N. 01158/2015 REG.PROV.COLL.

N. 01750/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1750 dell’anno 2012, proposto da:
Consorzio Nuova Edilitia a r.l., rappresentato e difeso dall'avv. F M C, presso lo studio del quale è elettivamente domiciliato, in Napoli, al v.le A. Gramsci n. 19;

contro

Comune di San Marco Evangelista, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. L A, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli, alla Via del Parco Margherita n. 34, presso lo studio dell’avv. S C;

nei confronti

V L, V G, S D, D M G, rappresentati e difesi dall'avv. L A, con il quale sono elettivamente domiciliati in Napoli, alla Via del Parco Margherita n. 34, presso lo studio dell’avv. S C;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
F Massimo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Casertano e S Cno, presso lo studio dei quali è elettivamente domiciliato, in Napoli, alla via Pietro Colletta n. 12;

per l’accertamento

del diritto del ricorrente alla liquidazione dell'indennizzo ex art. 21 quinquies l. 241/90, in conseguenza dell’adozione da parte del Comune di San Marco Evangelista della deliberazione di Consiglio Comunale n. 18 del 06.10.2010, recante la revoca e/o l'annullamento d'ufficio, in via di autotutela, di tutti gli atti relativi alla procedura selettiva indetta con deliberazioni di Consiglio Comunale nn. 11 e 12 del 2010, aventi ad oggetto l'individuazione dei suoli ove attuare gli interventi costruttivi di cui all'art. 7 comma 4 L.R. 19/2009;

nonché per la conseguente condanna

del Comune di San Marco Evangelista: a) alla corresponsione dell’anzidetto indennizzo, quantificabile con riferimento alle spese sostenute dalla parte istante;
b) al risarcimento del danno ipotetico scaturente dalla lesione al credito d’impresa che il ricorrente avrebbe acquisito una volta completata l’opera appaltata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Marco Evangelista, di Luigi Vitale, di Giovanni Vagliviello, di Domenico Sparaco e di Giuseppe Di Maio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2014 il dott. M M L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso, inoltrato per la notifica a mezzo posta in datata 29 marzo 2012 e depositato il successivo 18 aprile, il Consorzio NUOVA EDILITIA a r.l. ha esposto:

- che operava nel settore dell’edilizia pubblica e privata, con esperienza pluriennale;

- che, con deliberazione di G.M. n. 13 del 9.2.2007, avente ad oggetto “ interventi finalizzati alla costruzione di alloggi per giovani coppie ”, il Comune di San Marco Evangelista aveva deciso di promuovere interventi di iniziativa privata per la realizzazione di alloggi per giovani coppie, utilizzando le procedure di cui all’art. 12 L. Reg. Campania n. 16/2004;

- che, conseguentemente, con deliberazione di G.C. n. 25 dell’8.3.2007, lo stesso Comune aveva approvato il bando, con annessi documenti di gara, per l’individuazione dell’area e del soggetto attuatore dei previsti interventi;

- che, con successiva determinazione dirigenziale n. 138 del 12.7.2007, era stata avviata la procedura di gara, mediante pubblicazione del bando;

- che esso ricorrente aveva preso parte alla procedura selettiva in questione, risultando poi individuato quale promotore per la realizzazione degli interventi;

- che in datata 12.11.2007 esso ricorrente aveva anche acquisito la disponibilità di un’area (individuata nel N.C.E.U. di Caserta al foglio 17, p.lle n. 366, n. 5240 e n. 5241) della superficie complessiva di circa mq. 17.851,00 e avente destinazione agricola, al fine di poter provvedere alla costruzione degli immobili;

- che, occorrendo procedere alla variante dell’allora vigente PRG, con provvedimento sindacale del 20.1.2009, l’ente locale aveva indetto una conferenza di servizi finalizzata a concludere l’accordo di programma necessario appunto per pervenire alla variante urbanistica prodromica alla realizzazione dell’intervento in parola;

- che, nelle more dello svolgimento dell’indetta conferenza di servizi, era entrata in vigore la L. Reg. Campania n. 19/2009, suscettibile di avere effetti acceleratori sulla procedure in itinere (stante il disposto dei commi 1, 2 e 4 dell’art. 7);

- che, con deliberazioni di Consiglio Comunale nn. 11 e 12 del 25.2.2010, il Comune di San Marco Evangelista aveva individuato le aree ove localizzare il programma costruttivo di cui all’art. 7 co. 4 della L. Reg. Campania n. 19/2009, avente come scopo la realizzazione di alloggi per giovani coppie;

- che, conseguentemente, esso consorzio aveva stipulato con l’ing. Massimo F di Caserta un contratto d’incarico professionale volto alla fornitura delle prestazioni ingegneristiche necessarie alla realizzazione dell’intervento in San Marco Evangelista;

- che, per l’attività professionale espletata, il tecnico incaricato aveva rimesso una nota specifica per €682.551,82, al netto degli oneri contributivi e fiscali;

- che, con nota datata 15.4.2010, esso ricorrente, preso atto delle determinazioni comunali, aveva dichiarato di essere disposto a realizzare, sull’area individuata giusta deliberazioni del Consiglio Comunale di San Marco Evangelista, il programma costruttivo ex ante assegnatogli, rinunciando alla procedura di cui alla L. Reg. Campania n. 16/2004;

- che, con la successiva emanazione della L. Reg. Campania 1/2011, era stato stabilito che gli interventi costruttivi di cui all’art. 7 L. reg. Campania 19/2009 non imponevano la variante al vigente strumento urbanistico, essendo sufficiente la perimetrazione dell’area ove operare la realizzazione degli alloggi per giovani coppie;

- che, tuttavia, il Comune di San Marco Evangelista, sull’assunto di dover procedere a una complessiva rivisitazione delle aree ove realizzare gli alloggi residenziali sociali (mediante redazione ed approvazione del nuovo strumento urbanistico), e pur riconoscendo la sussistenza di n. 4 richieste di programmi costruttivi sulle aree previamente perimetrate ai sensi di cui all’art. 7 L. Reg. Campania n. 19/2009, con la deliberazione di G.C. n. 15 del 7.7.2011 aveva stabilito di procedere alla revoca e/o annullamento delle deliberazioni di Consiglio Comunale n. 11 e n. 12 del 2010 (appunto aventi ad oggetto l’individuazione delle aree ove localizzare gli interventi costruttivi);

- che esso consorzio ricorrente era stato quindi destinatario della nota prot. n. 8632 del 15.7.2011, con quale l’ente locale gli aveva comunicato l’avviso di avvio del procedimento finalizzato alla revoca e/o annullamento delle deliberazioni di Consiglio Comunale n. 11 e n. 12 del 2010;

- che in data 4.8.2011 esso ricorrente aveva invitato l’Amministrazione di San Marco Evangelista ad omettere qualsiasi provvedimento di revoca delle citate delibere di Consiglio Comunale, e che però l’ente territoriale con deliberazione di Consiglio Comunale n. 18 del 6.10.2011 aveva revocato la precedente delibera n. 12del 25.2.2010, così causando la cessazione di qualsiasi efficacia dei precedenti atti finalizzati alla costruzione di alloggi per giovani coppie;

- che, con tale disposta revoca, non era stato previsto alcun indennizzo in favore di esso consorzio.

Tanto esposto, parte ricorrente ha chiesto accertarsi la sussistenza proprio diritto alla liquidazione di un indennizzo ex art. 21 quinquies l. 241/90 in conseguenza dell’adozione da parte del Comune di San Marco Evangelista della deliberazione di Consiglio Comunale n. 18 del 06.10.2010, di revoca e/o l'annullamento d'ufficio in autotutela delle deliberazioni di Consiglio Comunale nn. 11 e 12 del 2010;
nonché condannasi, di conseguenza, il Comune di San Marco Evangelista, sia alla corresponsione dell’anzidetto indennizzo (quantificabile alla stregua delle spese sostenute da essa parte istante), sia anche al risarcimento del danno ipotetico causato dalla lesione al credito d’impresa che esso ricorrente avrebbe acquisito una volta completata l’opera prevista.

All’uopo sono stati articolati seguenti motivi:

I) accertamento del diritto e condanna alla liquidazione dell’indennizzo ex art. 21 quinquies della L. 241/1990: nel determinarsi per la cancellazione dal mondo giuridico delle deliberazioni di impulso alla procedura selettiva in questione, l’ente locale non avrebbe tenuto alcun conto della posizione, delle esigenze e degli interessi del consorzio istante, affidatario di un programma costruttivo ai sensi della L. Reg. Campania 16/2004;
non costituirebbe una valida giustificazione per la disposta revoca l’affidamento della redazione del PUC;
la disposta revoca, avente ad oggetto provvedimenti ad efficacia durevole e definitiva (ovvero la perimetrazione di aree su cui effettuare interventi costruttivi indispensabili per la comunità) avrebbe dovuto prevedere il versamento di un indennizzo in favore del ricorrente, tenuto conto dei notevoli pregiudizi economici dallo stesso sopportati;
l’omissione della detta misura indennitaria avrebbe violato il disposto dell’art. 21 quinquies L. 241/1990;
erroneamente l’Amministrazione di San Marco Evangelista avrebbe escluso la sussistenza di lesioni ad interessi o posizioni giuridicamente rilevanti del consorzio ricorrente, essendo invece esso individuato quale realizzatore del previsto intervento per la realizzazione di alloggi per giovani coppie;
se è vero che l’ente locale, nell’intervenire sulla procedura in oggetto, aveva la facoltà discrezionale di non liquidare alcun indennizzo in favore dei soggetti coinvolti, sarebbe pur vero che un tale comportamento legittimerebbe questi ultimi a richiederne la condanna in sede giurisdizionale ai fini dell’attribuzione appunto della misura compensativa;
l’indennizzo dovuto per l’esposto titolo (e rapportato alle spese sostenute) sarebbe da quantificare in €682.551,82, oltre accessori, come da specifica dell’ing. F di Caserta;

II) risarcimento del danno ipotetico scaturente dalla lesione al credito d’impresa che il ricorrente avrebbe acquisito una volta completata l’opera appaltata: dalla vicenda sarebbe derivato al consorzio ricorrente uno specifico pregiudizio, costituito dalla mancata ulteriore qualificazione professionale da poter far valere in occasione della partecipazione a future gare o procedimenti;
la mancata acquisizione di tale esperienza si tramuterebbe in un risvolto negativo per la politica imprenditoriale di esso ricorrente, attesa l’impossibilità – rispetto ad altre imprese – di acquisire maggiori punteggi per l’aggiudicazione di gare future;
tale voce di danno sarebbe quantificabile equitativamente in €100.000,00, salvo diversa valutazione del Tribunale.

In data 8 maggio 2012 si è costituito in giudizio il Comune di San Marco Evangelista, contestando l’ammissibilità, la procedibilità e, comunque, la fondatezza del ricorso.

In pari data si sono costituiti in giudizio anche V L, V G, S D e D M G, i quali, oltre a sollevare preliminari eccezioni (di difetto di giurisdizione del G.A. a conoscere di eventuali domande risarcitorie avanzate nei loro confronti;
di difetto di loro legittimazione passiva rispetto alle domande formulate;
nonché di inammissibilità del ricorso nei loro confronti per assenza di domande giudiziali e per essere comunque generica quella risarcitoria), hanno altresì concluso per la reiezione del ricorso.

Con atto depositato in data 12 settembre 2013 (e precedentemente notificato alle altre parti processuali, a mezzo posta, tra l’11 e il 12 settembre 2013) ha poi spiegato intervento ad adiuvandum l’ing. F Massimo, ovvero il professionista cui il consorzio ricorrente avrebbe affidato l’incarico di espletamento dei servizi ingegneristici connessi alla costruzione dei fabbricati da realizzarsi nel territorio del Comune di San Marco Evangelista: costui, allegando di avere uno specifico interesse in proposito, ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

Il 17 settembre 2014 il Comune di San Marco Evangelista ha depositato una memoria.

Alla pubblica udienza del 5 novembre 2014 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

DIRITTO

Oggetto del presente giudizio sono due domande formulate dal Consorzio Nuova Edilitia a r.l. esclusivamente nei confronti del Comune di San Marco Evangelista, in dipendenza dell’attività amministrativa da questo posta in essere, e che ha portato al ritiro in autotutela – a mezzo della delibera di Consiglio Comunale n. 18 del 6.10.2011 – della precedente delibera consiliare n. 12 del 25.2.2010 (con la quale ultima, sui presupposti che non fossero nel territorio comunale disponibili aree destinate a edilizia residenziale sociale, erano state individuate e perimetrate aree in relazione alle quali esercitare la facoltà di cui all’art. 7 co. 4 della L. Reg. Campania n. 19/2009, ovvero ove realizzare, in variante agli strumenti urbanistici vigenti, alloggi da destinare a giovani coppie e nuclei familiari con disagio abitativo).

In particolare, il consorzio ricorrente, allegando di avere acquisito una legittima aspettativa a svolgere il ruolo di realizzatore dell’intervento costruttivo previsto nella delibera consiliare n. 12/2010 (poiché aggiudicatario della procedura selettiva all’uopo posta in essere), chiede il riconoscimento dell’indennizzo che l’art. 21 quinquies L. 241/1990 riserva in favore di chi – direttamente interessato - abbia subito pregiudizi dalla revoca di un provvedimento amministrativo ad efficacia durevole. Contestualmente, chiede, altresì, il risarcimento del danno ulteriore che, secondo quanto prospettato, avrebbe ricevuto nell’occasione dalla suddetta revoca, ovvero quello costituito da una mancata maggiore qualificazione professionale che ad esso sarebbe derivata dalla realizzazione dell’intervento invece poi cassato;
requisito di esperienza che, assume, avrebbe potuto successivamente far valere nel partecipare a future gare o procedimenti (e che in tali occasioni avrebbe potuto assicurargli una posizione poziore in eventuali graduatorie).

Per converso, va posto in luce come nessuna domanda sia stata in realtà proposta in modo esplicito o implicito nei confronti di V L, V G, S D, D M G (tutti consiglieri comunali di San Marco Evangelista), ancorché il ricorso sia stato a costoro notificato.

Così sommariamente delineato l’ambito del presente giudizio, ritiene il Collegio che il ricorso sia da respingere, siccome infondato.

Va, infatti, osservato che la delibera di Consiglio Comunale di San Marco Evangelista n. 18/2011, diversamente da quanto presupposto da parte ricorrente (e indipendentemente dal nomen iuris utilizzato nella stessa, peraltro equivoco, poiché di “ annullamento e revoca ”), non presenta in realtà alcuna natura di atto di revoca, bensì costituisce un vero e proprio atto di annullamento della precedente delibera n. 12/2010 dello stesso organo, come peraltro già rilevato da questo Tribunale nella sentenza n. 1197 del 25.2.2014, richiamata da parte convenuta (in cui tale questione è stata affrontata e risolta dal giudicante, ancorché per altri fini). Invero nel senso suddetto depone in primo luogo la circostanza che la scelta di procedere al ritiro è stata determinata non da “ sopravvenuti motivi di pubblico interesse ” o da un “ mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento ”, ovvero da una “ nuova valutazione dell’interesse pubblico originario ” (giusta le ipotesi previste dall’art. 21 quinquies L. 241/1990), bensì, in applicazione degli artt. 21 octies e 21 nonies L. 241/1990, dall’individuazione nella delibera oggetto di ritiro di più vizi (consistenti in violazione di legge ed eccesso di potere), quali le circostanze:

- che essa “ necessitava del completamento della procedura di variante trattandosi di interventi non conformi al PRG ”;

- che era “ intimamente contraddittoria in quanto si basava sul presupposto della non consumazione dei suoli, consumazione che invece (sarebbe avvenuta) proprio se detta delibera fosse (stata) eseguibile ”;

- che “ si basava sul presupposto errato che la ERS e gli alloggi che si andavano a realizzare fossero di per sé stessi standard urbanistici, mentre invece a loro volta necessitano degli standard previsti dalla normativa vigente ”;

- che “ si basava sul presupposto errato che da essa scaturiva una variante automatica al PRG ”;

- che “ non aveva tenuto conto che era in itinere l’approvazione del PUC e del RUEC ”.

Oltre a ciò, va sottolineato come – pure a fini motivazionali - il provvedimento di ritiro richiami espressamente il parere espresso sul punto in questione dalla Provincia di Caserta (atto prot. n. 0094536 del 20.9.2011, a firma del Dirigente del Settore Urbanistica arch. F, acquisito in pari data al protocollo comunale con il n. 0010855), secondo cui i deliberati consiliari adottati ai sensi dell’art. 7 della L. Reg. 19/2009 non possono costituire variante automatica al P.R.G., aggiungendo che, in ogni caso, l’eventuale modifica della destinazione urbanistica impressa ai suoli interessati richiederebbe apposita procedura di variante ai sensi delle leggi vigenti (procedura non prevista dalla delibera consiliare n. 12/2010).

Altresì, il provvedimento di autotutela in esame appare sorretto da adeguata motivazione anche con riguardo all’esplicitazione dell’interesse pubblico perseguito, avendo l’amministrazione ribadito l’intenzione di procedere al governo del territorio tramite la redazione del PUC, atto a garantire, come rappresentato dall’ente, una equilibrata redistribuzione generale e funzionale dei parametri di cui al PRG.

Tali evidenziati contenuti del provvedimento danno, quindi, conto di come nell’occasione l’azione amministrativa sia stata aderente ai principi che governano l'esercizio del potere di auto-annullamento dei titoli edilizi, confluiti nell'art. 21 nonies della L. 241/1990 (Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 novembre 2010 n. 8291, 21 dicembre 2009 n. 8529, Sez. V, 6 dicembre 2007 n. 6252;
12 novembre 2003 n. 7218;
24 settembre 2003 n. 5445), tant’è che nella già citata pronunzia n. 1197/2014 di questo TAR, viene riconosciuto che l’ente locale ne ha fatto “ buon governo ” (con affermazione qui da condividere pienamente).

In conseguenza di quanto fin qui esposto, non può allora dirsi fondata la pretesa di parte ricorrente all’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies L. 241/1990, e ciò perché questo è riconoscibile nei soli casi di revoca di un precedente provvedimento, ma non in quelli di annullamento;
e si è invece visto come in realtà la delibera di Consiglio Comunale di San Marco Evangelista n. 12/2010 sia stata oggetto di annullamento e non di revoca.

Quanto all’ulteriore domanda con cui il consorzio ricorrente chiede il risarcimento di pretesi danni ulteriori che ad esso sarebbero derivati dall’adozione del provvedimento di ritiro, osserva il Collegio come la stessa risulti del tutto infondata, in quanto già nella sua formulazione non si presuppone l’illegittimità dell’atto di ritiro fonte del prospettato danno (indipendentemente dall’evidenziato rilievo che in realtà si è trattato di annullamento e non di revoca della precedente delibera consiliare): la legittimità del provvedimento amministrativo esclude, infatti, ogni possibilità di far valere i danni da esso conseguenti, in quanto il legittimo esercizio del potere amministrativo, in vista di interessi generali, è di per sé giuridicamente incompatibile con il riconoscimento del risarcimento del danno da atto legittimo;
per cui in presenza di un'azione amministrativa legittima dell'Amministrazione, deve escludersi in radice sia la colpa della stessa, per l'assenza di una condotta antigiuridica, sia l'ingiustizia del danno (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, n. 6417 del 29.12.2014).

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.