N. 03650/2014 REG.PROV.COLL.

N. 03935/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3935 del 2013, proposto da:
CODACONS – Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori e Associazione Utenti Autostrade, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., nonché da G P, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. C R e G G, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Nazionale del Codacons in Roma, v.le Mazzini, 73;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorati Interregionali per le OO.PP. Piemonte - Valle D'Aosta, Lombardia - Liguria, Veneto - Trentino Alto Adige - Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna - Marche, Toscana - Umbria, Lazio - Abruzzo - Sardegna, Campania - Molise, Puglia - Basilicata, Sicilia - Calabria, e Anas Spa, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

- Autostrade Per L'Italia Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Massimo Zaccheo e Paolo Carbone e, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, viale Regina Margherita, 290;
- Comune di Grottaglie, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Monteleone, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Associato Legance (Avv. Daria Pastore) in Roma, via XX Settembre, 5;
- Comune di Monzuno, Comune di San Benedetto Val di Sambro;

per la dichiarazione di illegittimità del silenzio inadempimento

serbato in ordine all’istanza e diffida presentata dal CODACONS in data 31 luglio 2012 con cui si diffidavano “ gli Uffici Interregionali per le opere pubbliche, ciascuno nell’ambito della propria competenza territoriale ed in virtù dei poteri loro conferiti, a voler utilizzare ogni strumento…allo scopo di stimolare gli enti proprietari delle strade sovra passanti…ad adoperarsi per ottenere che gli stessi pongano in essere tutti i controlli necessari ad accertare la situazione e a disporre immediate verifiche straordinarie delle strutture di protezione installate su ponti e cavalcavia delle autostrade e delle strade sopraelevate onde accertare il loro stato, l’effettiva capacità contenitiva ed il livello di sicurezza a tutela degli utenti delle strade verificando altresì se il piano viario sovrastante i cavalcavia e le strutture che lo compongono (barriere laterali, in particolare) rispondono alla normativa, anche tecnica, vigente e, in ogni caso, se le riparazioni e le manutenzioni straordinarie siano state fatte fino ad ora e se si, se siano state eseguite secondo le regole dell’arte”

e per la declaratoria

dell’obbligo dei resistenti di provvedere all’adozione degli atti richiesti con l’istanza e diffida di cui sopra

nonché per la condanna al risarcimento del danno

- ex art. 2 bis della Legge n. 241/90 per inosservanza del termine di conclusione del procedimento;

- ex art. 30 c.p.a. per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorati Interregionali per le OO.PP. Piemonte - Valle D'Aosta, Lombardia - Liguria, Veneto - Trentino Alto Adige - Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna - Marche, Toscana - Umbria, Lazio - Abruzzo - Sardegna, Campania - Molise, Puglia - Basilicata, Sicilia – Calabria e dell’Anas Spa nonché di Autostrade per l'Italia Spa e del Comune di Grottaglie, con la relativa documentazione;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 5 febbraio 2014 il dott. I C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso introdotto ai sensi dell’art. 117 c.p.a. avanti a questo Tribunale, notificato il 22 aprile 2013 e depositato il successivo 30 aprile, il Codacons, l’Associazione Utenti Autostrade e il sig. G P, “uti singulus”, chiedevano la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dagli Uffici Interregionali per le OO.PP., in relazione a specifica istanza del solo Codacons, ex art. 140 del “Codice del Consumo”, datata 31 luglio 2012, il cui contenuto era riportato in epigrafe, nonché la declaratoria del relativo obbligo di provvedere e la condanna al risarcimento del danno, sia ai sensi dell’art. 2 bis l.n. 241/90, per inosservanza del termine di conclusione del procedimento, sia ai sensi dell’art. 30 c.p.a., per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa.

In sintesi, i ricorrenti riportavano il testo dell’istanza in questione, precisando di avere avviato l’iniziativa in relazione ad alcuni fatti di cronaca, che richiamavano, aventi ad oggetto sinistri stradali collegati a cedimenti delle strutture dei “cavalcavia” sovrastanti tratti autostradali.

I ricorrenti, altresì, evidenziavano che erano pervenute risposte dai soli Provveditorati Interregionali Emilia Romagna-Marche e Puglia-Basilicata. Il primo comunicava di avere indirizzato a sua volta note ad Anas spa e Autostrade per l’Italia spa al fine disporre immediate verifiche per realizzare tutti gli interventi necessari per ripristinare le condizioni di sicurezza, cui rispondeva la sola Autostrade per l’Italia spa comunicando di avere interessato direttamente gli enti proprietari delle strade che riguardavano il 4° Tronco. Il secondo comunicava pure di avere interessato Anas spa e Autostrade per l’Italia spa in argomento e anche in questo caso risultavano note di quest’ultima società di sollecito agli enti proprietari delle strade interessate, nonché una nota del competente Provveditorato alla Provincia e al Comune di Taranto nonché al Comune di Grottaglie a provvedere con urgenza relativamente ai cavalcavia che attraversano la S.S. 7 Taranto-Grottaglie.

Non ottenendo comunque alcuna ulteriore risposta in ordine agli interventi effettivamente realizzati e alle misure di verifica adottate, i ricorrenti, premettendo argomenti sulla loro legittimazione e interesse al ricorso, lamentavano quanto segue.

“ 1) Violazione e falsa applicazione art. 6 D.M. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, 29 aprile 2011 n. 167” .

In sintesi, i ricorrenti riportavano la norma in rubrica, evidenziando in particolare il riconoscimento in capo all’Ufficio Tecnico dei singoli Provveditorati Interregionali alle OO.PP. dell’”attività ispettiva ai fini di sicurezza stradale con riferimento alla sicurezza delle infrastrutture viarie ai sensi dell’art. 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 e s.m.i. per quanto di competenza”, cui si affiancava il necessario apporto degli enti proprietari delle strade o dei concessionari.

I ricorrenti, quindi, lamentavano il mancato riscontro alla loro istanza da parte degli altri Provveditorati sollecitati e comunque la mancata comunicazione delle misure effettivamente intraprese in riscontro agli espliciti solleciti proposti dai suddetti due Provveditorati Interregionali.

“ 2. Violazione e falsa applicazione art. 2 l. 241/1990 e art. 97 Cost. e conseguente risarcibilità del danno causato dall’inerzia dell’Amministrazione”

I ricorrenti ritenevano che esisteva un obbligo giuridico degli Uffici intimati – anche alla stregua dei principi posti in via generale dall’art. 97 Cost. - di concludere il procedimento avviato con l’istanza-diffida del luglio 2012. Né poteva considerarsi satisfattivo l’avvio del procedimento ad opera dei due Provveditorati sopra richiamati in quanto l’obbligo di adozione del provvedimento era inerente all’atto conclusivo e non ad altre generiche attività, anche endoprocedimentali.

Ne conseguiva, per i ricorrenti, che questo Tribunale poteva anche conoscere della fondatezza dell’istanza, ai sensi della l. n. 80/05, e che la mancata adozione di adeguati provvedimenti e misure meritava di essere valutata anche sotto il profilo risarcitorio, nei confronti degli utenti delle strade e autostrade, per quel che riguardava anche il danno morale, e del Codacons, che aveva interesse ad ottenere riscontro alla sua istanza.

Si costituivano in giudizio le Amministrazioni in epigrafe e l’Anas spa, chiedendo la reiezione del ricorso.

Si costituiva in giudizio anche l’Autostrade per l’Italia spa con memoria per la camera di consiglio, chiedendo a questo Tribunale, in base alla normativa vigente che illustrava, di dichiarare 1) l’obbligo delle Amministrazioni diffidate dal CODACONS di provvedere all’adozione degli atti richiesti con la diffida;
2) che i pacchetti stradali che insistono sui cavalcavia, e relativi apprestamenti di sicurezza, sono di proprietà degli Enti proprietari delle relative strade, a monte ed a valle dei medesimi cavalcavia;
3) che l’onere di manutenzione delle barriere di sicurezza, e delle strutture di sicurezza in genere, nonché l’onere di adeguamento delle predette strutture di sicurezza incombe in capo ai soggetti proprietari delle strade che insistono sui cavalcavia, con conseguente illegittimità del silenzio da essi osservato.

Si costituiva in giudizio anche il Comune di Grottaglie, eccependo l’incompetenza territoriale del Tribunale adito per l’azione esperita nei suoi confronti, l’assenza di istanze dirette dai ricorrenti nei suoi confronti e comunque l’assenza dello specifico obbligo di provvedere, con conseguente infondatezza della domanda di risarcimento del danno.

I ricorrenti depositavano note per la camera di consiglio del 17 luglio 2013 a sostegno delle proprie ragioni difensive e a confutazione delle tesi delle Amministrazioni costituite.

Rinviata su istanza di parte la camera di consiglio al 2 ottobre 2013, in prossimità di questa le Amministrazioni costituite depositavano una ulteriore memoria a sostegno delle proprie tesi.

A tale camera di consiglio era poi disposto, ai sensi dell’art. 32 c.p.a., rinvio ad udienza pubblica, in virtù della duplicità di domande, sul “silenzio” e di risarcimento del danno, ex art. 2 bis l. n. 241/90 ed ex art. 30 c.p.a.

In prossimità della pubblica udienza del 5 febbraio 2014, le parti ricorrenti depositavano un’ulteriore memoria difensiva ed in tale data la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio, in primo luogo, deve precisare che può pronunciarsi in questa sede unicamente sulla domanda – come ritualmente introdotta dai ricorrenti, ai sensi dell’art. 117 c.p.a. e sul risarcimento del danno asseritamente collegato – di cui all’atto introduttivo e che ha portato alla decisione previa fissazione di udienza pubblica ex art. 32 c.p.a.

Non può trovare ingresso, quindi, alcuna altra domanda, tra cui quella, di sostanziale accertamento, di cui alle memorie dell’Autostrade per l’Italia spa, oltretutto provenienti da parte non ricorrente né ritualmente interveniente e veicolate in atto non notificato né ai soggetti già costituiti né tantomeno ai soggetti coinvolti nell’eventuale decisione richiesta, che assumerebbero la veste di controinteressati, tra cui i soggetti proprietari delle strade, a monte e a valle dei cavalcavia di scavalco delle autostrade.

Per quel che riguarda l’eccezione di incompetenza territoriale di cui alle difese del Comune di Grottaglie, il Collegio rileva che la domanda riguarda tutti i Provveditorati e riveste quindi la relativa attività sull’intero territorio nazionale e non su quello di una singola regione. Per quel che riguarda la specifica posizione del Comune di Grottaglie, poi, si rimanda alle considerazioni di merito che seguono.

Passando all’esame della domanda ex art. 117 c.p.a., quindi, e in disparte ogni considerazione sulla legittimazione a ricorrere dell’Associazione Utenti Autostrade e del sig. G P, “uti singulus”, che non avevano presentato l’istanza-diffida del 31 luglio 2012, il Collegio ne rileva la sostanziale inammissibilità.

Nella suddetta istanza-diffida, il Codacons ha richiamato i compiti dell’Ufficio Tecnico dei Provveditorati Interregionali per le opere pubbliche, elencando una serie di attività di “vigilanza e supporto” in relazione – per quanto evidenziato di interesse – alla sicurezza delle infrastrutture viarie.

In particolare, nell’istanza in questione, il Codacons diffidava tutti i Provveditorati - e solo essi - “ a volere utilizzare ogni strumento consentito dalla legge e dal rito allo scopo di ‘stimolare’ gli Enti proprietari delle strade sovra passanti, a ciò tenuti ai sensi dell’art. 14 del Cds, ad adoperarsi per ottenere che gli stessi pongano in essere tutti i controlli necessari ad accertare la situazione e a disporre immediate verifiche straordinarie delle strutture di protezione installate su punti e cavalcavia delle autostrade e delle strade sopraelevate onde accertare il loro stato, l’effettiva capacità contenitiva e il livello di sicurezza a tutela degli utenti delle strade, verificando altresì se il piano viario sovrastante i cavalcavia e le strutture che lo compongono (barriere laterali, in particolare) rispondano alla normativa, anche tecnica, vigente e in ogni caso, se le riparazioni e manutenzioni straordinarie siano state fatte fino ad ora effettuate e se si, siano state eseguite secondo regola dell’arte”.

Non era richiesta l’adozione di uno specifico provvedimento, quindi, ma l’avvio di una generica attività di “stimolo” a terzi (gli enti proprietari delle strade, cui non risultava inviata la diffida) al fine di invitarli a loro volta a provvedere ad ulteriore attività di verifica diffusa e genericamente indicata.

Così pure, nel ricorso introduttivo, i ricorrenti richiamano l’art. 6 del d.m. n. 167/2011, evidenziando in particolare la competenza degli Uffici Tecnici dei Provveditorati relativa all’”attività ispettiva ai fini di sicurezza stradale con riferimento alla sicurezza delle infrastrutture viarie ai sensi dell’art. 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 1992, n. 285 e s.m.i. per quanto di competenza”.

Così pure, sempre nel ricorso, è richiamato l’art. 14 del “Codice della Strada” e il suo contenuto.

F restando che l’art. 12 in questione, anche nel testo in vigore al momento della proposizione dell’istanza, faceva riferimento all’espletamento dei servizi di polizia stradale, e che l’art. 14 cit. si occupa delle competenze degli enti proprietari delle strade, cui non risultava notificata alcuna diffida, il Collegio, come presupposto dirimente, rileva che è sostanzialmente richiesta, attivando lo strumento del ricorso avverso il “silenzio”, la declaratoria di illegittimità di una mancata attività amministrativa generica – di vigilanza e “stimolo” – e non l’adozione di un provvedimento specifico derivante da obblighi di legge su istanza del soggetto interessato.

E’ prospettata, in sostanza, l’attivazione di poteri di natura prettamente discrezionale che richiedono un’attività istruttoria al fine di verifica dei presupposti per la relativa attivazione che la giurisprudenza ha escluso possa essere oggetto in tema di ricorso contro il prospettato “silenzio” costituente rifiuto ad adempiere, non essendo ammissibile la domanda giudiziale preordinata ad una decisione in ordine alla fondatezza sostanziale dell'istanza del privato rimasta inevasa allorché occorra esperire una fase istruttoria, più o meno complessa, demandata ad un accertamento autonomo e distinto dell'Amministrazione e l'attività sia connotata da elementi suscettibili di apprezzamento discrezionale (TAR Lazio, Sez. II, 3.8.12, n. 7225).

Il soggetto istante, nel caso di specie, non ha richiesto un provvedimento specifico ma si è limitato a chiedere un’attività generica di “stimolo” a terzi e anche per tale motivo il Collegio rileva che la relativa azione contro il prospettato silenzio alla base del contestato inadempimento non può trovare fondamento in quanto il c.d. “silenzio-inadempimento” impugnabile postula in capo all'Amministrazione l'obbligo giuridico di provvedere sull'istanza del privato in quanto finalizzato a ottenere un provvedimento tipizzato nella forma e nel contenuto e nell’atto introduttivo del giudizio il ricorrente deve indicare quale è il provvedimento espresso e tipizzato da lui richiesto e non emanato dall'organo competente (Cons. Stato, Sez. VI, 22.5.08, n. 2458;
TAR Calabria, Cz, I, 22.2.13, n. 196).

In definitiva, l’omissione della p.a. assume il valore di “silenzio-rifiuto”, in quanto sussista uno specifico obbligo di esercitare una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza dell'organo amministrativo destinatario della richiesta, mediante avvio di un procedimento amministrativo finalizzato all'adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico e il conseguente rimedio processuale, oggi regolato ex artt. 31 e 117 c.p.a., non è esperibile contro qualsiasi tipologia di omissione amministrativa, restando esclusi dalla sua sfera applicativa non solo i casi di silenzio “significativo” ma anche gli obblighi di eseguire che richiedono, per il loro assolvimento un'attività materiale e non provvedimentale, secondo principi già evidenziati da questo Tribunale con cui il Collegio concorda (TAR Lazio, Sez. II b, 21.3.11, n. 2458).

Né la circostanza che due Provveditorati si siano attivati comunicando la circostanza all’associazione ricorrente può avere valore ai fini della configurazione dell’azione in questa sede esaminata, rientrando nella discrezionalità del singolo Provveditorato provvedere ad attivarsi nei confronti degli enti terzi mediante note di comunicazione in cui è fatto riferimento anche alla responsabilità degli enti stessi.

Nel caso di specie, quindi, non essendo richiesta l’adozione di specifica attività provvedimentale ma la mera attivazione di poteri di vigilanza al fine di stimolare enti terzi ad attivare a loro volta attività di vigilanza e controllo il ricorso, sotto il profilo dell’art. 117 c.p.a., si palesa inammissibile.

A diversa conclusione non può pervenirsi neanche in base alla giurisprudenza richiamata dai ricorrenti nella loro ultima memoria (Cons. Stato, Sez. VI, 11..507, n. 2318), in quanto se pur tale giurisprudenza ha riconosciuto l’obbligo di provvedere per la P.A. anche in assenza di una espressa previsione legislativa che “tipizzi” l’istanza del privato, aveva comunque, nel caso di specie su cui era chiamata a pronunciarsi, individuato una fattispecie specifica ove l’Amministrazione, sollecitata all’esercizio di poteri sfavorevoli nei confronti di terzi, era chiamata ad adottare attività diretta ad evitare l’effettuazione di pubblicità commerciale con altoparlanti posti al servizio di una spiaggia, per cui – chiariva il Consiglio di Stato – la richiesta era quindi “…chiaramente diretta ad ottenere l’emanazione di un provvedimento amministrativo” (in quel caso inibitorio nei confronti di terzi, su istanza di un soggetto qualificato).

Nel caso di specie l’istanza di cui al presente contenzioso non appare invece tesa all’adozione di un provvedimento amministrativo specifico ma allo svolgimento di attività amministrativa di vigilanza e sollecito nei confronti di terzi, genericamente intesa.

L’inammissibilità della domanda nei confronti dei Provveditorati intimati, nel senso ora evidenziato, ribadisce l’inammissibilità della domanda nei confronti del costituito Comune di Grottaglie, cui non risultava notificata e/o comunicata neanche l’istanza-diffida su cui i ricorrenti reclamano il “silenzio”.

Di conseguenza, non sussistendo alcun obbligo a provvedere nel senso prospettato nella presente sede dai ricorrenti, le collegate domande di risarcimento del danno risultano parimenti inammissibili.

Le spese del giudizio possono eccezionalmente compensarsi, però, attesa la peculiarità della fattispecie.