TAR Catania, sez. III, sentenza 2011-11-24, n. 201102783

N. 02783/2011 REG.PROV.COLL.

N. 02409/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2409 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto dall’avv. P G, rappresentato e difeso da se stesso, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. R S, in Catania, viale Liberta', 160;

contro

Comune di Roccavaldina, rappresentato e difeso dall'avv. P G, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. D D L, in Catania, via Lago di Nicito, 14;

Sindaco del Comune di Roccavaldina, Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di Roccavaldina, non costituitosi in giudizio;

per l'annullamento

- quanto al ricorso principale:

del silenzio-rigetto formatosi sull’istanza di accesso e di estrazione copia di atti protocollata presso l’ente comunale in data 13.05.11 al n. 2632 e sulla successiva nota del 09.06.11 n. 3153;

della nota del 08.06.11 prot. n. 3088 sottoscritta dal Sindaco e dal Responsabile dell’Area Tecnica del comune di Roccavaldina;

per la disapplicazione,

qualora necessario, dell’art. 16, comma 2, dello Statuto Comunale, approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 17 del 05.06.2001 laddove si prevede che il Consigliere Comunale ha il diritto di ottenere dagli uffici del Comune tutte le informazioni utili all’espletamento del mandato, di prendere visione dei provvedimenti e degli atti preparatori in essi richiamati e di ottenere copia degli atti deliberativi, ma è tenuto al segreto di ufficio, nella ipotesi in cui fosse interpretato nel senso che il consigliere comunale può prendere visione solo di alcuni atti ed estrarre copia soltanto degli atti deliberativi e non anche di tutti gli altri atti comunque inerenti a procedimenti amministrativi ed in possesso del comune;

e per l’ordine

di esibizione, di accesso e di rilascio copia degli atti richiesti.

- quanto al ricorso per motivi aggiunti:

della nota n. 4114 del 27.07.11, recapitata in data 29.07.11, con la quale il responsabile dell’area Tecnica del comune di Roccavaldina ha rigettato la richiesta di accesso agli atti ed estrazione di copia avanzata dal ricorrente n.q. di Presidente del Consiglio Comunale di Roccavaldina relativamente agli atti in possesso del comune che hanno formato oggetto di accesso della Guardia di Finanza, con la seguente motivazione: "D) Accesso Guardia di Finanza: per quanto attiene l’accesso della Guardia di Finanza non si conosce il procedimento che ha dato luogo all’accesso in quanto non riguarda direttamente questa amministrazione. Non si possono fornire notizie né rilasciare copie di atti e documenti formati e/o depositati da terzi in quanto ad essi riguardanti l’indagine in questione";

e per l’ordine

di esibizione, di accesso e di rilascio copia degli atti richiesti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Roccavaldina;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2011 il dott. P M S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. Ricorso principale.

Il ricorrente ricopre la carica di Presidente del Consiglio Comunale del Comune di Roccavaldina.

In tale veste ha formulato al Sindaco del medesimo Comune cinque interrogazioni.

Di seguito alla riposta ricevuta, con nota del 13.5.2011 ha richiesto il rilascio degli atti correlati alle interrogazioni formulate, richiedendo che gli stessi venissero esitati in tempo utile per la seduta consiliare del 19.5.2011.

Con nota prot. n. 3088 dell’8.6.2011, il Sindaco comunicava al ricorrente che sarebbe stato consentito il rilascio, secondo legge, previo contatto con il Dirigente dell’Ufficio Tecnico, ma, nonostante ciò, gli atti non venivano consegnati.

Conseguentemente, il ricorrente, con il ricorso in epigrafe, ha adito questo Tribunale, chiedendo che venga disposto il rilascio degli atti richiesti.

Il gravame è stato affidato alle seguenti censure:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione;
violazione e falsa applicazione dell’art. 43 del D.Lgs.vo 267/00;
violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e seguenti della L. 241/90, dei corrispondenti artt. della L.R. 10/91, nonché delle norme e di principi generali in materia di accesso agli atti da parte dei consiglieri comunali. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica.

2) Disapplicazione dell’art. 16 dello Statuto comunale per violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione;
violazione e falsa applicazione dell’art. 43 del D.Lgs.vo 267/00.

In somma sintesi, parte ricorrente, oltre a richiamare i principi generali in maniera di accesso, ha sottolineato che il sostanziale diniego al richiesto rilascio degli atti appare oltremodo ingiustificato, ove si tenga conto della particolare qualificazione di consigliere comunale da questa posseduta.

Costituitosi, il Comune ha concluso per l’infondatezza del gravame, richiamando per altro la sopra citata nota dell’8.6.2011, con la quale il ricorrente è stato invitato a prendere contatto con il Dirigente dell’Ufficio Tecnico per l’acquisizione degli atti.

II. Ricorso per motivi aggiunti.

Successivamente alla notifica del ricorso principale, con nota del 27.07.11, n. 4114, il responsabile dell’Area Tecnica rilasciava copia della documentazione richiesta ad eccezione degli atti in possesso dell’ente comunale ed oggetto di acquisizione da parte della Guardia di Finanza.

Il rigetto esplicito, come sopra riportato, veniva così motivato: “D) Accesso Guardia di Finanza: per quanto attiene l’accesso della Guardia di Finanza non si conosce il procedimento che ha dato luogo all’accesso in quanto non riguarda direttamente questa amministrazione. Non si possono fornire notizie né rilasciare copie di atti e documenti formati e/o depositati da terzi in quanto ad essi riguardanti l’indagine in questione”.

A fronte del parziale diniego, il ricorrente ha proposto ricorso per motivi aggiunti, deducendo, a sostegno delle proprie ragioni, le seguenti censure:

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione;
violazione e falsa applicazione dell’art. 43 del D.lgs. 267/00;
violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e seguenti della L. 241/90, dei corrispondenti artt. della L.R. 10/91 nonché delle norme e dei principi generali in materia di accesso agli atti da parte dei consiglieri comunali. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica.

Asserisce parte ricorrente che il diritto di accesso dei consiglieri comunali di cui all’art. 43 comma 2 d.lg. n. 267 del 2000, non è limitato agli atti qualificabili come documento amministrativo in senso stretto detenuti dalle amministrazioni di riferimento.

Tale diritto, infatti, si estenderebbe a tutti gli atti, notizie e informazioni in possesso dell'ente.

Inoltre, il diritto dei consiglieri comunali di accedere agli atti degli enti locali presso i quali espletano il loro mandato sarebbe un diritto soggettivo pubblico espressione del principio democratico dell’autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività.

Sicché lo stesso sarebbe direttamente funzionale non ad un interesse personale del consigliere comunale, quanto alla cura di un interesse pubblico connesso al mandato conferito.

Tra l’accesso dei soggetti interessati di cui agli artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241, e l’accesso del consigliere comunale di cui all’art. 43 d.lg. 18 agosto 2000, n. 267, sussisterebbe, quindi, una profonda differenza: il primo sarebbe un istituto che consente ai singoli soggetti di conoscere atti e documenti, al fine di poter predisporre la tutela delle proprie posizioni soggettive eventualmente lese, mentre il secondo sarebbe configurabile come un istituto giuridico posto al fine di consentire al consigliere comunale di poter esercitare il proprio mandato, verificando e controllando il comportamento degli organi istituzionali decisionali del Comune.

Per altro, diversamente da quanto rappresentato dal Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune intimato, il ricorrente non avrebbe richiesto di conoscere il procedimento penale che ha dato luogo all’accesso della Guardia di Finanza, bensì soltanto il procedimento amministrativo comunale cui necessariamente ineriscono gli atti depositati da terzi soggetti presso l’Ente Comunale e dei quali si è occupata la Guardia di Finanza.

Alla Camera di Consiglio del 19.10.2011, la causa è stata trattenuta per la decisione.

II. Dopo la parziale esibizione degli atti richiesti intervenuta con nota del 27.07.11, n. 4114, residua l’interesse a coltivare solo il ricorso per motivi aggiunti.

Quest’ultimo è volto a censurare la detta nota nella parte in cui denega l’acquisizione agli atti relativi ad un accesso della Guardia di Finanza presso gli uffici comunali.

Premette il Collegio, in punto di fatto, che così come espressamente dichiarato in Camera di Consiglio dai procuratori delle parti, i detti atti non sono stati oggetto di sequestro giudiziario. E pertanto, è da ritenersi che la competente autorità giudiziaria, ai sensi dell’art. 258 c.p.p., abbia disposto l’estrazione in copia degli stessi, restituendo gli originali.

Ne consegue che questi ultimi sono ancora nella disponibilità della Pubblica Amministrazione, sicché nessuna limitazione oggettiva sussiste in ordine alla possibilità della loro ostensione.

Ciò chiarito, il gravame, per quanto residua, è fondato.

Parte ricorrente, a sostegno delle proprie ragioni, invoca l’art. 43 del T.U. Enti Locali (d.lgs.vo 267/2000), secondo il quale, asseritamente, ai consiglieri comunali non può essere impedito, per nessun motivo, l’accesso agli atti del Comune, qualora richiesti in ragione dello svolgimento del mandato elettorale.

Ritiene il Collegio che, in Sicilia, in ragione della competenza legislativa esclusiva in tema di regime degli enti locali (cfr. art. 14, comma 1, lett. o dello Statuto della Regione) l’esercizio del diritto di accesso agli atti per i consiglieri comunali e provinciali sia disciplinato dai commi 2, 3 e 4 dell’art. 199 dell’O.R.EE.LL., così come modificato e integrato dall’art. 56 della l.r. n.9 del 6.3.1986.

Segnatamente, il comma 2 stabilisce per i predetti consiglieri, “per l'effettivo esercizio della loro funzione, (il) diritto di prendere visione dei provvedimenti adottati dall'ente e degli atti preparatori in essi richiamati nonché di avere tutte le informazioni necessarie all'esercizio del mandato e di ottenere, senza spesa, copia degli atti deliberativi”.

L’art. 43, comma 2, del D.Lgs.vo 267/2000, invocato dal ricorrente, stabilisce che “i consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonchè dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge”.

E’ del tutto evidente l’assoluta analogia delle due norme, che sono da leggere, ormai, anche alla luce dell’art. 25 della l.r. 10/91 (così come modificato dagli artt. 6 e 9 della L.R. n. 5 del 5 aprile 2011), ove viene stabilito che “trovano applicazione nella Regione le disposizioni di cui agli articoli 22, 23, 24 e 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche ed integrazioni”, equiparandosi, così, con un rinvio dinamico, la disciplina regionale con quella nazionale in tema di accesso agli atti del procedimento.

Le norme sopra richiamate, quindi, pongono i consiglieri comunali in una posizione privilegiata in ragione dell’Ufficio ricoperto.

Del resto, sembra che la ratio della norma debba essere rinvenuta tenendo conto delle ulteriori disposizioni, sedimentatesi nel tempo, con le quali sono stati aboliti o notevolmente affievoliti i controlli “esterni” sui comuni ed è stata disposta una assoluta distinzione dei compiti e della responsabilità fra amministrazioni e dirigenti locali.

Il nuovo Ordinamento degli enti locali ha, quindi, “delineato un sistema delle autonomie locali a regime con controlli sempre più attenuati rispetto a precedenti assetti da parte di organi statali e regionale, con poteri <<rafforzati>>
in testa agli esecutivi comunali, con la distinzione di compiti e responsabilità fra amministratori e dirigenti locali, con poteri di indirizzo e di controllo politico amministrativo da parte del Consiglio (. . . ) Sicché può configurarsi un diritto-dovere del consigliere di partecipazione alla vita politico-amministrativa, volto al controllo e quindi al perseguimento fattuale dell'ordinato e corretto svolgersi delle sedute consiliari e del rispetto della legalità di ogni fase procedurale delle riunioni del Consiglio Comunale, da ritenersi esplicazione del diritto di iniziativa, di attivazione, di stimolo nonché di vigilanza, che e intrinseco e connaturale all'espletamento del mandato popolare e che è non è altrimenti conseguibile” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II - parere 26 gennaio 2005, n. 8525/2004).

Appare condivisibile, inoltre, la giurisprudenza secondo la quale (cfr. T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 29 aprile 2011 , n. 389;
T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 02 dicembre 2010, n. 26573;
Consiglio Stato , sez. V, 17 settembre 2010 , n. 6963) “i consiglieri comunali hanno un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere di utilità all'espletamento del loro mandato, ciò anche al fine di permettere di valutare con piena cognizione la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio e per promuovere, anche nell'ambito del Consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale. Sul consigliere comunale, inoltre, non può gravare alcun onere di motivare le proprie richieste di accesso, atteso che diversamente opinando sarebbe introdotta una sorta di controllo dell'ente, attraverso i propri uffici, sull'esercizio del mandato del consigliere comunale;
dal termine "utili", contenuto nell'art. 43, d. lgs. 18 agosto 2000 n. 267, non può conseguire alcuna limitazione al diritto di accesso dei consiglieri comunali, detto aggettivo garantendo in realtà l'estensione di tale diritto di accesso a qualsiasi atto ravvisato utile per l'esercizio del mandato. Dette conclusioni si appalesano stringenti ove ad azionare l'istituto siano consiglieri di minoranza, come nel caso di specie, cui i principi fondanti delle democrazie e la legge attribuiscono compiti di controllo dell'operato della maggioranza e, quindi, dell'esecutivo, qui inteso nella sua più larga accezione di apparato politico ed apparato amministrativo, se pur, si intende, da esplicarsi nel rispetto della legge, ovvero senza indebite incursioni in ambiti riservati all'apparato amministrativo dalla legge stessa e senza porre in essere atti e/o comportamenti qualificabili come abuso del diritto." (T.a.r. Campania Napoli, sez. VI, 02 dicembre 2010, n. 26573;
Consiglio Stato, sez. V, 17 settembre 2010, n. 6963;
T.a.r. Toscana Firenze, sez. I, 11 novembre 2009, n. 1607).

Ciò premesso, occorre ulteriormente chiarire che sussiste una netta differenza tra il diritto di accesso dei privati, disciplinato dagli artt. 22 e seguenti della L. 241/1990, da quello di cui sono titolari i Consiglieri Comunali, in quanto questi ultimi (cfr. T.A.R. Piemonte Torino, sez. II, 31 luglio 2009, n. 2128) sono dalla legge <<esonerati: