N. 03154/2015 REG.PROV.COLL.

N. 02277/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2277 del 2014, proposto da:
E O, rappresentato e difeso dall'avv. E M, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. sita in Palermo, Via Butera, 6;

contro

-il Ministero dell'Interno, Dip.to dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria con uffici siti in Palermo, Via A. De Gasperi 81;

per l'annullamento

-del provvedimento del Ministero dell'Interno, Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, Direzione Centrale per le Risorse Finanziarie, dipvvf.DIR-SIC.REGISTRO RISERVATE. I.00000.08-05-2014, avente ad oggetto «Inquadramento economico a seguito della nomina a Dirigente Generale», con il quale si è proceduto alla rideterminazione del trattamento economico attribuito al ricorrente, rivestente la qualifica di Dirigente Generale, a decorrere dal 30.12.2011, mediante l'attribuzione delle componenti stipendiali fondamentali corrispondenti alla qualifica di Dirigente Superiore fino al 31.12.2014, con mantenimento del trattamento economico accessorio, già in godimento, correlato alle nuove funzioni dirigenziali. Provvedimento con il quale è stato altresì disposto il recupero della somma presuntivamente erogata in eccesso, con riferimento agli anni 2011, 2012, 2013 ed al periodo dal 01.01. 2014 al 30.06.2014.- Nonché di ogni ulteriore atto presupposto, connesso, consequenziale a quelli impugnati.

NONCHE’ PER L'ACCERTAMENTO

del diritto del ricorrente al mantenimento del trattamento economico in godimento, normativamente previsto per il ruolo e qualifica di appartenenza e cioè di Dirigente Generale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Dip.to dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2015 il dott. R V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il ricorrente espone di essere dipendente (sin dal 1982) del Corpo dei Vigili del Fuoco e di essere giunto al grado di Primo Dirigente con decorrenza dall’01/01/1994, per transitare, in data 13/07/2006, al grado di Dirigente Superiore.

Quindi, giusta nomina conferita dal Consiglio dei Ministri, è pervenuto al grado di Dirigente Generale in data 23/12/2011 (D.M. n. 148 del 16/04/2012) e presta servizio quale Direttore Regionale per i Vigili del Fuoco della Sicilia dal 30/12/2011.

Rappresenta che in ragione del conferimento della qualifica di Dirigente Generale l’Amministrazione ha attribuito il relativo e corretto trattamento economico.

Con il provvedimento qui gravato l’Amministrazione, in autotutela, ha rideterminato il trattamento economico spettante, chiedendo il recupero di quello maggiormente percepito facendo applicazione delle disposizioni di cui al D.L. 78/2010, convertito con legge 122/2010.

In particolare, secondo quanto stabilito dall’art. 9 del D.L. 78/2010, per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo (compreso il trattamento accessorio), dei dipendenti pubblici, ivi compresi anche quelli appartenenti alla qualifica dirigenziale, non puo’ superare il trattamento ordinariamente spettante per il 2010.

Nel ricorso si contesta la violazione di legge e si prospettano profili di illegittimità costituzionale della norma atteso che in specie la progressione di che trattasi è da considerare non già come automatica ma straordinaria (per la promozione a Dirigente Generale) per cui al ricorrente non sarebbe applicabile, secondo quanto prospettato nel ricorso, la disposizione contenuta nel mentovato D.L. 78/2010 che ha sancito il divieto di percezione di emolumenti maggiori rispetto a quelli dell’anno precedente (c.d. blocco stipendiale introdotto dal legislatore nell’ambito del contenimento della spesa pubblica).

Segnatamente, con la prima censura parte ricorrente lamenta la violazione, l’errata e falsa applicazione dell’art. 9, commi 1 e 21, del D.L. 31 maggio 2010, n.78, come convertito con modificazioni con L. 30 luglio 2012, n. 122, ritenendo che la nomina a Direttore Generale debba essere qualificata non già come progressione economia quanto un evento straordinario –da parificare a “nuova assunzione” frutto di un meccanismo selettivo ancorché ancorato a valutazioni ampiamente discrezionali della componente politica- che, in quanto tale, risulterebbe esente al’applicazione nella normativa citata.

Con la seconda censura parte ricorrente contesta la violazione di legge con particolare riferimento all’art. 76 del D.Lgs. 217/2005. In tesi del ricorrente, la peculiare strutturazione del trattamento economico previsto perla Dirigenza dei vigili del Fuoco, connessa intimamente al grado e all’esercizio delle funzioni svolte, renderebbe non operante quanto statuito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 304/2013 riguardante la questione sollevata dagli Ambasciatori contro il blocco stipendiale.

Con la terza censura il ricorrente deduce la violazione degli artt. 2, 3, 4, 36, 97 Costituzione, sollevando, al riguardo, dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 9 del D.L. 78/2010.

L’Avvocatura distrettuale dello Stato, costituita per l’Amministrazione intimata, ha articolato scritti a difesa chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato, vinte le spese.

Alla pubblica udienza dell’8/10/2015, dopo ampia discussione del procuratore di parte ricorrente, e il rinvio dell’Avvocatura erariale agli scritti difensivi, la causa è stata posta in decisione su conforme richiesta delle parti.

Ciò posto, ritiene il Collegio che la specificità della questione qui dedotta, per le ragioni di seguito meglio illustrate, deponga per l’accoglimento del ricorso risultando fondata, nei sensi di cui dappresso, la prima censura con assorbimento degli ulteriori profili di doglianza.

La questione portata all’attenzione del collegio con il presente ricorso appare, infatti, del tutto peculiare nell’ambito dei numerosi procedimenti giurisdizionali intrapresi, sull’intero territorio nazionale avverso le calendate norme di cui all’art. 9 D.L. 78/2010, commi 1 e 21.

Non risultano precedenti giurisprudenziali specifici inerenti, come nel caso qui in esame, la nomina/assunzione alle (più alte) funzioni di Direttore Generale nel comparto amministrativo pubblico negli anni di riferimento (2011/2012/2013) presi in considerazione dalle disposizioni normative di cui in narrativa.

Occorre dare atto che la Corte Costituzionale ha affrontato la questione dei c.d. blocchi stipendiali [inerenti, per quanto qui rileva, le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 che, ai sensi del comma 21, terzo periodo, art. 9 D.L.78/2010, hanno effetto per i predetti anni ai fini esclusivamente giuridici]. Tuttavia, ad avviso del Collegio, la Consulta si è pronunciata, in termini di rigetto, in relazione ad aspetti non del tutto omologabili o sovrapponibili a quelli qui in esame.

Ed invero:

a) con sentenza n. 304/2013 la Corte Cost. si è pronunciata, dichiarando non fondate le questioni sollevate, in relazione agli effetti delle citate norme sul comparto della carriera diplomatica, avendo ritenuto, sinteticamente, che: i) l'assunto da cui muoveva il rimettente (circa l'uniformità del trattamento retributivo del personale della carriera diplomatica in relazione al grado o alle funzioni ricoperte e la necessaria corrispondenza tra le funzioni esercitate e il grado ricoperto) non trova alcuna conferma nella disciplina del personale della carriera diplomatica; ii) il principio di buon andamento dell'amministrazione non può essere richiamato per conseguire miglioramenti retributivi; iii) la norma censurata non ha natura tributaria;

b) con sentenza n. 154/2014 la Consulta ha dichiarato infondati i profili di illegittimità dedotti da alcuni ufficiali della Guardia di finanza che lamentavano che le norme in questione impedivano di conseguire la remunerazione del lavoro straordinario nella misura corrispondente rispettivamente alla superiore qualifica (grado di “Maggiore”) conseguita o alla specifica anzianità (tredici anni senza demerito dalla nomina di Ufficiale) raggiunti nel triennio di riferimento.

Dette pronunce, ad avviso del Collegio, non sono di ostacolo all’accoglimento del ricorso avendo riguardo alla specificità del caso in esame nel quale, come ritenuto dal ricorrente con la prima doglianza, occorre aver riguardo alla natura “straordinaria” della dinamica retributiva connessa alla nomina (anch’esso evento “eccezionale” ) del ricorrente Ing. Occhiuzzi Emilio a Dirigente Generale del Corpo dei Vigili del Fuoco, con assunzione dell’incarico di Direttore della Direzione Regionale dei Vigili del Fuoco della Sicilia, considerato altresì che – diversamente dal caso deciso dalla Corte Costituzionale con la sent. 304/2013 - ai sensi dell’art. 76 D.Lgs. 2017/2005 sussiste una evidente connessione tra le funzioni esercitate, il grado ricoperto e la relativa retribuzione.

Il primo comma dell’art. 9 D.L. 78/2010 dispone che (…) il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche, per gli anni 2011, 2012 2 2013 non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010.

La previsione normativa tuttavia aggiunge, per quanto qui rileva, “ al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo (…) periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate (…).

La norma di rinvio (terzo periodo comma 21 dello stesso art. 9 D.L. cit.) prevede a sua volta che “ Per il personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici ”.

Occorre, in altri termini, interrogarsi sul significato della norma di cui al coma 1 art. 9 cit., nella parte in cui prevede che il c.d. blocco delle remunerazioni si impone tuttavia “ al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari ” tra i quali –per espressa previsione normativa- vanno ricompresi certamente i conseguimenti di funzioni diverse (salvo quanto previsto dal terzo periodo del comma 21 stesso articolo).

La giurisprudenza amministrativa di primo grado, evocata puntualmente nel ricorso qui in esame (T.A.R. Campania, Salerno, n. 326/2014, appello pendente innanzi al Consiglio di Stato n. R.G. 4620/2014), ha avuto già occasione di rispondere al medesimo quesito nell’ambito di un contenzioso in cui una ricorrente, già vice Questore aggiunto, a seguito della promozione a Primo Dirigente, contestava, come nel caso qui in esame, l’applicazione della normativa cit. che aveva determinato il blocco al 2010 degli emolumenti retributivi malgrado l’assunzione a diversa funzione. In quella sentenza il giudice di prime cure ha ritenuto non applicabile a quella fattispecie la norma più volte richiamata (art. 9, comma 21 terzo periodo e art. 9 comma 1) in quanto il passaggio di area e l’ingresso (per promozione, a seguito di procedura selettiva per merito comparativo) all’area dirigenziale costituiva uno iato, sintomatico di una novazione soggettiva nel rapporto di impiego, che –quale evento “straordinario”- impediva l’applicazione del blocco stipendiale.

Nel caso in esame può giungersi alle medesime conclusioni alla stregua della considerazione che, pur appartenendo al medesimo ruolo della dirigenza del Corpo dei Vigili del Fuoco (cfr. art39 D.Lgs. 217/2005), l’assunzione alla diversa e più rilevante funzione di Dirigente Generale, si connota, per le peculiari modalità con cui viene conferita (cfr. art.48 D.Lgs. 217/2005), a tutti gli effetti come evento “straordinario” che sfugge alla semplice etichetta di progressione di carriera connessa rispettivamente a meccanismi di promozione per anzianità maturata;
o a seguito di procedura selettiva interna;
o anche secondo il meccanismo del c.d. merito comparativo.

Segnatamente, secondo l’art. 48 D.Lgs. 217/2005, la nomina a Dirigente Generale nel contesto del Corpo dei Vigili del Fuoco avviene - sulla base delle indicazioni dell’apposita Commissione consultiva - per scelta ampiamente discrezionale dell’organo politico (Ministro dell’Interno) che ne propone la nomina al Consiglio dei Ministri.

Può infatti affermarsi che la nomina a Dirigente Generale costituisca invero atto di alta amministrazione in cui la scelta “prescinde da ogni forma di valutazione comparativa e trova fondamento in valutazioni di carattere eminentemente fiduciario con riferimento alla probabilità di svolgimento ottimale in forma autonoma delle mansioni pubbliche, ma in consonanza con l'indirizzo politico del nominante” (cfr. T.A.R. L'Aquila (Abruzzo) sez. I 24 maggio 2010 n. 420).

Il potere di nomina dei soggetti preposti ai più alti livelli di responsabilità nell'ambito degli apparati pubblici si configura quindi alla stregua di un'attività riconducibile nell'alveo della c.d. alta amministrazione dando luogo a provvedimenti amministrativi assunti in forza di poteri pubblicistici ampiamente discrezionali (cfr. T.A.R. Cagliari, sez. II, 05 febbraio 2014, n. 99 ) i cui effetti, valutati dal punto di vista del beneficiario della nomina, assumono la connotazione di “evento straordinario” preso in considerazione dal comma 1 art. 9 D.L. 78/2010: con le conseguenti implicazioni in ordine alla non applicabilità nella specie delle disposizioni normative in tema di c.d. blocco degli emolumenti.

Quanto sopra evidenziato, in conclusione, postula la fondatezza del ricorso secondo quanto dedotto con la prima censura, assorbili gli ulteriori profili di gravame, con accoglimento del ricorso e annullamento, per quanto di ragione, del provvedimento impugnato con cui l’Amministrazione ha ritenuto, in via di autotutela, riparametrare al ribasso il trattamento retributivo del ricorrente alla stregua del livello già percepito nel 2010 e obliterando, nella sostanza, per ciò che attiene all’aspetto retributivo, gli effetti dell’attribuzione della nuova, superiore qualifica, comportante nuove e più gravose responsabilità, costituenti vero e proprio cambiamento di status , contrariamente a quanto avviene nella carriera diplomatica presa in considerazione nella suddetta sentenza n. 304/2013, che ha rimarcato l’esclusione della corrispondenza tra grado e svolgimento delle funzioni (v. art. 101, comma 4, D.P.R. n. 18/1967).

A differenti conclusioni non induce quanto prospettato dall’Avvocatura distrettuale con la memoria conclusiva nella quale, tra le argomentazioni, si è ritenuto di richiamare a supporto delle opposte tesi difensive lo strumento compensativo introdotto dal legislatore a tutela del comparto sicurezza con il comma 11bis dell’art. 8 D.Lgs. 78/2010.

L’argomento non appare persuasivo in quanto l’istituito fondo è stato certamente destinato al finanziamento di misure perequative per il personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco interessato alle disposizioni di cui all'articolo 9, comma 21: tuttavia esso appare alternativo alla mancata applicazione –come ritenuto in specie- delle stesse previsioni di legge in presenza di eventi straordinari della dinamica retributiva connessi al conseguimento, per effetto di un atto di alta amministrazione, di funzioni diverse.

Considerata la novità della questione dedotta, ritiene il Collegio che sussistano eccezionali ragioni per non fare applicazione della regola della soccombenza compensando integralmente tra le parti le spese di lite.