Governo, di primo livello, i provvedimenti di primo intervento nell’immediatezza dell’evento (dannoso), diretti a rimuovere il rischio;
di riservare, invece, al Prefetto, più incisivi poteri, d’intervento per il ripristino delle condizioni ordinarie di sicurezza, mediante opere di demolizione/consolidamento, in contraddittorio (“sentito l’Ente proprietario o concessionario”). Su tali premesse, denunziavano “la radicale illegittimità delle ordinanze impugnate, sul piano procedimentale, essendo stati promiscuamente sovrapposti e confusi i due distinti livelli di intervento”, atteso che la diffida a rimuovere la caduta massi, per attuare iniziative di ripristino di primo intervento, era stata assunta direttamente dall’A.N.A.S. (nota prot. n. 16605/2021, mai notificata ai proprietari), avendo l’ente gestore invitato le ditte proprietarie alla rimozione dell’immediato pericolo, che aveva, del resto, autonomamente rimosso;
l’ordinanza sindacale, viceversa, aveva loro ordinato di “eseguire ad horas ogni lavoro ed attività necessaria per l’eliminazione delle cause di pericolo (...) e ripristinare le condizioni minime di sicurezza per la pubblica incolumità lungo la S.S. 163 Amalfitana”;
in pratica, l’ordine di ripristino delle condizioni di sicurezza (peraltro “generico e perplesso”), mediante opere di consolidamento del costone roccioso (e della rete metallica), per elidere il pregiudizio, con assegnazione di un termine per adempiere, sarebbe rientrato “nella competenza esclusiva del Prefetto, ex art. 30, co. 3, D. Lgs. 285/92, sentito l’Ente proprietario o concessionario delle strade”, onde “gli atti impugnati, in disparte l’illegittimo ribaltamento della responsabilità del ripristino delle condizioni di sicurezza stradale sui “proprietari”, già denunciato nel precedente motivo, sono viziati per violazione del riparto di competenze, scandito dall’art. 30, co. 2 e co. 3”;

III) VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 54 D.LGS. 267/2000 – ARTT. 30 – 31 D.LGS. 285/1992) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 7 L. 241/1990) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – D’ISTRUTTORIA – DI MOTIVAZIONE – ARBITRARIETÀ – INIQUITÀ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ MANIFESTA – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – INCOMPETENZA: l’ordinanza sindacale sarebbe stata altresì illegittima, per carenza dei presupposti di contingibilità ed urgenza, prescritti dall’art. 54 T.U.E.L. e dall’art. 30 D. Lgs. 285/92;
ciò, in quanto “il cedimento del costone roccioso e la conseguente caduta di pietre sono fenomeni ben noti, da decenni, all’ANAS ed al Comune di Ravello, che hanno installato anche una rete metallica protettiva con chiodi e tiranti (l’ultimo intervento è del Comune e risale agli anni 2005-2007: POR