Pubblicato il 07/04/2023

N. 02164/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01246/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1246 del 2023, proposto da
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato T G R U, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pozzuoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A C, A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell'ordinanza ex art. 50 TUEL n. 23 del 15/02/2023, notificata il 16 febbraio 2023, con la quale il Sindaco del Comune di Pozzuoli ha ordinato ai ricorrenti: “di lasciare libero ad horas il manufatto sopra individuato con espresso avvertimento che in caso di mancata ottemperanza agli ordini impartiti entro e non oltre cinque giorni dalla notifica del presente atto si provvederà d'ufficio in maniera coattiva e che dell'eventuale inottemperanza al presente provvedimento verrà data comunicazione all'autorità competente, al fine dell'applicazione delle sanzioni previste dall'art. 650 del codice penale ed eventualmente delle penalizzazioni previste per gli occupanti senza titolo dall'art. 5, comma 1-bis, della legge n. 80 del 23/5/2014 con l'abbandono volontario o forzoso da parte degli occupanti dei prefabbricati” e di ogni atto ad essa presupposto, connesso, collegato e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2023 il dott. F M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1.- Gli odierni ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza ex art. 50 TUEL in epigrafe indicata, con cui il Comune di Pozzuoli aveva loro ordinato l’immediato sgombero del container n. 5 sito alla via Seneca n. 16, da essi adibito a sede dell’esercitata attività imprenditoriale di tipografia, serigrafia e grafica.

In particolare, l’impugnata ordinanza era stata adottata in ragione dell’asserito pericolo per la salute pubblica accertato dall’ente comunale in occasione dei condotti sopralluoghi che avevano accertato la presenza di fibre di amianto nella composizione delle pannellature laterali dell’indicato prefabbricato con il conseguente pericolo di dispersione nell’ambiente.

Avverso la predetta ordinanza sindacale sono insorti gli esponenti, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione.

A supporto del gravame, hanno dedotto le seguenti doglianze: violazione e falsa applicazione degli artt. 50, comma 5 e 54, comma 4 del D.lgs. 267/2000;
violazione e falsa applicazione del D.M. 6 settembre 1994, della l. 257/1992. Eccesso di potere rilevabile attraverso le figure sintomatiche del difetto di istruttoria – difetto di motivazione- illogicità contraddittorietà – illogicità – erroneità dei presupposti. Violazione principi di proporzionalità, giusto procedimento, imparzialità, buon andamento della p.a.

Si è costituito in giudizio il Comune di Pozzuoli, depositando documentazione sui fatti di causa e resistendo alle domande attoree.

Alla camera di consiglio del 4 aprile 2023, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso di una sua possibile definizione in forma semplificata.

2.- In via preliminare, il Collegio dà atto che la presente controversia può essere definita in forma semplificata, ex art. 60 c.p.a., stante l'integrità del contraddittorio, l'avvenuta esaustiva trattazione delle tematiche oggetto di giudizio, nonché la mancata enunciazione di osservazioni oppositive delle parti nei propri scritti.

3.- Il ricorso è fondato e merita accoglimento.

2.1.- L'art. 50, commi 4 e 5, del T.U.E.L. così recita: " 4. Il sindaco esercita altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge.

5. In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l'adozione dei provvedimenti d'urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell'emergenza e dell'eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali ".

Tanto premesso, coglie nel segno la prima delle articolate censure, sollevata dai ricorrenti con specifico riferimento al difetto di istruttoria in ordine al pericolo di pregiudizio prospettato in ragione del mancato accertamento, con puntuale riferimento al prefabbricato in questione, di immissioni di polveri d'amianto suscettibili di arrecare nocumento alla pubblica incolumità.

Invero, dalla disamina dei condotti atti istruttori non è emerso, neppure in termini meramente probabilistici, l’accertamento del rischio di dispersione delle fibre di amianto nell'ambiente, eziologicamente riconducibile ad un riscontrato stato di degrado degli elementi strutturali del prefabbricato in questione nonché la concreta possibilità di aggravamento della situazione anche a causa dell'azione di agenti atmosferici, tale da indurre a ritenere sussistenti i requisiti di imprevedibilità, eccezionalità nonché di urgenza richiesti dalla legge nel preminente interesse di salvaguardia della salute pubblica.

Corrobora tale dirimente osservazione il contenuto della relazione istruttoria depositata dal resistente Comune, peraltro risalente al mese di ottobre 2021, riferendosi le conclusioni ivi rassegnate in ordine alla sussistenza della condizione di potenziale pericolosità, genericamente, a tutti i prefabbricati insistenti nella medesima area urbana, senza che risulti essere stato condotto un puntuale e specifico accertamento con riferimento a ciascuno di essi, onde vagliarne lo stato di manutenzione e le condizioni di effettiva tenuta delle pannellature di amianto.

Orbene, secondo il costante formante giurisprudenza, la possibilità di ricorrere allo strumento dell'ordinanza contingibile e urgente ex artt. 50 e 54 T.U.E.L. è condizionata dalla sussistenza di un pericolo concreto, che imponga di provvedere in via d'urgenza, con strumenti extra ordinem, per fronteggiare emergenze sanitarie o porre rimedio a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale e imminente per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, non fronteggiabili con gli strumenti ordinari apprestati dall'ordinamento (cfr.: T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 luglio 2019, n. 603;
T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 5 novembre 2018, n. 339;
T.A.R. Piemonte, Sez. II, 26 luglio 2018, n. 903).

È stato, inoltre, precisato che "i presupposti per l'adozione da parte del Sindaco dell'ordinanza contingibile ed urgente sono la sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, e la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento;
non è, quindi, legittimo adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità" (cfr. C.d.S., Sez. V, 21 febbraio 2017, n. 774;
id., 26 luglio 2016, n. 3369).

A tanto deve aggiungersi che tale potere di ordinanza "presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, e in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale" (cfr. C.d.S., Sez. V, n. 774/2017, cit.;
id., 22 marzo 2016, n. 1189;
id., 5 settembre 2015, n. 4499).

2.2.- Nel caso di specie il Sindaco di Pozzuoli ha emanato un'ordinanza ex art. 50 T.U.E.L. pur in mancanza di un'adeguata istruttoria che consentisse di evidenziare la sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per la sua adozione e, in particolare, la necessità di fronteggiare una situazione di pericolo imminente ed imprevisto, specificamente riferita al prefabbricato detenuto dai ricorrenti, non contenibile con i rimedi tipici predisposti dall'ordinamento (v. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 30 maggio 2019, n. 905).

L'ordinanza sindacale si basa esclusivamente sulla rilevazione della presenza di cemento-amianto quale componente dei materiali costruttivi delle suddette pannellature, senza tuttavia contenere alcun riferimento alle verifiche e/o accertamenti svolti onde comprovare l’esistenza di un rischio concreto di dispersione dell'amianto nell'aria. Parimenti, non è dato rinvenire alcun richiamo alla previa effettuazione delle operazioni previste dal D.M. 6 settembre 1994, contenente le "normative e metodologie tecniche per la valutazione del rischio, il controllo, la manutenzione e la bonifica di materiali contenenti amianto presenti nelle strutture edilizie" (su cui T.A.R. Liguria, Sez. I, n. 603/2019, cit.).

Difatti, l’esame del D.M. 6 settembre 1994 (“Normative e metodologie tecniche di applicazione dell’art. 6, comma 3, e dell’art. 12, comma 2, della legge 27 marzo 1992, n. 257, relativa alla cessazione dell’impiego dell’amianto”) mostra la necessità di avere riguardo all’effettiva consistenza del materiale, dovendo dipendere da esso la scelta del metodo di bonifica, tra quelli indicati all’art. 6 (rimozione;
incapsulamento;
confinamento).

Con detta norma tecnica sono stabilite le indicazioni per l’accertamento e la scelta del metodo di bonifica, precisando espressamente che “un intervento di rimozione spesso non costituisce la migliore soluzione per ridurre l’esposizione ad amianto. Se viene condotto impropriamente può elevare la concentrazione di fibre aerodisperse, aumentando, invece di ridurre, il rischio di malattie da amianto”.

A ciò consegue che l’ordinanza impugnata, priva di istruttoria e di motivazione anche in ordine alla scelta di sgombrare il prefabbricato onde rimuovere la copertura ed i pannelli, palesa un’ulteriore inesatta modalità di esercizio del potere, non avendo valutato se l’intimata rimozione fosse concretamente idonea ad eliminare ovvero a prevenire il pericolo alla salute.

Infine, non è dato rinvenire, nel corpo dell'ordinanza, alcun cenno all'imprevedibilità della situazione e/o ad altri fattori giustificativi dell'urgenza di provvedere con lo strumento extra ordinem, a fronte di una situazione ben conosciuta dall'Amministrazione, né alcuna prova della necessità assoluta di porre in essere un intervento non rinviabile.

2.3.- Da quanto detto si evince la fondatezza del primo motivo di ricorso, le cui doglianze possono, in estrema sintesi, essere riassunte nel difetto di motivazione e di istruttoria da cui risulta affetto il provvedimento impugnato.

Il provvedimento è, pertanto, illegittimo, in ragione del denunciato vizio di difetto di istruttoria, e deve essere conseguentemente annullato con salvezza degli ulteriori provvedimenti, adottabili dalla competente amministrazione mediante un accertamento specifico volto sia ad appurare lo stato di conservazione delle componenti di amianto del prefabbricato occupato dalla ricorrente, sia ad individuare con precisione le opere da realizzare per contenere l’eventuale pericolo riscontrato con il minor sacrificio per la parte ricorrente.

D’altronde, la sorveglianza sui manufatti in amianto o contenenti amianto va svolta di continuo, non potendosi mai escludere del tutto che nel corso del tempo i fenomeni atmosferici e naturali rendano pericolosi per la salute pubblica manufatti che fino a quel momento potevano definirsi sicuri ai sensi della legge n. 257/1992 (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV - 19/03/2020, n. 1961;
TAR Piemonte, 6.03.2014, n. 480).

In conclusione, il ricorso è fondato e da accogliere e, di conseguenza, va disposto l'annullamento del provvedimento con esso impugnato, con salvezza delle successive determinazioni amministrative da adottare all’esito degli accertamenti sopra indicati.

3.- Le spese di giudizio, in ragione del carattere sensibili degli interessi coinvolti, possono essere interamente compensate tra le parti.