Pubblicato il 31/10/2023

N. 16205/2023 REG.PROV.COLL.

N. 10594/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10594 del 2017, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato I M S, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Brenta, 2/A;

contro

Azienda Territoriale per L'Edilizia Residenziale Pubblica del Comune di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R A, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Tofana 2;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
dell’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici - Unaep, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Staro, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Raffaele Cadorna, 22.

per l'annullamento

previa sospensiva, della delibera del Commissario Straordinario

ATER

5.7.2017, pubblicata il 6.7.2017, n.31, di approvazione del nuovo Regolamento dell'Avvocatura aziendale;

del sottostante Regolamento e di tutti gli atti presupposti, preordinati, preparatori, connessi e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Territoriale per L'Edilizia Residenziale Pubblica del Comune di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 ottobre 2023 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli Avvocati -OMISSIS-, in qualità di dipendenti (quale personale non dirigente) dell’Azienda Territoriale per l'Edilizia Residenziale del Comune di Roma, hanno impugnato la delibera n. 31 del 5 luglio 2017, con la quale il Commissario Straordinario ha approvato il nuovo Regolamento dell'Avvocatura aziendale e, ciò, unitamente alle disposizioni contenute nello stesso Regolamento.

Quest’ultimo, seppur assunto in applicazione del D.L. n. 90/2014 (Riforma degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici), avrebbe inciso sul ruolo dell'avvocato dell'azienda, minandone l'autonomia e la professionalità e limitando il diritto degli avvocati appartenenti all'Avvocatura dell'Ente a percepire i compensi professionali.

In particolare, e nell’impugnare i provvedimenti sopra citati, si sostiene l’esistenza dei seguenti vizi:

1. la violazione dell'art 7, della Legge n 241/1990, oltre l’eccesso e lo sviamento di potere, in quanto non si sarebbe comunicato ai ricorrenti l’avviso di avvio del procedimento di cui si tratta;

2. la violazione di legge (norme e princìpi generali in materia regolamentare), nonché il mancato rispetto del procedimento descritto nel CCNL;
sussisterebbe l’eccesso di potere per difetto di motivazione e dei presupposti, contraddittorietà ed illogicità manifesta, sviamento e falsità della causa;

3. la violazione dell’art. 23 della Legge n. 247/2012, in quanto l’Avvocatura sarebbe stata sottoposta alle direttive del Direttore generale;
in particolare i ricorrenti contestano l’art. 4, comma 4, nella parte in cui si prescrive che gli Avvocati dell’ATER “debbono impostare la lite in conformità agli obiettivi indicati all’Avvocatura dal Direttore generale”;

4. la violazione dell’art. 13 del D.lgs. n. 75/2017 in relazione alla possibile ricollocazione degli Avvocati ritenuti inidonei;

5. si lamenta l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 del D.L. n° 90/2014.

la violazione dell’art. 23 della Legge n. 247/2012 per privazione dei dipendenti della scelta di un legale di propria fiducia;
a parere delle ricorrenti sarebbe illegittimo l’art. 4, comma 6, del regolamento impugnato, secondo cui il Direttore Generale “conferisce l’incarico di provvedere al patrocinio legale” del dipendente che ne ha esigenza, in relazione a “fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del loro servizio o all’adempimento dei compiti d’ufficio”, “sempreché non sussistano situazioni di possibile conflitto d’interesse o motivi di grave opportunità”;

Si è costituita l’Ater (Azienda Territoriale per l'Edilizia Residenziale) che ha contestato le argomentazioni proposte e si è chiesto il rigetto del ricorso e dei successivi motivi aggiunti, in quanto infondati.

L’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici (UNAEP) ha proposto un atto di intervento ad adiuvandum, sostenendo le ragioni dei ricorrenti ed, in particolare, l’illegittimità di alcuni articoli del regolamento ora impugnato.

L’Ater nelle ultime memorie ha eccepito l’inammissibilità dell’atto di intervento, in quanto avrebbe ampliato le censure proposte dai ricorrenti e, ciò, unitamente ad ulteriori profili di inammissibilità del ricorso introduttivo.

All’udienza straordinaria del 13 ottobre 2023, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo è necessario chiarire che la manifesta infondatezza del ricorso, consente di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari proposte.

1.1 È da respingere il primo motivo con il quale si sostiene la mancata partecipazione procedimentale da parte degli attuali ricorrenti.

1.2 Sul punto è necessario premettere che il regolamento impugnato va qualificato quale atto di macro-organizzazione che, pur dettando un’organizzazione degli uffici, non incide sul rapporto di lavoro degli Avvocati dell’ATER, limitandosi a disciplinare il funzionamento dell’Avvocatura e, quindi, di un ufficio interno all’Ente, fattispecie quest’ultima che rientra fra le prerogative riconosciute all’ATER in applicazione di quanto previsto dalla L.R. Lazio n° 30/2002 e dallo Statuto dell’Ente stesso.

1.3 Il venir in essere di un atto di macro-organizzazione, e quindi a carattere generale, esclude l’applicabilità delle norme sulla partecipazione procedimentale, in applicazione dell’art. 13 della L. n. 241/1990.

1.4 In ogni caso l’Amministrazione ha dimostrato che il Servizio Avvocatura e Affari Legali aveva partecipato alla stesura delle varie bozze di regolamento che si erano succedute.

1.5 Altrettanto da respingere è il secondo motivo con il quale si sostiene il difetto di motivazione del regolamento impugnato.

1.6 L’art. 3 della Legge n° 241/1990 esclude la necessità di motivazione per gli atti regolamentari e quelli a contenuto generale (in questo senso Cons. Stato, Sez. IV, 10 luglio 2017, n° 3365;
Cons. Stato, Sez. V, 27 giugno 2017, n° 3138;
TAR Lazio, Roma, Sez. I ter, 6 giugno 2017, n° 6623).

1.7 Nemmeno sussiste la violazione delle disposizioni del contratto collettivo per quanto concerne il procedimento di approvazione del regolamento.

In particolare il

CCNL

Federcasa (che è quello di riferimento) non contempla alcuno specifico “procedimento” per l’approvazione di norme regolamentari, o più latamente per l’adozione di provvedimenti amministrativi.

1.8 Il regolamento è stato adottato e la relativa delibera è stata firmata dal Commissario straordinario, in quanto quest’ultimo assumeva i poteri del Presidente e del Consiglio d’amministrazione.

1.9 Le regole procedimentali che dovevano essere osservate discendono dalla L.R. Lazio n. 30/2002, dallo Statuto dell’

ATER

Roma e dal regolamento di organizzazione.

2. Dette disposizioni prevedono che il Presidente (o, per esso, il Commissario straordinario) adotta gli atti relativi alle materie non ascrivibili alle attività di gestione, e quelli a lui espressamente attribuiti dalla Legge o dallo Statuto o da regolamenti (art. 5 L.R. Lazio n° 30/2002, art. 7 Statuto);
in particolare è precisato che sono adottati con deliberazioni dell’organo politico gli atti di contenuto regolamentare (art. 14 regolamento di organizzazione).

2.1 Si consideri, inoltre, che l’art. 6 della L. reg. Lazio n. 30 e l’art. 12 del regolamento di organizzazione prevede che il Consiglio di Amministrazione adotta gli atti che non abbiano carattere gestionale e quelli, la cui adozione, non sia riservata agli altri organi dalla Legge, dallo Statuto e dai regolamenti.

2.2 Senza travalicare le funzioni tipiche dell’avvocato di un ente pubblico, l’Ater si è allora limitata a disciplinare l’organizzazione della propria Avvocatura, procedendo all’emanazione di un nuovo regolamento, in luogo di quello precedente che risaliva ad undici anni prima e, ancora, in applicazione delle disposizioni successivamente intervenute e corrispondenti al D.L. 90/2014 e alla L. 247/2012 e al regolamento degli uffici Legali Pubblici medio tempore approvato dal Comune di Roma.

2.3 Con il terzo motivo si contesta la legittimità di alcune disposizioni contenute nel regolamento.

In particolare sarebbero illegittimi gli artt. 1 e 2 (che richiamano i principi ex legge forense e regolamento COA di Roma “in quanto compatibili”);
l’art. 4, comma 4 (che prevedrebbe la subordinazione dell’Avvocatura al Direttore generale);
l’art. 4 comma 6 (che assegna all’Avvocatura la difesa dei dipendenti aziendali);
l’art. 5, comma 1 e 6, commi 1 e 2 (che dispone che l’Avvocatura rilasci pareri legali agli organi di vertice) e, da ultimo, l’art. 24 (che ammette prestazioni legali su convenzione verso terzi).

Ulteriori censure di illegittimità sono state dedotte dall’Unaep, in qualità di interveniente ad adiuvandum.

2.4 In primo luogo va precisato che non sussiste la violazione del regolamento COA di Roma, in quanto dette disposizioni non sono applicabili nel caso di specie, non essendosi creato o costituito alcun nuovo ufficio Legale.

L’art. 6, lettera f) del regolamento del medesimo COA dispone che “ fermi restando gli Uffici Legali già riconosciuti, ai fini della costituzione di un Ufficio Legale ” il legale rappresentante dell’Ente pubblico presenta una domanda specificando, fra l’altro, “ l’impegno… a comunicare ogni modifica all’organizzazione interna dell’Ente che riguardi l’Ufficio Legale o singoli avvocati, ivi compresa l’eventuale soppressione dell’Ufficio ”.

2.5 Sul punto è dirimente constatare che il regolamento ora impugnato non apporta alcuna modifica organizzativa all’Avvocatura, ma interviene solo sulla regolamentazione del relativo servizio già costituito all’interno dell’Ater.

2.6 Si consideri, comunque, che è lo stesso regolamento del COA di Roma a disporre che le pretese violazioni di questa disciplina avrebbero dovuto essere sollevate di fronte allo stesso COA, secondo quanto lo stesso regolamento stabilisce.

2.7 Nemmeno sono condivisibili le argomentazioni dirette a sostenere il venire in essere di una presunta lesione all’autonomia e all’indipendenza degli avvocati.

2.8 Deve ritenersi legittimo l’art. 4 comma 4 del regolamento impugnato nella parte in cui si prescrive che gli Avvocati dell’ATER “ debbono impostare la lite in conformità agli obiettivi indicati all’Avvocatura dal Direttore generale ”.

2.9 In primo luogo è necessario chiarire che la formulazione della disposizione sopra citata (così come in altre disposizioni oggetto di censura nel presente ricorso) è rimasta immutata rispetto all’art. 3 comma 4 del precedente regolamento che, a sua volta, già prevedeva che gli Avvocati potessero “ impostare la lite in conformità agli obiettivi indicati dal servizio competente tramite il direttore generale ”.

3. Ma anche laddove si individuasse uno specifico interesse delle ricorrenti va evidenziato che l’ATER ha una struttura apicale che attribuisce al Consiglio d’Amministrazione (e quindi anche al Direttore Generale in un rapporto di subordinazione non gerarchica ma funzionale) il potere di “ emettere indirizzi relativi al contenzioso dell’Ente, alla conciliazione ed alle transazioni ” (art. 2, comma 2, dello Statuto di ATER).

3.1 L’art. 13 dello Statuto, e al comma 4, dispone che il Direttore generale è, fra l’altro, “ responsabile dell’attività gestionale e giudiziale dell’Azienda stessa ”.

In questo senso sono anche gli artt. 6 e 11 della L.R. Lazio n° 30/2002, laddove si precisa che il Consiglio d’Amministrazione emette “indirizzi” che trasmette al Direttore Generale, in quanto organo esecutivo.

Attiene ai compiti dello stesso Direttore Generale il potere di tradurre quegli “indirizzi” in “obiettivi”, riguardanti il contenzioso, la cui gestione concreta è (resta) di competenza esclusiva degli Avvocati, che compongono l’ufficio legale.

3.2 Si consideri, peraltro, che lo stesso Direttore generale è competente a programmare, dirigere e coordinare l’attività delle strutture e, soprattutto, a rappresentare l’Ente nei giudizi che egli stesso promuove o cui resiste, anche con potere di conciliare o transigere (art. 13, comma 4, lettere a), i) e j) dello Statuto.

3.3 Al Direttore Generale spettano, inoltre, “ le determinazioni che contengono decisioni relative all’attività complessiva e generale dell’Azienda o comunque a più di una struttura aziendale ” e, comunque, le transazioni giudiziali e stragiudiziali, sentito il dirigente del Servizio competente e l’Avvocato incaricato della difesa, “ sul merito e sulle probabilità di successo del contenzioso ed all’esito della trattativa compiuta dal legale ”.

3.4 Malgrado ciò nessuna di dette disposizioni incide sull’autonomia degli Avvocati che, al contrario, risulta confermata anche da ulteriori disposizioni del regolamento, laddove si prevede che ad esempio che “ i legali dell’Avvocatura, ai sensi dell’art. 84 del codice di procedura civile, possono compiere o ricevere, nell’interesse dell’Azienda, tutti gli atti del processo ”, e fra l’altro possono “ modificare la condotta processuale in relazione agli sviluppi della causa ” (in questo senso è l’art. 4, comma 4).

Tutte queste disposizioni dimostrano come il rapporto tra l’Avvocatura e il Direttore Generale sia connotato da una subordinazione funzionale e mai rigidamente gerarchica.

3.5 Altrettanto legittimo è l’art. 4, comma 6, del regolamento impugnato, secondo cui il Direttore Generale “ conferisce l’incarico di provvedere al patrocinio legale ” del dipendente che ne ha esigenza, in relazione a “ fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del loro servizio o all’adempimento dei compiti d’ufficio ”, “ sempreché non sussistano situazioni di possibile conflitto d’interesse o motivi di grave opportunità ”.

3.6 Non sono condivisibili le argomentazioni delle ricorrenti laddove sostengono che detta disposizione sarebbe in contrasto con quanto previsto all'art. 23 comma 1 della L. 247/2012, nella parte in cui dispone che agli avvocati dell'Ente possa essere affidata la trattazione esclusiva degli affari legali dell'Ente.

3.7 L’art. 4 comma 6 del regolamento deve considerarsi diretto ad introdurre, unicamente, la possibilità per l’Ater di difendere in un contenzioso il proprio dipendente per ragioni inerenti i compiti d’ufficio, senza che sia possibile evincere in alcun modo che la scelta dell’Avvocato sia finalizzata a privare della possibilità dei dipendenti di scegliere un legale di propria fiducia.

3.8 Si consideri, peraltro, che detta disposizione si limita a recepire, integrandola per quanto attiene all’aspetto operativo, l’art. 58 del